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고충민원 해결사례

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공장설립 인허가서류 반려 이의(20171127)

탭구분
경찰민원
담당부서
경찰민원과 
게시자
김아영
작성일
2017-11-28
조회수
2,444
게시물 상세내용
 
○ 민원표시 : 2AA-1708-○○○○○○, 2AA-1710-○○○○○○(병합)
 
○ 의결일자 : 20171127
 
○ 신청인 : 김○○
 
○ 피신청인 : ○○광역시 ○○구청장
 
○ 주 문
 
피신청인에게 신청인의 공장설립과 관련하여 「중소기업창업 지원법 시행규칙」 제14조 및 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」 제6조에서 규정한 제출서류 중 광주지방경찰청장의 도로사용동의서 및 사용권 증명서류를 요구하는 행위를 철회하고, 조속히 사업계획 승인 및 공장설립 승인절차를 진행할 것을 시정권고한다.
 
○ 신청취지
 
주문과 같다.
 
○ 신청 원인
 
신청인은 레미콘 공장(이하 ‘이 민원 공장’이라 한다) 설립을 위하여 ○○ ○○구 ○○동 178-1 목장용지 14,032㎡를 매입하고, 이 민원 공장의 설립 허가 신청을 위해 피신청인(사회경제과)에게 관련 서류를 접수하니 경찰청 소유의 도로(○○동 176-1, ○○동 179-3, 이하 ‘이 민원 도로’라 한다)에 대한 허가서가 필요하다고 반려하여 ○○광역시지방경찰청장(이하 ‘관계기관’이라 한다)에게 도로점용허가를 신청하였으나 관계기관은 이 민원 공장 가동으로 예상되는 분진, 소음, 냄새, 직원건강 악화 등의 이유로 불허하였는바, 이 민원 공장의 설립절차가 진행될 수 있도록 해 달라.
 
○ 피신청인의 주장
 
가. 피신청인
 
이 민원 공장 설립허가와 관련하여 관계기관에게 도로점용허가가 아니라 도로사용동의서를 받아오라고 신청인에게 안내하였다.
 
나. 관계기관
 
1) 신청인의 2016. 11. 15.자 도로점용허가 신청에 대하여 경찰특공대의 출동이나 각종 훈련 시에 이 민원 도로를 독점사용(특수사용)하여야 할 공익상의 필요성이 크게 요구되어 불허하였다.
 
2) 2017. 8. 1. 신청인에게, 이 민원 도로는 2006년 ○○지방경찰청 경찰특공대 설립 당시 진출입로로 사용하기 위해 유상으로 매입한 경찰청 소유의 도로이며, 이 민원 도로가 준공되었다 하더라도 소유권을 피신청인에게 당연히 이관해야 하는 것은 아님을 통보하였다.
 
○ 사실 관계
 
가. 이 민원 도로의 현황
 
1) ○○지방경찰청장이 2005. 12. 26. ○○ ○○구 ○○동 167 일원에 도시계획시설(공공청사)인 ○○지방경찰특공대 청사를 신축하기 위하여 ○○광역시장(이하 ‘○○시장’이라 한다)에게 실시계획인가(이 민원 도로 : L=400m, B=8m)를 신청하였고, ○○시장은 2006. 2. 15. 실시계획을 인가하고 시보에 고시하였다.
 
2) 이 민원 도로는 ○○ ○○구 소로 2-10호선으로 지방도 831호선과 관계기관 소속 경찰특공대 청사를 연결하는 진출입로이며, 소유권자는 경찰청장이고 관계기관에게 관리가 위탁되어 있으며, 「도로법」 제10조 제7호에 따른 ‘구도’로서 도로관리청은 피신청인이다.
 
나. 관계기관이 우리 위원회에 제출한 자료(경무과-10820, 2017. 8. 25.)의 주요 내용은 다음과 같다.
 
1) 이 민원 도로를 점용 허가하여 이 민원 공장이 설립되면 다음과 같은 문제점이 예상되므로, 신청인의 도로점용을 불허하였다.
 
가) 이 민원 도로가 협소하여 공사차량 등으로 인한 긴급출동에 지장 초래
 
나) 소음·분진 등으로 인한 폭발물 탐지견(14두)의 폭발물 탐지 능력 저하
 
다) 소음·분진 등으로 인한 직원 건강의 문제점 대두 및 훈련 지장 초래
 
라) 이 민원 공장 인근에 있는 지하수(식수) 관정의 심각한 오염 우려
 
2) 이 민원 공장 설립과 관련하여 인근 3개(○○, ○○, ○○) 마을의 주민들 중에서 ○○마을 주민(15가구, 23명) 중 일부 주민이 경로당 건립조건으로 소수 찬성하고 대다수는 소음·분진 등을 이유로 반대하고 있다. 아울러 이 민원 도로 옆에 위치하고 있는 ○○노인요양병원(병상 수 : 94)에서도 환자들의 건강 악화 등을 이유로 적극 반대하고 있다.
 
3) 경찰청이 관계기관 소속 경찰특공대를 설립하기 위하여 유상으로 매입한 이 민원 도로의 소유권을 준공과 동시에 피신청인에게 이관해야 한다는 관련 법령은 없다.
 
다. 우리 위원회 담당 조사관이 2017. 10. 12. 실지방문조사 시 피신청인이 제출한 자료의 주요 내용은 다음과 같다.
 
김○○(신청인의 동생)이 2016. 11. 28. 신청한 민원(2AA-1611-○○○○○○)의 처리결과를 살펴보면, 민원취지는 “이 민원 공장 설립과 관련하여 경찰청의 도로 사용승낙서가 꼭 필요한 서류인지를 문의”하는 것이고, 피신청인 소속 업무담당자는 2016. 12. 5. “「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 및 「중소기업창업 지원법」에 따른 허가사항 중에는 진입도로 소유자에 따라 공유지이면 도로점용허가를 받아야 하고, 사유지일 경우에는 토지소유자의 토지사용승낙서가 반드시 있어야 함을 알려드립니다. 현재, 귀하의 공장설립을 하려고 하는 부지 상의 진입도로는 경찰청 소유로 경찰청의 토지사용승낙서가 있어야 함을 알려드립니다.”라고 답변하였다.
 
라. 우리 위원회는 2017. 10. 13. 국토교통부에 신청인 민원과 관련하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속)에 규정한 ‘행정청’의 범위에 대하여 의견제출 공문을 발송하였고, 이에 국토교통부는 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 ‘행정청’에 대하여 별도의 정의는 없지만 「행정절차법」제2조 제1호에서 정의하는 행정청의 범위로 보아야 할 것이다.’라고 회신(도시정책과-10002호, 2017. 10. 16.)하였다. 「행정절차법」제2조(정의) 제1호는 “1. ‘행정청’이란 다음 각 목의 자를 말한다. 가. 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관”이라고 규정하고 있다.
 
마. 우리 위원회는 2017. 10. 18. 중소벤처기업부에 신청인 민원과 관련하여 「중소기업창업 지원법 시행규칙」제14조(사업계획의 승인신청)에 따라 창업자가 사업계획을 승인받기 위해 제출할 서류 중 ‘부동산권리자의 사용동의서’가 있는데, 이 사용동의서를 제출해야 하는 부동산의 범위에 대한 의견을 제출해 주도록 요청하는 공문을 발송하였고, 이에 중소벤처기업부는 “창업자가 사업계획을 승인받기 위해 제출할 서류 중 ‘부동산권리자의 사용동의서’가 있는데, 이 사용동의서를 제출해야 하는 부동산의 범위에 ‘공공시설인 도로’는 해당되지 않는다.”라고 회신(창업정책총괄과-291호, 2017. 10. 18.)하였다.
 
바. 우리 위원회는 2017. 10. 13. 산업통상자원부에 신청인 민원과 관련하여 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」제6조(공장설립등의 승인신청 등) 제1항에 따라 공장설립 등에 대한 승인을 받으려는 자가 공장설립 등의 승인을 받기 위해 제출할 서류 중 ‘타인 소유의 토지 및 건축물을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류’의 범위에 대한 의견을 제출해 주도록 요청하는 공문을 발송하였고, 이에 산업통상자원부는 “타인 소유의 토지 및 건축물을 사용하여 공장설립 승인을 받고자 하는 경우 그 사용권을 증명할 수 있는 서류를 요구하는 것으로 공공시설인 도로는 이에 해당하지 않는다.”라고 회신(입지총괄과-1932, 2017. 10. 24.)하였다.
 
○ 판단
 
가. 관련 법령
 
1) 「도로법」 제61조(도로의 점용 허가) 제1항은 “공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다.”라고 규정하고 있다.
 
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2006. 3. 8. 법률 제7707호로 일부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조(정의) 제13호는 “‘공공시설’이라 함은 도로·공원·철도·수도 그 밖에 대통령령이 정하는 공공용시설을 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) 제1항은 “개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 때에는 국유재산법 및 지방재정법의 규정에 불구하고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.”라고, 제5항은 “개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자는 개발행위가 완료되어 준공검사를 마친 때에는 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류 및 토지의 세목을 통지하여야 한다. 이 경우 공공시설은 그 통지한 날에 당해 시설을 관리할 관리청과 개발행위허가를 받은 자에게 각각 귀속된 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.
 
3) 「중소기업창업 지원법」 제33조(사업계획의 승인) 제1항은 “창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장만을 말한다. 이하 같다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있다. 사업자 또는 공장용지의 면적 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조(사업계획의 승인) 제1항은 “법 제33조제1항에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 창업자는 사업계획승인신청서에 중소벤처기업부령으로 정하는 서류를 첨부하여 공장설립 예정지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다. 사업계획의 변경승인을 받으려는 경우에도 또한 같다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제14조(사업계획의 승인신청)는 “창업자는 법 제33조제1항 및 영 제22조에 따라 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받으려면 별지 제7호서식의 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다. 4. 부동산권리자의 사용동의서”라고 규정하고 있다.
 
4) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조(공장설립등의 승인) 제1항은 “공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조(공장설립등의 승인절차) 제1항은 “공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 둘 이상의 시·군·구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2제1항에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제6조(공장설립등의 승인신청 등) 제1항은 “공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자는 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 3. 타인 소유의 토지 및 건축물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류”라고 규정하고 있다.
 
나. 판단 내용
 
이 민원 공장 설립과 관련하여 관계기관의 이 민원 도로에 대한 사용승낙서가 필요한지 여부와 도로점용 불허가 답변 등에 대해 살펴보면, 「중소기업창업 지원법 시행규칙」제14조 및 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」제6조는 공장설립 등의 승인신청 관련 첨부서류의 하나로 각각 ‘부동산권리자의 사용동의서’ 및 ‘타인 소유의 토지 및 건축물을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류’를 규정하고 있으나, 이 민원 공장의 부지가 아닌 이 민원 도로는 동 첨부서류를 제출하여야 하는 대상은 아니라고 보이고, 법령 소관 부처인 중소벤처기업부와 산업통상자원부에서도 이를 확인해 주고 있는 점을 감안하면, 이 민원 공장 설립 등의 승인신청을 위한 첨부서류로 관계기관의 도로사용동의서 또는 사용권 증명서류를 요구한 피신청인의 행위는 관련 법령에 근거가 없는 것으로 위법·부당하다고 보인다.
한편, 신청인은 이 민원 공장 설립을 위해 관계기관에 이 민원 도로의 점용허가를 신청하여 소음·분진 등의 피해가 우려된다는 이유로 불허 취지의 답변을 받았는바, 이 민원 도로는 「도로법」 제10조 제7호에 따른 ‘구도’로 피신청인이 도로관리청인 것으로 확인되고, 같은 법 제61조에 따라 도로점용을 허가할 것인지의 여부를 결정하는 기관은 도로관리청인 점에 비추어 보면, 이 민원 도로의 준공검사를 마친 때에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조에 따라 이 민원 도로의 종류와 토지의 세목을 피신청인에게 통지하여 이 민원 도로를 무상으로 귀속받도록 조치해 주었어야 할 지위에 있는 관계기관이 신청인에게 행한 도로점용 불허 답변은 이 민원 도로의 점용과 관련한 일응의 의견을 피력한 것일 뿐 적법한 권한행사자로서 이 민원 도로의 점용을 불허한 것으로 볼 수도 없다.
따라서, 현 시점까지 확인된 제반사정을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인은 신청인에게 관계기관의 도로사용동의서 및 사용권 증명서류를 요구하는 행위를 철회하고, 조속히 사업계획 승인 및 공장설립 승인절차를 진행하는 것이 타당하다고 판단된다.
 
○ 결론
 
그러므로 피신청인이 이 민원 공장 설립과 관련하여 이 민원 도로에 대한 관계기관의 사용동의서 및 사용권 증명서류를 제출토록 요구하는 행위를 철회하고, 이 민원 공장의 설립절차가 진행될 수 있도록 해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
 
○ 처리결과 : 시정권고
 
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