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고충민원 해결사례

2015년 10월 이전 민원사례 보기

무단증축 추인 및 이행강제금 취소(20180115, 의견표명)

탭구분
주택건축민원
담당부서
주택건축민원과 
게시자
장지욱
작성일
2018-01-15
조회수
1,144
게시물 상세내용
 
민원표시 : 2CA-1710-217746 무단증축 추인 및 이행강제금 취소
신 청 인 : 유ㅇㅇ(충남 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ로 45x)
피신청인 : 충청남도 ㅇㅇ시장
주 문 : 피신청인에게 충남 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 38 x 대 572㎡ 외 1필지 지상의 주택 193.71㎡ 외에 무단 증축된 51.15㎡에 대하여, 2017. 11. 6. 부과한 이행강제금 처분을 취소하고, 증축신고를 수리할 것을 의견표명한다.
신청취지 : 주문과 같다.
이 유 : 별지와 같다.
의 결 일 : 2018. 1. .
 
(별지)
이 유
1. 신청 원인
신청인은 충남 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 38 x 대 572㎡ 외 1필지(총 976㎡, 이하 ‘이 민원 대지’라 한다) 및 그 지상의 주택(193.71㎡, 이하 ‘이 민원 주택’이라 한다) 소유자로, 신청인이 소유권을 취득하기 전 무단 증축된 51.15㎡(이하 ‘이 민원 증축시설’이라 한다)가 2012. 8. 적발되어, 2014. 11. 18. 이행강제금이 부과되었고, 당시 이행강제금을 납부하면 증축신고에 따라 추인하기로 하여, 2016. 7. 12. 증축신고를 하였는데, ㅇㅇ골 가꾸기 사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)이 추진 중이라는 이유로 증축신고를 불허하고, 2017. 11. 6. 다시 이 민원 증축시설에 대하여 이행강제금을 부과하였으나, 이 민원 사업은 2006년에 시작하여 아직까지 추진 여부가 불분명하고, 그와 관련한 산림청의 산림복구지구지정도 무산되어 사업의 추진여부가 희박한 상태이니, 이 민원 증축시설에 대하여 추인해 주고, 부과된 이행강제금은 취소해 달라.
 
2. 피신청인의 주장
신청인은 2002. 1. 28. 이 민원 대지 및 이 민원 주택을 취득하였는데, 이 민원 증축시설이 2012. 8. 14. ㅇㅇ골 유원지 불법행위 지도단속에 적발되어 이행강제금을 부과하였으며, 허가없이 불법 증축된 시설에 대하여 이행강제금 부과취소는 불가하며, 신청인은 2016. 7. 12. 이 민원 증축시설에 대하여 불법건축물 양성화를 위한 증축신고 신청을 하였으나, 이 민원 대지는 피신청인이 추진 중인 이 민원 사업 구역에 포함되어 건축허가(신고 포함) 불허가 대상 지역으로 증축신고 수리가 불가하다.
 
3. 사실 관계
가. 이 민원 대지는 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 ㅇㅇ골 내에 위치한 토지로, 토지이용계획상 보존관리지역에 위치하며, 이 민원 주택은 이 민원 대지(2필지)상에 건축된 지상 2층의 목구조주택으로, 건축물대장에 따르면, 건축면적 133.7㎡, 연면적 193.71㎡로, 1998. 4. 27. 사용승인되었으며, 주요 건축현황은 아래와 같다.
≪이 민원 대지 및 주택의 현황 ≫
위 치
충남 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 383외 1필지
대지면적
976㎡
용 도
주택
규모/구조
지상2층/ 목구조
건축면적
133.7㎡
건폐율
13.7%
연면적
193.71㎡(1층 133.79㎡, 2층 59.92㎡)
용적률
19.85%
허가일
-
사용승인일
1998. 4. 27.
 
나. 등기사항전부증명서에 따르면, 당초 이 민원 대지 및 이 민원 주택은 신청 외 강미순의 소유였는데, 2002. 1. 28. 신청인이 이 민원 대지 및 이 민원 주택의 소유권을 취득한 것으로 확인된다.
 
다. 한편, 피신청인은 2012. 8. 14. ㅇㅇ골 유원지 내 불법행위 지도단속을 실시하였는데, 이 민원 주택 내 이 민원 증축시설이 허가나 신고없이 무단증축된 사실을 확인하고, 같은 해 10. 5. 신청인에게 위반건축물 시정명령 통보(건축과-45690)를 하였으며, 같은 해 11. 7. 위반건축물 시정 촉구(건축과-51358)를 하였고, 이후 2014. 6. 25.과 같은 해 8. 25. 2회에 걸쳐 시정 재촉구 및 이행강제금 부과 예고(건축과-30807, 건축과-42281)를 한 후, 같은 해 11. 18. 신청인에게 이 민원 증축시설(51.15㎡)에 대하여 이행강제금(3,317,300원)을 부과(건축과-58610)하였고, 신청인은 같은 해 11. 25. 부과된 이행강제금을 모두 납부하였다.
 
라. 신청인은 이 민원 증축시설에 대하여 2016. 7. 12. 피신청인에게 증축신고서를 제출하였는데, 피신청인은 같은 달 19. 신청인에게 이 민원 대지는 이 민원 사업과 연계되는 장소로 건축신고서를 수리할 경우, 불법 건축물들의 추인신청이 연쇄적으로 이루어져 여파가 우려된다는 관련 부서(산림녹지과)의 협의의견을 사유로 건축신고(증축, 추인)서 수리 불가 통보(허가담당관-44213)를 하였으며, 각 관련 부서의 주요 협의의견은 다음과 같다.
≪각 관련부서의 협의 의견(요약)≫
관련부서
회신결과
회신내용
허가담당관
허가가능
의견없음
협의대상 아님
<개발행위팀>
◦협의대상 아님
도시계획과
조건부허가
보전관리지역 내 4층 이하의 단독주택일 경우, 건축가능한 용도이며, 건폐율 20%이하 및 용적률 80%이하일 경우 적합함
건축과
보완
건축법 위반사항 조치 후 가능하니 시정복구 바람(보완)
산림녹지과
허가불가
건축신고서를 수리할 경우 ㅇㅇ골가꾸기 사업지역의 또 다른 불법건축물들의 추인 신청이 연쇄적으로 이루어질 것으로 예상됨은 물론 상당한 영향을 미칠 것으로 판단되며, 본 건축신고서를 수리하여 줄 경우 ㅇㅇ골 지역의 지역적 특성과 기존의 ㅇㅇ골 지역의 불법건축물 및 건축 관련 민원 등에 미칠 여파가 매우 우려되는 점 등을 종합할 때 불법건축물 양성화를 위한 추인은 불가피하게 제한될 수 밖에 없을 것으로 판단됨
 
마. 이후, 피신청인은 2017. 7. 28. 신청인에게 다시 이 민원 증축시설(51.15㎡)에 대하여 위반건축물 시정명령 통보(건축과-1711)를 하였으며, 같은 해 8. 31. 시정 재촉구 및 이행강제금(51.15㎡, 3,161,000원) 부과 예고(건축과-4259)를 한 후, 같은 해 11. 6. 이행강제금(45.87㎡, 2,834,000원) 부과를 통보(건축과-9502) 하였다.
 
바. 한편, 이 민원 사업은 피신청인이 ㅇㅇ골 일원에 추진 중인 ㅇㅇ골 가꾸기 사업으로 2005. 5. 종합휴양지(체험장, 학습장, 휴양숲, 물놀이장, 산림욕장 등)를 조성하는 개발계획(안)을 수립(사업면적 225ha)하여, 2006. 12. 기본 계획을 수립하였으며, 2012. 11. 28. 사업면적을 65ha로 변경 및 사유지 매입을 위한 공유재산관리계획이 승인(시의회)되었으며, 2017. 11. 현재 사유지 49필지(총 267,504㎡)를 매입하였으나, 개발사업 또는 공익사업 시행에 관한 공고 등을 한 사실은 없다.
 
사. 피신청인은 위와 관련 산림청에 산림복구지구지정을 신청하여, 2016. 3. 28. 적합한 사업으로 검토되어, 같은 해 4. 12. 산림청에 이 민원 사업을 산림복구지구 지정 신청을 하였으나, 산림청은 2017. 9. 22. 피신청인에게 ‘산림복지지구 반대 민원에 대한 긴밀한 협의 추가이행 또는 대안 제시”조건으로 심의 보류를 통보(충청남도 산림녹지과-18269, 2017.9.27) 하였다.
 
아. 신청인에 따르면, 신청인은 2014. 11. 18. 피신청인으로부터 불법건축물에 대한 이행강제금(51.15㎡, 3,317,300원)을 부과받고 건축부서와 협의 결과, 이행강제금을 완납하면 추인신청이 가능하다고 하여 2014. 11. 25. 이행강제금을 완납하고, 2015. 1. 15. 추인신청을 하였으나 보완할 서류가 많다고 하여 2015. 1. 28. 취하하였으며, 그 후 2016. 7. 12. 건축 신고서를 재 작성하여 불법건축물 양성화를 위한 추인 신청을 하였으나 2016. 7. 19. 피신청인으로부터 위와 같은 사유로 불법 건축물(증축) 추인 신청 수리불가 통보를 받았다.
 
자. 신청인은 이에 대해, ㅇㅇ시에서 추진하고 있는 ㅇㅇ골 사업은 2006년경 시작되었으나 지금까지 토지 확보 및 착공도 하지 못하고 있으며, 2016년 ㅇㅇ시의 산림복구지구지정 신청에 대하여 산림청은 “2017. 9. 22. 산림복지지구 반대 민원에 대한 긴밀한 협의 추가이행 또는 대안 제시”조건부 심의보류한 상태로 언제 추진될지도 모르는 ㅇㅇ골 가꾸기 사업 추진을 이유로 불법건축물 추인신청(건축신고) 불수리는 부당하며, 건축법에 하자가 없는데도 ㅇㅇ골 가꾸기 사업 추진을 이유로 추인을 받아주지 않으면서 이행강제금을 계속 부과하는 것은 부당하다고 주장한다.
 
차. 피신청인에 따르면, 2006년부터 이 민원 사업을 추진하고 있으나, 주민들의 반대로 사업추진이 지연되었고, 실질적인 사업추진을 위해 2012. 11. 28. 사업 면적을 225ha에서 62ha로 조정하였으며, 산림복지지구(138ha) 지정을 신청하여, 2017. 9. 22. 산림청으로부터 산림복지지구 반대 민원에 대한 긴밀한 협의 추가이행 또는 대안 제시 회신(산림복지심의위원회)을 받고, 주민들과 보상, 이주, 생계대책 등에 대한 협의를 진행하고 있다고 하고 있다.
 
카. 또, 피신청인은 이 민원 사업 구역 내 건축허가 및 신고에 대하여 지속적으로 불허가 및 신고수리 불가 처분을 하였다고 하며, 이 중, 2건은 소송이 제기되었으나, 피신청인이 모두 승소하였다고 하고 있다. 피신청인이 불허가 및 신고수리 불가 통보한 토지 및 처리 현황은 아래와 같다
≪불허가 및 신고수리 불가처리 현황≫
위치
지목
토지면적(㎡)
용도
처분일자
처리현황
비고
ㅇㅇ리 317
936
소매점
2013. 10. 11.
수리불가
소송 제기
ㅇㅇ리 391
585
단독주택
2013. 10. 11.
수리불가
소송 제기
ㅇㅇ리 431-2
1,150
단독주택
2014. 6. 20.
취하
 
ㅇㅇ리 383외1필지
976
단독주택
2016. 7. 19.
수리불가
이 민원 대지
ㅇㅇ리 375
3,031
단독주택
2016. 4. 14.
수리불가
고충민원 제기
리 296-4
3,746
야영장시설
2016. 6. 15.
불허가
 
 
타. 한편, 위 토지 중 2건에 대하여 토지 소유자가 각각 행정소송을 제기하였는데, 2심 법원은 ‘구 건축법 제11조와 국토계획법 제56조 등의 체계와 문언상, 허가권자는 개발행위허가를 필요로 하는 건축허가신청을 받은 경우 그 신청이 개발행위허가기준에 적합한 경우에 한하여 건축허가를 할 수 있게 되어 있고, 이러한 경우, 건축허가의 법률적 성질은 재량행위에 해당하며, ...중략... 개발행위허가를 하기 위해서는 그 개발행위가 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 하고, 경관 보호 및 미관훼손의 최소화를 고려하여야 하는데, 허가신청지는 ㅇㅇ골 계곡 인근의 자연환경이 수려한 보전관리지역으로 건축이 허가될 경우, 주변 사유지의 건축허가도 가능하게 되어 좋은 경관과 계곡의 이점을 갖춘 ㅇㅇ골 상류의 개발이 가속화되고, 경관과 환경 훼손으로 계곡생태학습장 등을 조성하는 이 민원 사업의 진행이 불가능해질 우려가 있다는 등의 이유로 건축신고수리불가처분은 재량권을 일탈․남용한 것으로 볼 수 없다.’는 요지로 판결(대전고등법원 2014누11180판결, 2014누10996판결)하였고, 대법원이 상고를 기각(대법원 2015두35291판결, 2015두35512판결)하여 판결확정되었다.
 
파. 또, 같은 리 375 토지 소유자(신청 외 변정자)는 피신청인이 이 민원 사업을 이유로 건축신고 불수리한 처분에 대하여, 2016. 6. 22. 우리 위원회에 고충민원(민원번호 2BA-1606-326706)을 제기하였으며, 이에 우리 위원회는 2016. 10. 31. “개발행위(건축신고)가 수리될 경우 ㅇㅇ골 가꾸기 사업 계획 지장 초래 및 주택을 건축하게 되면 추후 신축한 주택까지 매입해야 하므로 불필요한 예산 낭비 우려 등 사유를 들어 위법·부당하다고 보기 어렵다.”고 판단(처리결과 심의안내)하였다.
 
4. 판단
가. 관계법령 등
1)「건축법」제11조 제1항은 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.”라고 하고, 같은 법 제14조 제1항은 “제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 이하 생략”라고 하고, 같은 법 제79조 제1항은 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 하고, 같은 법 제80조 제1항은 “허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 이하 생략”라고 규정하고 있다.
 
2)「산림복지 진흥에 관한 법률」(이하 ‘산림복지진흥법’이라 한다) 제27조 제1항은 “산림청장은 산림복지서비스에 대한 수요와 산림복지단지 조성을 위한 산림자원 등의 여건을 감안하여 위원회의 심의를 거쳐 산림복지지구를 지정할 수 있다.”라고 하고, 같은 조 제3항은 “산림청장이 산림복지지구를 지정 또는 변경하려면 해당 지역주민의 의견을 들어야 한다.”라고 규정하고 있다.
 
3) 법원은 “건축법 소정의 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조 소정의 건축허가를 하여야 하므로, 법률상의 근거 없이 그 신청이 관계 법규에서 정한 제한에 배치되는지의 여부에 대한 심사를 거부할 수 없고, 심사 결과 그 신청이 법정요건에 합치하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 공익상 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다.”라고 판결(대법원 1995. 6. 13. 선고 94다56883 판결)하였고, ”건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다.“고 판결(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두 3201 판결, 대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결)하였다.
 
나. 판단 내용
신청인은 2002. 1. 건물 일부가 무단 증축된 이 민원 주택의 소유권을 취득하였고, 피신청인은 이 민원 증축시설에 부과된 이행강제금을 납부하고 건축(증축)신고를 하면 양성화가 가능하다고 하였는데, 추진이 불확실한 이 민원 사업을 이유로 건축신고를 불수리한 것은 부당하니, 건축신고를 수리하고, 부과된 이행강제금은 취소해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, ① 이 민원 사업은 아직 기본계획 수립 단계에 있는 사업으로 지구지정 공고나 사업시행이 고시된 사실이 없는 점, ② 피신청인은 이 민원 사업 구역을 산림복지진흥법에 따른 산림복구지구로 지정하고자 산림청에 사업 지정을 신청하였으나, 산림청이 2017. 9. 22. 반대민원에 대한 협의 이행 또는 대안 제시를 요구하며, 심의 보류한 것으로 확인되는 점, ③ 피신청인은 이 민원 대지 인근의 토지 소유자가 제기한 행정소송에서 피신청인이 승소하여 이 민원 주택의 불법 건축부분 추인신청(건축신고) 불수리 처분이 적법하다고 주장하나, 행정소송이 제기된 2건의 토지는 지목이 답 또는 전인 토지로 개발행위가 수반되는 건축(신축)행위이나, 이 민원 대지는 지목이 ‘대’인 토지로 건축법상 허가 또는 신고 대상에 해당하여, 인근 토지의 행정소송 결과를 동일하게 적용할 수 없고, 이 민원 증축시설의 건축신고에 대하여 피신청인 관련부서 협의 의견에 따르면, 이 민원 증축시설의 건축신고는 개발행위허가와 관련하여 협의대상이 아니라고 회신한 것으로 확인되는 점, ④ 이 민원 대지는 보존관리지역 내 토지로, 층수, 용도, 건폐율, 용적률 등을 고려할 때, 이 민원 증축시설 규모(51.15㎡)로 증축되더라도 관련 규정을 초과하지 않으며, 피신청인 관련부서(도시계획과)가 건폐율 20%, 용적률 80%이하일 경우, 관련 규정에 적합하다고 회신한 것으로 확인되는 점, ⑤ 이 민원 증축시설의 건축(증축)신고에 대하여, 피신청인은 관련부서(산림녹지과)의 ‘허가 불가’ 회신에 따라 불수리 처분을 하였으나, 이 민원 대지는 지목이 ‘임야’가 아닌 토지로 「산지관리법」적용대상이 아니며, 산림녹지과는 건축법상 저촉 여부에 대하여는 검토할 권한이 없는 점, ⑥ 법원도 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 건축허가권자는 당연히 같은 법조에서 정하는 정하는 건축허가를 하여야 하고, 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다고 판결한 점, ⑦ 이 민원 증축시설은 전 소유자가 무단증축하였고, 신청인은 2002. 1. 이 민원 주택의 소유권을 취득하였는데, 2012. 8. 불법건축물로 적발되어 2014. 11. 이행강제금이 부과되었고, 신청인은 이를 납부한 것으로 확인되는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 사업이 추진 중이라는 이유로 이 민원 증축시설에 대하여 건축(증축)신고를 불수리한 것은 지나치다 할 것이므로, 무단 증축에 따라 이행강제금을 납부한 이 민원 증축시설에 대하여, 증축신고를 수리하여 양성화하고, 추가로 부과된 이행강제금은 취소하는 것이 바람직하다고 판단된다.
 
5. 결론
그러므로, 이 민원 사업이 추진 중이라는 이유로 이 민원 증축시설에 대하여 건축(증축)신고를 불수리한 것은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
 
6. 제도개선여부
□ 제도개선필요 ■ 의견없음
 
7. 감사의뢰 여부
□ 감사의뢰 필요 ■ 의견없음
 
8. 전원위 상정대상 해당여부
□ 해당 □ 의견없음 ■ 소위원회 판단 필요
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