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고충민원 해결사례

2015년 10월 이전 민원사례 보기

개발행위허가 불허가처분 이의

탭구분
산업농림환경민원
담당부서
산업농림환경민원과 
게시자
윤세웅
작성일
2018-01-16
조회수
1,262
게시물 상세내용
 
 
국 민 권 익 위 원 회
의 결
 
민원표시 2AA-0000-000000 개발행위허가 불허가처분 이의
 
신 청 인 1. 서○○
 
2. 권○○
 
 
피신청인 ○○시장
 
주 문 신청인들에게 행한 ○○시 ○○읍 ○○리 산1-3 외 4필지 8,944㎡의 개발행위허가 불허가 처분에 대하여 사전재해영향성 검토 심의 절차를 거쳐 개발행위허가를 재검토할 것을 시정권고한다.
 
신청취지 주문과 같다.
 
이 유 별지와 같다.
 
의 결 일
(별지)
이 유
 
1. 신청 원인
 
신청인들은 피신청인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 산1-3 임야(이하 ‘이 민원 임야’라 한다) 외 4필지 8,944㎡(이하 ‘이 민원 신청지’라 한다) 에 방송통신시설을 신축하기 위하여 개발행위 및 산지전용 허가기준에 맞도록 설계를 한 후 개발행위허가(이하 ‘이 민원 허가’라 한다)를 신청하였다. 그러나 피신청인이 이 민원 허가가 사전재해영향성 검토 협의 대상임에도 불구하고 심의를 거치지 않은 채 관련부서의 자의적인 판단으로 재해 우려 등의 사유로 2016. 12. 26. 불허가 처분을 한 것은 부당하니 구제하여 달라.
 
2. 피신청인의 주장
 
신청인들의 이 민원 허가 서류를 검토한바 산지전용 방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하는 계획으로 보기 어렵고 산지전용 후 복구에 지장을 줄 우려가 있으며, 무리한 토지형질변경에 따라 환경·경관적인 피해 등 공익적 손실이 더 크다고 판단되어 불허가 한 사항으로 신청인들의 요구사항을 수용할 수 없다.
 
3. 사실 관계
 
가. 신청인들은 이 민원 임야 외 5필지 32,028㎡에 방송통신시설(드라마세트장)을 신축하기 위하여 2016. 5. 18. 피신청인에게 개발행위허가(1차)를 신청하였으나, 2016. 5. 25. 취하원을 제출하였고 피신청인은 2016. 5. 25. 취하 처리하였다.
 
나. 신청인들은 신청서류를 보완하여 2016. 6. 13. 이 민원 임야 외 4필지 29,264㎡에 개발행위허가(2차)를 신청하였으나, 피신청인은 이를 검토한 후 2016. 6. 22. 다음과 같은 사유로 불허가 처분을 하였다.
 
가. 신청지는 ○○읍 ○○리에서 ○○면 ○○리를 연결하는 녹지축 중 일부 임야를 개발하는 계획으로 현장 확인 및 누리맵 경사분석 결과(경사도조사서 미제출) 녹지축 단절 및 평균경사도는 약16°, 최대경사도 33°로 급한 경사지이며, 신청지 상단부와 하단부의 표고차(약 40m)로 부지조성을 위해 2단 옹벽(10m)을 포함하여 구조물인 옹벽을 약 1,881m(H=1~5m)를 설치하는 등 목적사업의 성격, 주변경관, 시설물의 배치 등을 고려할 때 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하는 계획이 아니며 이로 인한 구조물(옹벽) 및 사면 처리계획 등으로 인한 재해 발생이 우려됨.
 
나. 또한, 해당산지의 일부 능선·계곡부를 포함하여 전용하려는 계획으로, 이를 전용할 경우 산지복구에 현저한 지장 및 주변 임야의 연쇄적인 잠식 등이 우려됨에 따라 무분별한 토지 형질변경으로 인한 난개발보다 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 공익적 차원에서 보전함이 타당함.
 
다. 이와 같은 점을 종합적으로 고려할 때 개발로 인해 얻게 될 사익보다는 무리한 토지형질변경에 따른 환경·경관적 위해(危害) 등 공익적 손실이 더 크다고 판단되어 주변 지역과의 조화로운 개발을 주문한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 [별표]1의2 개발행위허가 기준 및 「산지관리법」 제18조 및 같은 법 시행령 제20조의 산지전용허가 기준에 부적합하여 불허가 함.
 
 
다. 신청인들은 피신청인의 불허가 사유에 대하여 사업계획서를 보완하여 2016. 7. 12. 이 민원 임야 외 4필지 13,774㎡에 개발행위허가(3차)를 신청하였으나 2017. 7. 15. 취하원을 제출하였고, 피신청인은 2016. 7. 15. 취하 처리하였다.
 
라. 신청인들은 2016. 7. 22. 이 민원 임야 외 4필지 9,876㎡에 개발행위허가(4차)를 신청하였으나, 피신청인은 이를 검토한 후 2016. 8. 1. 다음과 같은 사유로 불허가 처분을 하였다.
 
가. 신청지는 상단부와 하단부의 표고차(약 30m)로 부지조성을 위해 2단 옹벽(10m)을 포함하여 구조물인 옹벽을 약 645m(H=1~5m)를 설치하는 등 목적사업의 성격, 주변경관, 시설물의 배치 등을 고려할 때 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하는 계획이 아니며 이로 인한 구조물(옹벽) 및 사면 처리계획 등으로 인한 재해 발생이 우려됨.
 
나. 또한, 해당산지의 일부 능선·계곡부를 포함하여 전용하려는 계획으로, 이를 전용할 경우 산지복구에 현저한 지장 및 주변 임야의 연쇄적인 잠식 등이 우려됨에 따라 무분별한 토지 형질변경으로 인한 난개발보다 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 공익적 차원에서 보전함이 타당함.
 
다. 이와 같은 점을 종합적으로 고려할 때 개발로 인해 얻게 될 사익보다는 무리한 토지형질변경에 따른 환경·경관적 위해(危害) 등 공익적 손실이 더 크다고 판단되어 주변 지역과의 조화로운 개발을 주문한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 [별표]1의2 개발행위허가 기준 및 「산지관리법」 제18조 및 같은 법 시행령 제20조의 산지전용허가 기준에 부적합하여 불허가 함.
 
 
마. 이후 신청인들은 2016. 8. 1. 피신청인의 불허가 처분 사유를 해소하고자 다음과 같이 사업계획서(5차)를 보완하였다고 한다.
 
○ 이 민원 신청지와 같이 사업면적을 축소하고, 상단부와 하단부의 계획고 표고차는 13m로 축소하고 옹벽 높이도 4m로 축소하였으며, 경관훼손의 저감을 위해 사업부지 외곽, 옹벽 소단에 수목을 식재하는 등의 조경계획을 수립하였다.
 
○ 피신청인이 옹벽 설치 등에 따라 재해 발생이 우려된다고 하여 토질 및 기초 기술사로부터 옹벽의 구조안전검토를 받았고, 계곡부를 포함한 계획에 대해서는 날개벽 우수시설 3개소를 설치하여 우수를 분산시켰으며 해당 임야의 수리계산을 통하여 사업부지 내 800mm 흄관을 매설하여 우수의 흐름에 지장이 없도록 계획하였다.
 
바. 신청인들은 2016. 8. 1. 피신청인의 불허가 사유에 대하여 사업계획서를 보완하고 이 민원 허가가 「자연재해대책법」에 따른 사전재해영향성 검토 협의 대상에 해당하여 ‘사전재해영향성 검토 협의 서류’를 작성한 후 2016. 12. 7. 이 민원 허가를 신청하였으나, 피신청인은 사전재해영향성 검토 심의를 하지 않고 이 민원 허가 사업계획서만 검토한 후 관련부서(산림농지과)의 의견을 받아 2016. 12. 26. 다음과 같은 사유로 불허가 처분을 하였다.
 
가. 신청지는 자연녹지지역(준보전산지)의 임야로 상단부와 하단부의 표고차가 20m 이상이며, 급경사지인 계곡부를 포함하고 있어 개발허가 시 토사유출·붕괴가 우려되고 과도한 토지의 형질변경(최고 8m의 절·성토 발생) 2단 옹벽(H=0~4m) 구조물을 설치하는 계획은 환경적 위해 및 재해발생 위험이 높음
 
나. 또한, 목적사업, 주변경관, 설치하려는 시설물의 배치 등을 고려할 때 임야의 지형을 최대 유지·반영하여야 함에도 불구하고 임야 상 유량이 모이는 계곡부에 해당 임야가 포함되는 산지전용은 적정하지 않으며, 인접공장의 구조물과 사면에 접하여 임야 능선부로의 진입도로 확보 계획은 주변 경관 훼손 및 주변 임야로의 연쇄적인 잠식으로 인한 난개발이 우려됨.
 
다. 이러한 점을 종합적으로 고려할 때 개발로 인해 얻게 될 사익보다는 무리한 토지형질변경에 따른 환경·경관적 위해(危害) 등 공익적 손실이 더 크다고 판단되어 주변 지역과의 조화로운 개발을 주문한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 [별표]1의2 개발행위허가 기준 및 「산지관리법」 제18조 및 같은 법 시행령 제20조의 산지전용허가 기준에 부적합하여 불허가 함.
 
 
 
사. 우리 위원회에서 현장을 확인한 결과, 이 민원 신청지는 지목이 임야, 전, 공장용지로 되어 있고, 상부는 임야로 계곡부의 형태를 하고 있으나 물은 흐르지 않았으며, 하부에는 공장이 바로 접해있었다. 신청인들의 주장에 따르면, 상부 임야 계곡부의 우수로 인한 피해는 한 번도 없었다고 한다. 신청인들이 제출한 이 민원 허가 사업계획서 및 도면에 따르면, 건물은 1동이며, 총 면적 8,944㎡ 중 건축부지 1,650㎡, 조경부지 1,776㎡, 기타부지 5,518㎡로 계획되었으며, 이 민원 신청지의 평균경사도는 16.9도로 「산지관리법」에 따른 해당 산지의 평균경사도 허가기준인 25도 미만이고, ha당 입목축적은 47.78㎥로 파주시 ha당 평균입목축적 132.34㎥ 대비 36.1%로 ha당 입목축적 허가기준인 150% 이내를 충족하고 있다.
 
아. 신청인들이 피신청인에게 신청한 이 민원 허가는 「자연재해대책법」 제4조 제1항 및 「자연재해대책법 시행령」 제6조 제1항에 따라 사전재해영향성 검토협의 대상이며, 신청인들이 우리 위원회에 제출한 사전재해영향성검토서 내용에 따르면, ‘사업시행에 따라 유발될 수 있는 공사 중 토사유출량의 증가, 우수유출량의 증가 등과 같은 각종 재해영향을 검토하고 이에 대하여 적절한 구조물적 저감 대책을 계획하였음’이라고 기재되어 있다. 또한 이 민원 신청지는 ‘산사태취약지역으로 지정되어 있지 않아 산사태 위험과는 관련이 없는 것으로 조사’되었으며, ‘과거 ○○시 ○○읍 일대의 침수실적을 확인해 본 결과 개발행위허가 신청 대상지는 침수된 실적이 없는 것으로 확인됨’이라 기재되어 있다.
 
자. 토지이용계획확인서에 따르면, 이 민원 허가 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 자연녹지지역이며, 「산지관리법」에 따른 준보전산지이다.
 
4. 판 단
 
가. 관계법령
 
1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 관련
 
가)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」[시행 2017.4.18.] [법률 제14795호]
 
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
3. 토석의 채취
4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
② ~ ④ 생략
 
제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
1. ~ 3. 삭제
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것
5. 생략
② 생략
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.
1. ~ 3. 삭제
④ ~ ⑥ 삭제
 
나) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 [시행 2017.3.30.] [대통령령 제27972호]
 
제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
② ~ ④ 생략
 
 
[별표 1의2] <개정 2016. 6. 30.>
개발행위허가기준(제56조관련)
1. 분야별 검토사항
 
라.
주변지역과의 관계
(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것
(2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.
(3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것
 
 
2) 「자연재해대책법」 관련
 
가) 「자연재해대책법」 [시행 2017.3.30.] [법률 제14113호]
 
제4조(사전재해영향성 검토협의) ① 관계 중앙행정기관의 장, 시·도지사, 시장·군수·구청장 및 특별지방행정기관의 장(이하 "관계행정기관의 장"이라 한다)은 자연재해에 영향을 미치는 행정계획을 수립·확정(지역·지구·단지 등의 지정을 포함한다. 이하 같다)하거나 개발사업의 허가·인가·승인·면허·결정·지정 등(이하 "허가 등"이라 한다)을 하려는 경우에는 그 개발계획 등의 확정·허가 등을 하기 전에 국민안전처장관과 재해 영향의 검토에 관한 사전협의(이하 "사전재해영향성 검토협의"라 한다)를 하여야 한다.
② ~ ⑥ 삭제
 
나) 「자연재해대책법 시행령」 [시행 2017.3.30.] [대통령령 제27972호]
 
제6조(사전재해영향성 검토협의 대상 및 협의 방법 등) ① 법 제5조에 따라 관계행정기관의 장이 사전재해영향성 검토협의를 요청하여야 하는 개발계획 등의 범위와 협의 시기는 별표 1과 같다. 다만, 행정계획의 경우 국민안전처장관이 관계행정기관의 장으로부터 관계 법령에 따른 협의 요청을 받아 해당 행정계획에 관한 재해 영향을 검토한 경우에는 사전재해영향성 검토협의 절차를 이행한 것으로 보고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업의 경우에는 사전재해영향성 검토협의 대상 사업에서 제외한다.
1. ~ 2. 생략
② 생략
[별표 1]
 
사전재해영향성 검토협의 대상 행정계획 및 개발사업의 범위 및 협의 시기
(제6조제1항 관련)
2. 개발사업
구분
대상 개발사업
협의 시기
사. 산지개발 및 골재채취
8)「산지관리법」제14조에 따른 산지전용
산지전용허가 전
 
 
비고
1. 위 표의 개발사업 중 사전재해영향성 검토협의를 하여야 하는 개발사업의 범위는 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가·승인 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 같은 법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정하며, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립 승인의 경우에는 1만제곱미터) 이상이거나 길이가 2킬로미터(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제9조에 따른 임도 설치의 경우에는 4킬로미터) 이상인 경우로 한다. 다만, 개발사업 부지의 전부가 법 제12조에 따른 자연재해위험개선지구 또는 법 제25조의3에 따른 해일위험지구에 포함되는 경우에는 모든 대상 개발사업에 대하여 사전재해영향성 검토협의를 하여야 한다.
2. ~ 4. 생략
 
 
3) 「산지관리법」 [시행 2017.4.18.] [법률 제14773호]
 
제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다.
1. ~ 4. 생략
5. 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것
6. ~ 7. 생략
8. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것
② 생략
③ 산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가를 할 때 산림기능의 유지, 재해 방지, 경관 보전 등을 위하여 필요할 때에는 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있다.
④ ~ ⑤ 생략
 
나. 판단 내용
 
신청인들의 이 민원 허가 사업계획서는 개발행위 및 산지전용허가 기준에 맞게 설계를 하였으며, 사전재해영향성 검토 협의 대상임에도 불구하고 심의를 거치지 않은 채 관련부서의 자의적인 판단으로 불허가 처분을 한 것은 부당하니 구제하여 달라는 신청에 대하여, 피신청인은 신청인들이 계획한 산지전용 방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하는 계획으로 보기 어려우며 산지전용 후 복구에 지장을 줄 우려가 있으며, 무리한 토지형질변경에 따라 환경·경관적인 피해 등 공익적 손실이 더 크다고 주장하므로 살펴보면,
 
1) 「자연재해대책법」 제4조 제1항에 따른 사전재해영향성 검토 협의는 자연재해에 영향을 미치는 각종 행정계획 및 개발 사업으로 인한 재해유발 요인을 개발계획수립 초기단계에서 예측, 분석하여 재해영향성에 대한 검토 절차를 밟아 개발로 인하여 발생할 수 있는 재해를 예방하는 것에 주된 취지가 있으며 시기는 개발행위허가(산지전용허가) 전이어야 한다. 신청인들은 이 민원 허가와 관련하여 피신청인의 불허가 처분 사유를 해소하기 위하여 그동안 수차례 보완 등 많은 노력을 통하여 사업계획서를 수립하였고, 그에 따라 피신청인에게 사전재해영향성 검토 심의를 받고자 사전재해영향성 검토 협의 서류를 작성하여 이 민원 허가 시에 제출하였으나 피신청인은 이를 심의하지 않고 이 민원 허가를 불허가 처분한 점,
 
2) 피신청인은 신청인들이 이 민원 허가 신청 시에 제출한 ‘사전재해영향성 검토 협의 서류’에 대하여 재해영향평가 심의 절차를 거쳐 피신청인이 우려하고 있는 환경적 위해 및 재해발생 등에 대하여 신청인들과 협의 및 보완 명령을 통하여 해소할 수 있고, 만약 이 민원 허가로 인하여 재해영향이 크다고 판단되는 경우에는 심의를 거쳐 반려 의견을 제시할 수도 있는 점,
 
3) 이 민원 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 자연녹지지역이며, 「산지관리법」에 따른 준보전산지로서 산지전용제한지역이나 보전산지 등 행위제한을 받는 산지로 지정되어 있지 않고, 해당 산지의 경사도는 허가기준인 경사도 25도 미만이고, ha당 입목축적 역시 허가기준인 150% 이내를 충족하고 있어 「산지관리법 시행령」 제20조 제6항 관련 별표 4의 산지전용 허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준에 적합한 점,
 
4) 산사태 등 재해가 우려되는 지역은 「산림보호법」에 따라 산사태취약지역으로 지정할 수 있는바 이 민원 신청지는 산사태취약지역이 아니며, 신청인들은 피신청인이 구조물(옹벽) 등으로 인하여 재해 발생이 우려된다고 하여 토질 및 기초 기술사로부터 구조안전검토를 받았으며, 계곡부를 포함한 계획에 대하여는 수리계산을 통해 우수시설, 흄관 계획 등 재해발생 우려를 최소화하여 사업계획서를 작성한 점,
 
5) 또한 피신청인은 「산지관리법」 제18조 제3항에 따라 산림기능의 유지, 재해 방지, 경관 보전 등을 위하여 필요할 때에는 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙여 산지전용허가(협의)를 할 수 있는 점
 
등을 종합적으로 고려할 때 피신청인이 신청인들의 이 민원 허가 신청에 대하여 사전재해영향성 검토 심의 없이 이 민원 허가를 불허가 처분한 것은 위법·부당하다고 판단된다.
 
5. 결론
그러므로 이 민원 허가를 구하는 신청인들의 주장이 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
 
6. 제도개선여부
□ 제도개선필요 의견없음
 
7. 감사의뢰 여부
□ 감사의뢰 필요 의견없음
 
 
 
 
 
 
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