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고충민원 의결정보

2015년 10월 이전 의결정보 보기

○○ 야구장 원상복구 시정명령 철회요구

분야
기업민원
담당부서
기업고충민원팀 
게시자
김아영
게시일
2019-08-22
조회수
164

  • 의결개요
    ○ (의안번호)  제2019-2소위29-기02호
    ○ (의안명)  ○○ 야구장 원상복구 시정명령 철회요구
    ○ (의결일)  2019-08-12
    ○ (의결결과)  의견표명
    ○ (피신청인)  1. ○○도 ○○○시장, 2. ○○○도시공사
    ○ (주문)  피신청인1에게, 신청인에 대한 2015. ○○. ○.자 원상복구 시정명령과 2016. ○. ○.자 원상복구 시정명령을 재검토 할 것을 의견표명한다.

게시물 상세내용
○ 민원표시 : 2BA-○○○○-○○○○○○ ○○○ ○○○○ 야구장 원상복구 시정명령 철회요구
 
○ 의결일자 : 2019. 08. 12.
 
○ 신 청 인 : 김○○
 
○ 피신청인 :
 
1. ○○도 ○○○시장
 
2. ○○○도시공사
 
○ 주 문
 
피신청인1에게, 신청인에 대한 2015. 11. 2.자 원상복구 시정명령과 2016. 5. 9.자 원상복구 시정명령을 재검토 할 것을 의견표명한다.
 
○ 신청취지
 
신청인은 2013. ○. ○○. 피신청인과 관계기관2가 진행하는‘○○○도시공사 ○○-○○(이하‘○○○○’라 한다.)* 공유부지 활용방안’제안공모에 선정되어 제안사업 실시협약을 체결한 민간사업자로서, 16억원 이상을 투자하여 야구장 2면 및 부대시설(이하‘이 민원 시설’이라 한다.)을 2014. ○. ○. 준공하여 2014. ○. ○. 피신청인에게 기부채납하고, 이 민원 시설 사용계약을 체결한 후, 피신청인에게는 연 26,400,000원의 사용료를 납부하고, 주민협의체에는 연10,000,000원을 기부해 오는 등 이 민원 시설을 평온하게 운영해 왔다.
* ○○○○ : ○○○시 광역쓰레기 소각잔재 매립장
 
그런데 2015. ○.에 박○○ 국회의원 불법정치자금 수수 협의에 대한 검찰의 관련자 수사과정에 불거지면서 이 민원 시설 설치과정에「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다.) 상 관할관청의 허가를 받지 아니하고 매립장 부지를 실외체육시설인 잔디야구장 부지 등으로 토지형질변경을 하였고 관리동 등 건축물과 조명탑 등 철골구조 공작물을 가건축하였다는 이유로 2차에 걸쳐 피신청인으로부터 원상회복명령을 받았다.
 
피신청인이 개발제한구역법상 필요한 허가 절차를 누락하고 신청인에게 이 민원 시설 준공과 기부채납, 사용계약 체결 등의 과정을 통해 운영하도록 한 것은, 본 사업을 주도하면서 허가권자로서 행정절차를 결여한 그 주요한 책임이 피신청인에게 있음에도 불구하고 모든 불이익을 민간사업자인 신청인에게 전가하는 것은 부당하니, 피신청인은 원상회복을 위한 시정명령을 철회하여 달라.
 
○ 피신청인의 주장
 
가. 피신청인(○○도 ○○○시장)
 
개발제한구역법 제11조에 따라 관계기관1과 협의한 결과, 불법으로 인정한 시설물에 대하여 추인 등의 절차를 이행하기 어렵다는 입장과 행정절차 이행(시설물 철거 등 원상복구)이 되지 않는 한 개발제한구역 관리계획 변경은 절대 불허한다는 것이 관계인의 입장이므로 우리시에서도 도시관리계획 결정 등 적법하게 행정절차를 이행할 계획이기 때문에 원상회복을 위한 시정명령 철회는 불가하다.
 
나. 관계기관1(국토교통부장관)
 
본 민원의 성격과 내용으로 보아 피신청인이 관리계획 변경 승인 등 적법한 행정절차를 결하고 진행시킨 것에 대한 원상회복 명령은 피신청인의 ○○○○ 1, 2차 매각부지 공사로 발생한 토사를 3차 부지에 매립․적치하고 다진 지반위에 설치된 이 민원 시설을 원상회복할 경우 토사처리 문제, 배수로 문제, 야구 동호인 민원제기 문제, 원상회복 후 재설치 비용 등 이 민원 시설을 원상회복 후 재설치하는 데까지 소요되는 물리적 기간 동안의 손실이 행정절차 이행으로 수반되는 공익보다 크다고 보이는 점에 있어 제반 행정사항의 절차적 이행 여부는 이 민원 시설의 허가권자인 피신청인이 결정할 사항으로 판단된다.
결론적으로 개발제한구역법상 관리계획 변경은 승인신청에서 중앙도시계획위원회 심의결정까지 최소 1년 이상 소요될 뿐만 아니라 이 민원 불법시설물에 대한 관리계획 변경을 위한 추인은 불가하다.
 
다. 관계기관2(○○○도시공사)
 
도시관리계획 변경승인을 받지 아니하였다 하여 이 민원 시설물을 원상복구 한 후 추가 예산을 들여 재 설치하는 것에 대해 공익적 실익이 없어 보이며, 당초 ○○○○ 조성당시 도시관리계획 변경승인을 받았기 때문에 개발제한구역법의 입법취지에 크게 위반되지 않는다고 판단된다. 따라서 관련 행정절차를 엄격히 이행함에 따른 사회적 비용과 민원발생 등 사익적 가치가 행정절차 이행이라는 공익적 가치보다 더 크다고 판단되어 이 민원 시설물의 특수성을 인정하여 국민권익위원회가 조정 권고를 해 주신다면 적극 검토할 계획이다.
 
○ 사실 관계
 
가. 이 민원 발생경위는 다음과 같다.
 
-‘13.○○. ○○. : ○○○○ 유휴부지 활용방안 검토보고
-‘13. ○○. ○○. : ○○○○ 유휴부지 활용방안 제안공모 공고
-‘13. ○○. ○○. : ○○○○ 유휴부지 활용방안 제안공모 우선협상 대상자 선정
-‘13. ○○. ○○. : ○○○○ 3차 유휴부지 민간제안사업 실시 협약서 체결(신청인⇔관계기관2) 및 주민복지 지원사업 협약서 체결(신청인⇔주민지원협의체)
※ 연 10,000,000원 복기기금 지원
-‘13. ○○. ○○. : ○○○○ 야구장 건립 착공(신청인)
-‘14. ○○. ○○. : ○○○○ 야구장 준공
-‘14. ○○. ○○. : 야구장 시설에 관한 기부채납(신청인→피신청인) 완료, 사용협약서 체결, 야구장 운영
-‘14. ○○. ○○. : 야구장 임대료(연 26,400,000원) 납부 및 운영개시
-‘15. ○○. ○○. : 야구장 관련 박○○ 의원 불법정치자금 수수 혐의 등 검찰수사 진행되면서 문제가 불거짐
-‘15. ○○. ○○. . : 신청인에 대하여 개발제한구역법 위반 등으로 기소
-‘15. ○○. ○○. : 원상복구 시정명령(제1차) 통지(피신청인→신청인)
-‘16. ○○. ○○. : 야구장 등의 원상복구 재시정명령(제2차) 통지(피신청인→신청인)
-‘16. ○○. ○○. : 개발제한구역법 위반판결(○○중앙지방법원)
-‘16. ○○. ○○. : ○○도 행정심판 청구(개발제한구역법 위반 시정명령처분 취소)
-‘16. ○○. ○○. : ○○도 행정심판위원회 기각 결정
-‘16. ○○. ○○. : 이행강제금 부과 예고(피신청인→신청인)
-‘17. ○○. ○○. : 시정명령처분 취소 행정소송 제기(신청인→○○○지원)
-‘17. ○○. ○○. : 형사재판 항소심 신청인 항소 기각(20○○노○○○○, ○○고등법원)
-‘17. ○○. ○○. : 형사재판 상고 기각(20○○도○○○○, 대법원)
-‘18. ○○. ○○. : 행정소송 1심 신청인(원고) 패소(20○○구합○○, ○○○지방법원)
 
나. ○○○○와 이 민원 시설 현황은 다음과 같다.
 
【○○○○】
- 위 치 : ○○도 ○○○시 ○○면 ○○리 ○번지 일원
- 준 공 : 2011. ○○. ○○. 공사완료
- 위 탁 : 2011. ○○. ○○. 운영관리 위․수탁 협약체결(피신청인⇔관계기관2)
- 면 적 : 부지 284,000㎡, 매립지 113,500㎡, 편익시설 35,000㎡, 유휴부지 21,164㎡
- 사업비 : 44,414백만원(국비 8,496, 도비 9,912 시비 26,006백만원)
- 시 설 : 관리동(1,060㎡), 인조잔디구장(7,700㎡), 풋살구장(924㎡), 족구장(578㎡),
인공폭포(1,700㎡), 수영장(4,133㎡)
- 매립예정 규모
구분
1단계
2단계
3단계
용량(㎡)
1,414,275
206,600
324,625
883,050
매립년한
39
6
10
23
해당연도
-
2011~2016
2016~2025
2025~2047
【이 민원 시설】- ○○○○ 3단계부지 내에 설치되어 있음
- 위 치 : ○○도 ○○○시 ○○면 ○○로 8번길 39 ○○○○ 내 3차 매립예정지
- 준 공 : 2014. ○○. ○○. (신청인이 건설한 후 피신청인에 기부채납)
- 면 적 : 30,716㎡
- 용도지역 : 광역폐기물처리시설
- 시 설 : 체육시설(야구장), 레저시설을 위해 필요한 부대시설 및 부속시설
- 계약기간 : ○○○○ 1,2차 매립부지의 쓰레기 소각잔재 매립이 완료되는 시점까지
- 사 용 료 : 연 26,400,000원(월 2,200,000원)
※ 이 민원 시설부지 내 신청인이 설치한 가설건축물은 철골구조물로 연결된 펜스(길이 700m, 높이 18m)와 조명탑(높이 25m) 12개, 사무동 2개동, 덕 아웃 4개동, 화장실 1개동, 샤워장 1개동, 매점 1개동, 창고 2개동, 타격연습장 1개동 등 총 25개의 건물이 설치되어 있다.
 
다. 관계기관2에 의하면 이 민원 시설이 운영되기 전의 3차 매립예정부지는 1,2차 소각장 조성으로 발생된 약 20만 톤의 사토 등이 높이 50m로 적치된 흙으로 된 산이었고, 특히 이곳은 배수시설이 없어 우기나 해빙기에는 크고 작은 토사가 무너져 안전을 위협하는 등 인근 주민들에게는 부정적이고 가장 흉물스런 공간이었다고 주장하고 있다.
 
라. 이에 인근 주민들은 피해 예방을 요구하는 민원을 피신청인, 관계기관2에게 지속적으로 제기하였고, 피신청인, 관계기관2는 3차 부지가 임시시설로 존재하고 있었기 때문에 예산을 투입하여 배수시설 및 재해 방지시설을 할 수 없는 상황에서 대안으로 3차부지 매립이 시작되는(2025년 예상) 시점까지 한시적으로 ○○○○ 유휴부지 활용방안을 마련하여 체육시설을 설치하기로 하고 민간사업자 제안공모를 통해 신청인이 선정되었다.
 
마. 신청인은 관계기관2와 ○○○○ 3차 유휴부지 민간제안사업 실시 협약서를 2013. ○. ○○. 체결하고, 신청인은 16억원 이상을 투자하여 이 민원 시설을 2014. ○○. ○○. 준공하여 피신청인에게 2014. ○. ○. 기부채납한 후, 매년 26,400,000원의 사용료를 납부하고, 사용료와는 별도로 주민복지기금 명목으로 ○○○○ 영향권의 주민협의체에 매년 10,000,000원을 기부해 오고 있다.
 
바. 그러던 중 박○○ 의원 불법정치자금 수수혐의 등으로 검찰수사가 2015. ○월 진행되면서 문제가 불거져 이 민원 시설이 설치되는 과정에 무단으로 토지형질변경을 하였다는 사실이 밝혀져 검찰의 요청에 의해 피신청인이 신청인에게 이 민원 시설을 철거하고 원상회복을 명하는 시정명령을 2차(1차 2015. ○○.○., 2차 2016. ○. ○.)에 걸쳐 하였다.
 
사. 형사재판 검사수사기록에 의하면 담당검사가 이○○(前 ○○○시장)에게 이 민원 시설 부지를 무단으로 토지형질변경을 하였다는 지적에 대해 이○○는‘당초 ○○○○ 조성계획을 수립하면서 조성연한 40년간에 대해 관계기관1로부터 관리계획변경승인을 받았기 때문에 그 유휴부지에 야구장을 설치할 경우 별도의 GB관리계획변경 승인을 받지 않아도 문제가 없는 것으로 알았다.’라고 답변한 것으로 되어있고, 또한 이 민원 시설을 설치하기 위해 GB관리계획변경 승인절차 이행, 토지형질변경 허가 및 건축허가 이행 주체와 관련한 질문에 대해 이○○는 ‘○○○ 도시공사가 자원순환과 등 시청 관련부서를 통해 인허가 절차를 이행하여야 합니다.’라고 답변한 것으로 되어있다.
 
아. ○○○○ 유휴부지 활용방안 제안공모 실무를 담당했던 관계기관2의 운영팀장이었던 한○○(○○. ○○. ○○. 일생, ○○도 ○○시 ○○로 ○○ 2○○동 2○○호)의 2017. 1. 18. 진술서에 의하면 “제안공모지침서상의 민간사업자의 의무로 인․허가 추진에 따른 부대 업무를 명시한 것은‘관리계획 등의 절차가 진행된다면 이에 필요한 설계도서 및 보고서 등의 작성 및 비용은 사업자가 부담해야 한다.’는 내용의 문구였지 사업자가 인․허가를 직접 받아야 한다는 내용은 아니었다.”라고 하고 있고, 또한 한○○는‘당시 운영팀장으로 재직시 ○○○○ 부지 전체가 개발제한구역이었지만 개발허가를 받아서 개발 중인 상태여서 쓰레기 매립장으로 기능을 하는데 문제가 없으면 시장의 결재로 임시사용이 가능할 것이라고 알고 있었으며, 지금도 그렇게 알고 있다.’고 진술하였다.
자.「산지관리법」및 개발제한구역법 위반과 관련한 형사재판 1심 재판부의 판결문에는 다음과 같은 내용을 판시(○○중앙지방법원 2016. 6. 30. 선고 2015고합838 판결 인용)하고 있다.
-“3차 유휴부지 내 야구장 설치는 ○○○시 주도로 추진한 사업으로 피고인(김○○)의 무허가 개발행위에 관한 위법성의 정도는 그리 중하지 않다고 평가할 수 있다”
-“3차 유휴부지는 이미 쓰레기매립시설로 조성된 상태에 있었기 때문에 야구장의 설치로 인하여 실질적인 자연훼손의 결과는 발생하지 않았다.”
-“야구장의 설치는 ○○○ 시민들이 상당한 기간 동안 민원을 제기해 온 사업이고 실제로 시민들의 복지 증진에 기여한 바 있으며, 3차 유휴부지가 매립장 용도로 사용되기 전까지 한시적으로 설치한 것이므로, 개발제한구역에 대한 실질적인 침해의 정도는 경미할 뿐만 아니라 적법한 절차를 거치기만 한다면 오히려 바람직한 활용방법이라고 평가할 수 있다”
 
차. 신청인은 위 형사재판 결과, 개발제한구역법 위반 및 「산지관리법」위반*으로 징역1년, 집행유예 2년을 선고받았다.
*「산지관리법」위반 내용 : 신청인의 딸(김○○, 김○○) 소유의 ○○도 ○○○시 ○○리 6○○-○○와 6○○-○ 소재 농수산물창고를 원래부터 일반창고로 사용하기 위해 허위로 산지를 전용하여「산지관리법」제14조(산지전용허가) 제1항 위반
 
카. 우리 위원회 현지조사 내용은 다음과 같다.
 
1) 이 민원 시설은 주민들의 오랜 숙원 편의시설로서 상당기간 민원이 제기된 사업이며, 야구장 시설이 설치된 이후 시설이용 등록을 마친 약 300개 야구팀 1만여 명의 야구동호인이 주중과 주말 경기를 하는 등 연인원이 약 20만 명에 이르고 있고, 야구장 시설에 대한 만족도도 높아 이 민원 시설에 대한 철거를 반대하는 탄원서명인이 1,800여명으로 그 동안 시설을 이용해온 생활체육인들의 추가적인 민원발생이 예상된다.
 
2) 이 민원 시설 설치 이전의 매립지 3차 부지는 1, 2차부지 공사로 발생한 토사가 무분별하게 적치되어 있었고, 배수처리시설 및 재해예방 시설도 없는 상태였기 때문에 원상복구명령에 따라 설치 이전의 상태로 복구한다면 배수처리시설 등 재해예방 및 안전을 위하여 설치한 시설까지 모두 철거되어 재해예방 및 배수처리시설을 위한 긴급 예산투입이 절실한 실정으로 보인다.
 
3) 결국, 피신청인은 야구장 시설에 대한 원상회복이 이루어지면 적법한 행정절차를 거쳐 다시 야구장 등 실외 체육시설을 설치할 것이라고 하고 있고 원상복구 후 재설치를 하게 될 경우 철거비용 6억원, 재설치 비용 36억원, 손해배상액 8억원 등 총 50억원 이상의 비용이 소요됨은 물론 추후 예상되는 신청인과 피신청인, 관계기관2 간 손해배상을 둘러싼 분쟁과 재설치 까지 상당한 기간 동안 체육시설을 이용하는 동호인들의 불만도 상당할 것으로 판단된다.
 
타. 피신청인은 위 1), 2)의 문제점 때문에 이 민원 시설을 유지하기 위한 절차로 GB관리계획 변경승인을 위해 약 1억 원의 예산을 들여 외부용역을 진행하였으며, 이에 대한 후속조치로 피신청인이 이 민원 시설 부지를 체육시설로 결정하는 내용으로 하는 도시관리계획을 도시계획위원회에서 가결하여 2019. ○. ○○. 결정고시 하였고, 원상복구가 이루어질 경우 적법한 행정절차를 거쳐 야구장 재설치를 추진할 계획이다.
 
파. 관계기관1의 개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 일반적 심사기준 중 내용적 사항에 대한 심사기준은 ①국가정책과 부합성 ②당해시설의 시급성 및 불가피성 ③당해 시설의 수용 및 설치규모의 적정성 ④경관 및 개방성의 적정성 ⑤토지의 환경평가등급 적정성 ⑥지역현안과 연계성 ⑦대체지 활용가능성 여부 ⑧당해 시설설치로 발생하게 될 해로운 영향에 대한 저감대책 ⑨당해 시설이 개발제한구역 밖 인근 여타 개발사업 추진에 따른 공원 학교시설 등 입지목적으로 사용되는지 여부 ⑩당해 시설이 기타 개발제한구역의 보전‧관리에 미치는 영향 ⑪해당 지방자치단체의 개발제한구역 불법 훼손방지 및 개발제한구역 보전 부담금 체납방지를 위한 노력 등 총 11개 항목이다.
 
○ 판단
 
가. 관계법령 등
 
1) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
제11조(개발제한구역관리계획의 수립 등)
① 개발제한구역을 관할하는 시ㆍ도지사는 개발제한구역을 종합적으로 관리하기 위하여 5년 단위로 다음 각 호의 사항이 포함된 개발제한구역관리계획(이하 "관리계획"이라 한다)을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다.
4. 개발제한구역에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설(이하 "도시ㆍ군계획시설"이라 한다)의 설치. 다만, 제12조제1항제1호가목 및 나목의 시설 등으로서 국토교통부장관이 정하는 도시ㆍ군계획시설은 관리계획을 수립하지 아니할 수 있다.
 
제12조(개발제한구역에서의 행위제한)
① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다.
⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항 제1호 라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
 
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제64조(도시․군계획시설 부지에서의 개발행위)
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.>
② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시ㆍ군계획시설 중 제85조에 따라 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시ㆍ군계획시설의 부지에 대하여는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 개발행위를 허가할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.>
1. 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경
2. 도시·군계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경
 
3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제61조(도시ㆍ군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009. 7. 7., 2012. 4. 10., 2013. 6. 11., 2015. 6. 15.>
1. 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시ㆍ군계획시설이 결정되어 있고, 그 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시ㆍ군계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우
 
4) 「건축법」
제14조(건축신고)
① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.>
1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다.
2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다.
가. 지구단위계획구역
나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역
3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선
4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선
5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축
 
제20조(가설건축물)
① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2014. 1. 14.>
② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. <신설 2014. 1. 14.>
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우
2. 4층 이상인 경우
3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우
4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우
 
5) 「건축법 시행령」
제11조(건축신고) ③ 법 제14조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다.
1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물
 
제15조(가설건축물) ① 법 제20조제2항제3호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호의 기준을 말한다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 10. 14.>
1. 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아닐 것
2. 존치기간은 3년 이내일 것. 다만, 도시ㆍ군계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다.
3. 전기ㆍ수도ㆍ가스 등 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 아니할 것
4. 공동주택ㆍ판매시설ㆍ운수시설 등으로서 분양을 목적으로 건축하는 건축물이 아닐 것
 
6) 「개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 심사에 관한 규정」
제27조(관리계획의 변경승인 신청) ① 시·도지사는 제7조제10항단서에 해당하는 사업의 시행을 위하여 원칙적으로 연 2회에 한하여 국토교통부장관에게 관리계획의 변경승인 신청을 할 수 있다. ②이 경우 관리계획을 변경하여야만 하는 불가피한 사유를 소명할 수 있는 자료를 제출하여야 한다.
제30조(심사의 기본원칙) ① 입지대상시설을 심사함에 있어 특별하고 불가피한 경우에만 관리계획에 해당 시설입지가 반영되도록 함으로써 개발제한구역에 미치는 해로운 영향을 최소화하도록 하여야 한다. ②입지대상시설의 심사는 객관적이고 공정한 방법으로 시행되어야 한다.
제31조(입지대상시설별 심사방향) ① 제1종시설은 중앙심사의 중점적 심사대상으로서, 지방심사에서는 입지에 특별한 결격사유가 없는 한 원칙적으로 반영한다. ②제2종시설은 지방심사의 중점적 심사대상으로서, 시·도지사는 자체심사계획을 미리 수립한 후, 그 계획에 의하여 심사하여야 하며 최소한 입지 반영을 원칙으로 한다.
제32조(일반적 심사기준) ① 입지대상시설의 형식적, 절차적 사항에 대한 심사기준은 다음 각호와 같다. 1. 관련법령에서 규정한 절차의 적정한 이행 2. 관련 제출서류 등의 구비 ②입지대상시설의 내용적 사항에 대한 심사기준은 다음 각호와 같다. 1. 국가의 정책과 부합성 2. 당해 시설의 시급성 및 불가피성 3. 당해 시설의 수요 및 설치규모의 적정성 4. 경관 및 개방성(openness)의 적정성 5. 토지의 환경평가등급 적정성(참고자료로 활용한다) 6. 지역현안과 연계성 7. 대체지(기존의 시가화지역, 해제지역, 해제예정지역 및 개발제한구역 이 아닌 다른 지역) 활용가능성 여부 8. 당해 시설설치로 인하여 발생하게 될 해로운 영향에 대한 저감대책 9. 당해 시설이 개발제한구역밖 인근 여타 개발사업 추진에 따른 공원, 학교시설 등 입지목적으로 사용되는지 여부 10. 당해 시설이 기타 개발제한구역의 보전·관리에 미치는 영향 11. 해당 지방자치단체의 개발제한구역 불법 훼손방지 및 개발제한구역 보전부담금 체납 방지를 위한 노력(참고자료로 활용한다)
 
나. 판단내용
 
피신청인이 이 민원 시설에 대하여 원상복구를 위한 시정명령을 부과한 것이 부당하다는 신청인의 주장에 대해 살펴보면 아래와 같다.
 
1) 이 민원 시설에 대한 책임성에 대하여
 
가) 피신청인과 관계기관2는 ○○○○ 유휴부지 활용방안으로 이 민원 시설 사업을 추진하게 된 배경을 살펴보면, ○○○○는 2011년에 건설된 쓰레기 소각잔재 매립장으로 1,2,3차 부지에 순차적으로 매립하는 형식으로 설계되었는데, 1,2차 매립지 조성공사로 발생한 많은 양의 사토를 배수시설 및 재해방지시설이 채 갖추어지지 않은 3차 매립 예정부지에 적치함에 따라 우기시 사토의 유실로 인근 산책로를 훼손하는 등 피해가 발생하게 됨에 따라 2차 매립완료가 예상되는 2025년까지 한시적으로 유휴부지 활용차원에서 3차 매립 부지에 체육시설을 설치하기로 한 점,
 
나) 피신청인의 지시로 관계기관2가 제안공모를 통해 신청인이 참가하여 선정된 후 사업이 추진된 사정에 비추어 볼 때, 신청인은 ○○○○ 유휴부지 활용이라는 피신청인과 관계기관2의 적극행정의 결정에 따라 민간사업자로 참여한 것일 뿐이고, 이 민원 시설의 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따른 절차이행의 책임은 피신청인에게 일차적으로 있어 보이는 점,
 
다) 이 민원 시설의 관리계획 변경승인 주체와 관련하여, 2013. ○. ○. ○○○○ 3차 유휴부지 민간제안사업 실시 협약서 체결시와 2014. ○. ○. 이 민원 시설 사용협약서 체결 당시 피신청인은 이 민원 시설 설치로 인한 관리계획 변경승인은 당초 ○○○○ 조성계획 당시 관리계획 변경승인을 득하였기 때문에 별도로 추가하여 받지 않아도 되는 것으로 알고 있었고, 설령 관리계획을 받아야만 한다면 사업 시행자인 피신청인이거나 관계기관2가 받아야한다고 이 건 관련 검사수사 과정에 진술한 것과 ○○○○ 유휴부지 활용방안 제안공모에 있어 처음부터 끝까지 실무를 담당했던 ○○○도시공사 ○○○○ 운영팀장이었던 한○○가‘제안공모지침서’상에 민간사업자의 의무로‘인․허가 추진에 따른 부대 업무’를 명시한 것에 대해 관리계획 등의 절차가 진행된다면 이에 필요한 설계도서 및 보고서 등을 제출하기 위한 작성 및 비용을 사업자가 부담해야 한다는 내용의 문구였지 사업자가 인․허가를 직접 받아야 한다는 내용은 아니었다고 한 것으로 보아 법령에 규정된 행정절차를 거치지 않아 문제가 발생하게 된 것은 개발행위의 허가권자이면서 사업을 주도한 피신청인과 관계기관2에게 가장 큰 책임이 있어 보이는 점,
 
라) 개발제한구역 지정 및 관리의 책임이 있는 관계기관1은 이 민원 시설에 대해 피신청인이 관리계획변경을 ○○도를 거쳐 관계기관1에게 심의를 올리고, 관계기관1은 이를 승인하기 위해 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 절차를 이행하게 되면 최소 1년 이상의 기간이 소요될 뿐만 아니라 이 민원 불법 시설물에 대한 관리계획 변경을 위한 추인은 불가하다고 하면서 지역주민의 편의시설로 기왕에 설치되어 운영되고 있기에 ○○과 ○○도 일대의 야구인들과 지역주민들에게 상당한 편의시설로 기여를 하는 야구장에 대하여 사후적으로 관리계획 변경절차를 이행하도록 하는 것에 대하여 이 민원 시설의 허가권자인 피신청인이 결정할 사항이라고 한발 물러난 입장을 취하고 있는 점 등을 살펴보면 이 민원 시설 설치와 관련하여 피신청인에게 책임이 더 클 것으로 보인다.
 
2) 이 민원 시설의 철거와 관련하여
 
가) 신청인의 「산지관리법」과 개발제한구역법 위반으로 형사재판 당시 재판부는 이 민원 시설의 개발제한구역법 위반에 대한 위법성의 정도는 그리 중하지 않고 실질적인 자연훼손의 결과는 발생하지 않았으며, 재해 위험지를 야구장으로 시설하여 시민들에게 제공함으로써 복지 증진에 기여한 공이 크다고 판시하면서 적법한 절차만 거치기만 하였다면 바람직한 활용방법이라고 판시한 점,
 
나) 위 가)의 판단과 마찬가지로 오히려 야구장 시설 등이 시정명령에 따라 철거된다면, 야구장은 주민들의 숙원인 편의시설로서 상당한 기간 동안 민원이 제기된 사업이었고, 설치 후 약 300개 야구팀, 1만 명의 인원이 시설을 이용하고 있고 이용 연인원이 20만 명에 이를 정도로 이용 빈도가 높으며, 시설에 대한 만족도도 매우 높아 만약 철거될 경우 이용주민들의 심각한 민원 발생이 예상되며, 1, 2차 부지 공사로 발생한 토사를 3차 부지에 무분별하게 적치하여 심각한 안전상 문제가 발생하였던 상황으로 돌아가게 되어 재해 예방 및 배수 처리를 위해 별도의 긴급 예산투입이 반드시 필요하고, 신청인과 피신청인 간의 법적 책임에 관한 분쟁이 예상되며 손해배상 문제로 발생할 배상금액이 추가로 소요되어 재정상 큰 손실을 초래할 위험이 있다는 점,
 
다) 단순히 행정절차 이행이라는 형식적 법치논리로 인해 기존의 투자비 매몰, 신규 야구장 설치 등의 과정을 거치면 연인원 20만명의 야구 동호인의 민원뿐만 아니라 사업자 및 지자체의 경제적 손실이 약 50억 원에 이를 정도로 큼으로 결국 철거로 인한 공익의 훼손 및 재정의 낭비로 인한 폐해가 적법한 절차를 거치도록 함으로써 얻을 수 있는 가치보다 결코 작지 않음이 충분히 인정된 것으로 보이는 점,
 
라) 또한 주민들의 민원, 유휴부지의 활용을 위하여 철거 후 적법한 절차를 거쳐 실외체육시설을 재설치하는 방안을 고려할 수밖에 없는 상황에서, 야구장 시설 등을 재설치하고 추후에 매립지로 전환이 필요할 때에 지역주민들의 합의를 도출하여 관리계획 변경 등 절차를 진행하는 과정에서 오히려 더 큰 어려움이 예상되고, 실제 행정 사례에 있어서도 개발제한구역 내에 필요한 행정절차를 거치지 않고 신축된 건축물을 사후에 관리계획 변경 승인 및 개발행위 허가 등의 절차를 이행하여 양성화한 사례가 있다는 점 등을 고려하면 야구장 시설물 등을 철거하기보다는 이를 존치토록 하여 공익의 훼손을 방지하고 무익한 예산과 행정력의 낭비를 막을 필요성이 크다고 판단된다.
 
마) 또한, 현재의 시설도 영구물이 아니라 ○○○시 인구급증에 따른 폐기물 증가로 현재의 임시야구장이 언제 매립장으로 사용될지 모르고, 이에 따라서 언제든지 철거가 가능한 임시가설물이며, 기왕에 폐기물매립장으로 조성되어 있는 부지위의 임시적 시설로서 개발제한구역내 토지에 관하여 도시․군계획시설의 설치가 예정된 경우에는 개발제한구역내 토지의 개발행위를 제한할 실질적 필요성이 없다 할 것인바, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조에 의하면 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시ㆍ군계획시설의 부지에 대하여는 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경, 도시계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질변경이 가능하다고 되어 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제61조에 의하면 도시계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우에는 본 건과 같은 가설물의 설치가 가능하다는 점,
 
바) 건축법 제20조(가설건축물)에서 해당 가설건축물의 건축이 ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조에 위배되는 경우, ② 4층 이상인 경우, ③ 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우 ④ 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우가 아니면 가설건축물을 허가하도록 되어 있으며, 이 민원 시설 가설건축물이 위의 해당사항에 해당하지 않다는 점 등을 살펴보면 건축법에 의해서도 존치가 필요하다고 판단된다.
 
3) 결론적으로, 언제 활용될지 모르고 토사적치물로 지역의 만성적 민원을 야기했던 ○○○○ 유휴부지의 임시적 활용으로 지역주민에게 편의시설을 제공하고자 했던 피신청인이 주민편의를 위한 적극적 행정의 결과로 빚어진 이 민원 시설을 형식적 법치논리에 의하여 지금에야 원상복구라는 절차를 통해 철거되고 관리계획의 변경절차를 통해서 다시금 야구장을 설치하는 것은 국민 입장에서는 매몰비용 발생, 새로운 예산낭비, 약 1년 이상의 야구장의 폐쇄로 인한 민원 야기, 사후적으로 따르는 손해배상으로 인한 또 다른 예산낭비 등 납득이 되지 않을 행정으로 보일 수 있고,
 
엄밀하게는 이 민원 시설도 영구물이 아니라 언제든지 철거가 가능한 임시가설물이며, 기왕에 폐기물매립장으로 조성되어 있는 부지위의 임시적 시설로서 개발제한구역내 토지에 관하여 도시․군계획시설의 설치가 예정된 경우에는 개발제한구역내 토지의 개발행위를 제한할 실질적 필요성이 없다 할 것이므로, 도시 ․군계획시설의 설치에 지장이 없는 한시적인 가설건축물과 공작물의 설치를 허용할 수 있는 점 등 개발제한구역법의 입법취지를 훼손하는 것도 아니라고 보이고, 자연을 보호하고 무분별한 개발을 방지한다는 개발제한구역법의 취지에 반하는 행위라고 보기 어려운 점을 고려하면 이 민원 시설을 반드시 철거해야 할 필요는 크지 않다고 판단된다.
 
○ 결론
 
그러므로 목적 시설물을 존치하여 공익에 기여할 수 있도록 목적 시설물에 대한 원상복구 명령을 재검토해 달라는 취지의 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되어「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 2015. ○○. ○.자 원상복구 시정명령과 2016. ○. ○.자 원상복구 시정명령을 재검토할 것을 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
 
○ 처리결과 : 의견표명
 
 
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