공공택지 개발사업의 공정성･투명성 제고방안

2007. 12.

목     차

Ⅰ. 추진배경	1

Ⅱ. 택지개발제도 및 공급현황	2

Ⅲ. 문제점 및 부패유발요인 분석	9

1. 공공기관의 과다한 수익추구 및 도덕적 해이현상 심화	9

2. 개발정보 관리미흡으로 보상비 국고낭비 초래	12

3. 도시계획 심의기구의 구성･운영 관련 불투명성	14

4. 보상평가 과정의 객관성･공정성 미흡	16

5. 택지분양 과정의 공정성 및 투명성 결여	19

6. 매장문화재 조사관련 비리 및 사업비 상승	28

Ⅳ. 제도개선 방안	30

1. 개발정보에 대한 관리강화	31

2. 도시계획위원회 구성･운영의 투명성 제고	31

3. 보상평가의 타당성･신뢰성 제고	33

4. 택지분양 과정의 투명성 제고	34

5. 매장문화재 발굴과정의 공정성･효율성 제고	37

6. 공공택지 개발 및 공급체계 개선	38

Ⅴ. 조치사항	41

Ⅰ. 추진배경

□ 택지개발 사업은 공공기관이 부족한 주택난을 해소하기 위해 토지수용권 등을 통해 주택용지를 대량 공급하는 것으로 국민․임대주택 등 주택의 양적인 공급확대에 기여

ㅇ 최근 들어 국토균형발전 차원에서 추진되는 공공기관 이전, 기업․혁신도시, 신도시 건설과 자치단체별 지역개발 사업 등으로 대규모 택지개발 사업이 크게 증가하는 추세

※ (’03) 24,367천m2 → (’04) 41,536천m2 → (’05) 40,384천m2 → (’06) 46,358천m2

□ 정부 주도적으로 택지를 공급하는 과정에서 공공기관의 설립취지 및 사업목적에 반하는 각종 위법․탈법적 행위가 지속적으로 발생

ㅇ 택지를 저렴하게 공급해야 할 공공기관이 수익을 창출하기 위한 조성원가 부풀리기, 분식회계, 반복적인 탈세행위, 과도한 복리후생비 지급 등 도덕적 해이 현상이 심각한 수준

ㅇ 개발정보에 대한 관리미흡으로 대규모 부동산 투기행위를 조장하거나 고액의 보상을 위한 각종 편법행위와 선심성 감정평가로 국고낭비 초래

ㅇ 공시지가 보상을 통해 시세보다 저렴하게 조성된 택지가 직접 시공을 하지 않는 주택업체(시행사)에 편법으로 분양

□ 택지개발 과정에서 발생하는 각종 부패행위는 행정의 신뢰성을 저해하고 저렴한 택지공급을 통한 서민주택 공급 확대라는 정부의 부동산 정책에도 부정적인 영향을 미치므로 제도개선 필요

Ⅱ. 택지개발제도 및 공급현황

1. 택지개발 사업의 일반현황

□ 공공택지 개발의 범주

ㅇ 토지공사, 주택공사 등 공공기관이 조성하는 택지개발사업, 도시개발사업, 산업단지 개발사업 등을 포함

- 민간부문에서 시행하는 도시개발사업(환지방식)과 공공에서 시행하더라도 택지가 아닌 관광지 조성사업 등은 제외

ㅇ 그동안 택지개발사업은 주로 택지개발촉진법, 도시개발법 등에 의해서 추진되어 왔으며, 최근에는 국가균형발전법, 혁신도시법 등 특별법에 의해 대규모 개발사업이 추진되고 있음

<택지조성사업의 주요내용 비교>

구 분	택지개발사업	도시개발사업
사업목적	저렴한 택지공급	종합적인 도시개발
사업주체	토공, 주공, 지방공사, 공공+민간	공공기관, 민간기업
사업구역	택지개발예정지구	도시개발구역
토지취득방식	전면매수 방식(환지･혼용 가능)	매수･환지･혼용방식
관계법령	택지개발촉진법(1980)	도시개발법(2000)

□ 사업주체의 업무범위

ㅇ 공공택지 개발 사업주체는 토공, 주공을 비롯하여 총 63개 기관

※ 공공 주체는 중앙은 토공･주공･수공, 지방은 광역시･도(18개)에 사업단 5개, 지방공사 13개, 기초자치단체(42개)에 사업소 39개, 지방공사 3개

<사업주체별 주요 업무범위>

구 분	세부 업무 내용
한국토지공사	∘100만m2 이상의 택지개발, 토지수급관리, 토지정보화사업 ∘산업단지개발, 신행정수도, 경제특구, 지역균형개발, 대북사업 등
대한주택공사	∘100만m2 미만의 택지개발 ∘공공주택건설･공급･관리, 도시정비사업, 불량주거지 정비 ∘국민임대주택단지 조성, 국민임대주택 건설･공급･관리 등
지방공기업	∘택지개발사업, 주거환경 정비사업, 지방도로 건설사업 등

□ 택지개발 공급현황

ㅇ 택지개발촉진법(’80) 제정 이후 ’05년까지 총 652,925천m2 공급

- 신도시개발, 기업․혁신도시, 신행정수도 건설 등으로 택지개발 규모가 최근 들어 급격히 증가하는 추세

※ 177개 공공기관이 이전할 혁신도시 10곳 총 7,696만m2, 기업도시 6곳 총 10,737만m2이 후보지로 선정(’06년 건교부)

ㅇ 국민․임대주택 건설 등으로 주택공사의 택지개발 규모가 급증(’05년 : 토공 35.8%, 주공 41.4%, 지방자치단체 22.8%)

<공공택지 공급 현황>

(건교부, 단위: 천m2)

구 분	계	’81~’00	’01	’02	’03	’04	’05
계	652,925	489,178	28,023	29,437	24,367	41,536	40,384
토 공	276,429	209,068	13,977	12,862	10,674	15,379	14,469
주 공	118,000	69,095	4,456	7,648	8,268	11,825	16,708
지자체	258,496	211,015	9,590	8,927	5,425	14,332	9,207
수도권	83,647	-	12,850	15,813	11,820	21,639	21,525
지방권	80,100	-	15,173	13,624	12,547	19,897	18,859

※ '04년(53,106천m2) 택지 중에서 공공택지를 통해 41,536천m2, 민간택지를 통해 11,570천m2 공급

□ 공공택지 개발사업 추진절차

지구지정		택지수급계획 수립
			(건교부장관)
						관계기관 사전협의 자치단체 의견청취
		예정지구 조사
			(제안자)
		주민 공람․공고(시․군․구)
						중앙도시계획위원회 심의 (100만m2 이상)
		예정지구 지정
			(건교부장관)
계획단계		개발계획 수립				광역교통개선대책 수립 (100만m2 이상)
			(시행자)
		택지개발계획 승인				관계기관 협의 (환경부,농림부,국방부 등)
			(건교부장관)
		실시계획 수립 (지구단위계획수립)				중앙도시계획위원회 심의 (100만m2 미만)
			(시행자)
		실시계획 승인
			(시․도지사)
시행단계
		공사준공 및 준공검사
			(시행자)
		사업 준공 승인
			(건교부장관)
		준공지구 관리
			(지자체)

2. 개발사업의 보상평가 일반현황

□ 보상절차

사업인정 고시				토지･물건조서 작성				보상 계획 공고･열람				감정평가 업체선정				보상액 산 정				협의매수 계 약
																		미협의
행정소송				이의신청 이의재결				수용보상금 지급･공탁		불복		수용재결				수용재결 신 청				보상금지급, 소유권이전

□ 감정평가업체 선정 및 보상가 산정절차

ㅇ 보상가 산정 : 3개 감정평가업체의 평가결과를 산술평균

- 3개 감정평가업체의 보상평가 총액이 최고, 최저 평가액의 차이가 10%를 초과하는 경우 다른 감정평가업체를 선정하여 재평가

ㅇ 감정평가업체 선정 : 사업시행자가 2개 감정평가업체를 선정하고, 토지소유자가 1개 감정평가업체를 사업시행자에 추천

<사업시행자의 감정평가업체 선정방식>

구 분	업체선정방식	비 고
자체선정	∘기관별 선정위원회 및 선정기준을 적용	토공･주공･수공
윤 번 제	∘일정규모 이상의 법인대상으로 순번제로 선정	지방공기업(경기･대구 등)
협회추천	∘감정평가협회에 추천의뢰	SH공사(협회추천1, 자체 1)

□ ’07년 5월 현재 감정평가사 총 2,510명이 등록(감정원 205명, 감정평가법인 2,083명, 단독 222명)

※ 감정평가법인 중 우수평가법인 13개(1,864명), 기타법인(219명)이 등록･운영 중

3. 택지 분양제도 현황

□ 택지공급가격 및 공급방식(택지개발촉진법)

ㅇ 조성택지는 공공기관에 수의계약, 민간업체에 추첨분양으로 공급

ㅇ 공공용지, 소형 임대･공동주택용지 등은 조성원가 수준 또는 이하, 중･대형 용지는 감정가격, 상업용지는 경쟁입찰방식으로 공급

구 분		규모(전용면적)	공급가격	공급방식
공공용지		관공서 등	조성원가 100%	∘공공기관 : 수의계약 ∘민간업체 : 추첨분양
		학교용지	50~ 100%
주택 용지	공동주택	60m2 이하	조성원가 80 ~ 95%
		임대주택용지	조성원가 90 ~ 110%
		단독주택용지	감정가격
	임대주택	60m2 이하	조성원가 60%
		60 ~ 85m2	조성원가 60 ~ 85%
		85 ~ 149m2	감정가격
	단독주택		감정가격
상업용지			최고 입찰가격	∘경쟁입찰

□ 공동주택 용지 추첨분양 참여자격

ㅇ 공동주택용지는 주택건설실적, 시공능력에 따라 순위를 정하여 공급

순위	공급 규정
1순위	･최근 3년간 300세대이상 건설실적(시행실적) 또는 최근 3년간 300세대이상 사용검사실적(준공실적)이 있는 자로서 일반건설업(건축･토목건축) 면허자 및 주택법상 시공능력자
2순위	･주택건설업 등록업체로서 주택법상 시공능력자
3순위	･주택건설업 등록업체 전체

4. 택지 조성원가 산출규정

□ 조성원가 항목구성

ㅇ 용지비, 용지부담금, 조성비, 기반시설설치비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 자본비용, 기타비용 등 총 10개 항목

원가항목	세 부 내 역
용 지 비	․용지매입비, 지장물 등 보상비, 조사비, 제세공과금, 사업시행과 관련하여 집행한 대여비용 등 제반 부대비용
용지부담금	․토지 등의 취득과 관련하여 부담하는 각종 부담금
조 성 비	․대지조성공사비(토목, 조경 등), 설계비, 자재비, 감리비 및 그 부대비용
기반시설 설 치 비	․기반시설설치 소요비용, 공공시설설치비 및 그 부대비용
직접인건비	․(용지비+용지부담금+조성비+기반시설설치비+이주대책비)×직접인건비율
이주대책비	․이주정착금 등 이주대책으로 소요된 비용 및 손실액
판 매 비	․(용지비+용지부담금+조성비+기반시설설치비+직접인건비+이주대책비)×판매비율
일반관리비	․(용지비+용지부담금+조성비+기반시설설치비+직접인건비+이주대책비)×일반관리비율
자본비용	․순투입액의 누적액×자본비용율
기타비용	․(용지비+용지부담금+조성비+기반시설설치비+직접인건비+이주대책비)×기타비용율

□ 기타비용 산출 방식

ㅇ 기타비용은 조성사업과 관련된 것으로 결산서상의 영업외 비용에서 영업외 수익을 차감하여 산출

※ 기타비용 = (용지비+용지부담금+조성비+기반시설설치비+직접인건비+이주대책비) × 기타비용율

기타비용율 = 최근 5년간 기타비용의 연평균액 / 최근 5년간(용지비+용지부담금+조성비+기반시설설치비+직접인건비+이주대책비)의 연평균액

5. 매장문화재 조사제도 현황

□ 조사대상

ㅇ 지표조사 : 개발공사 시작 전 매장문화재 분포여부에 대한 사전 검토를 위해 사업면적 3만m2 이상은 의무적으로 실시

※ 3만m2 미만은 문화재 출토가능성에 따라 제한적으로 실시

ㅇ 발굴조사 : 연구목적 또는 건설공사를 위해 지표조사 후 문화재청장의 허가를 받아 실시

□ 문화재 조사기관

ㅇ 문화재청이 지정･고시한 조사기관은 ’05년말 현재 총 133개임

대학박물관	발굴전문법인	국립박물관	공･사립 연구소
62	37	18	16

ㅇ 조사기관 선정 : 사업시행자가 직접 수의계약으로 선정

ㅇ 조사비용 : 문화재 조사비용과 출토로 인한 보존비용 등을 원칙적으로 사업시행자가 부담

□ 매장문화재 조사실적

ㅇ ’05년 발굴건수는 2,482건이며, 조사 기관당 평균 16.2건 수행

※ ('02) 598건 → ('03) 705건 → ('04) 999건 → ('05) 972건 → ('06) 1,300건

ㅇ ’05년 조사면적은 4억3,758만m2로 기관당 평균 287만m2 수행

※ 지표조사 4억260여만m2, 발굴조사 3,498여만m2

Ⅲ. 문제점 및 부패유발요인 분석

1.		공공기관의 과다한 수익추구 및 도덕적 해이현상 심화

□ 공공기관이 민간보다 유리한 위치*에서 택지를 경쟁적으로 개발하여 과다한 수익을 추구함으로써 택지개발 사업의 공익성을 훼손

* 택지개발사업의 공익성을 감안하여 공공기관에만 토지수용권이 인정되고, 프로젝트파이낸싱(PF) 비활성화 등으로 민간에서 택지사업을 하기가 곤란

ㅇ 저렴하게 개발된 택지가 임대주택 건설 등 공적 목적에 우선적으로 사용되기 보다 시세수준(감정가)으로 민간에 과도하게 판매됨으로써 ‘공공기관의 땅장사’ 비난 초래

※ 전체 공동주택용 택지(’04~’06년) 중에서 민간에 매각된 택지의 비율(토공 68.9%, 주공 45.6%)이 높고, 민간에 매각된 택지는 원가수준으로 판매되기 보다 감정가격으로 판매된 비율(토공 69.2%, 주공 91.4%)이 지나치게 높게 나타남

<공동주택용 택지공급 현황>

(단위 : 천㎡).

구 분	토지공사				주택공사				SH공사
	계	주공	공기업	민간	계	자체사용	공기업	민간	자체사용	민간
’04년	4,060	974	177	2,909	2,281	1,667	60	554	59
’05년	2,076	750	137	1,189	950	731	-	219	53	-
’06년	2,163	506	37	1,620	6,570	2,841	41	3,688	21	-
총계	8,299 (100%)	2,230 (26.9)	351 (4.2)	5,718 (68.9)	9,801 (100%)	5,239 (53.4)	101 (1.0)	4,461 (45.6)	133	-

※ ’05년도 택지분양 수익현황 : 토공이 7,741억원(전체의 86.5%), 주공이 2,286억원(전체의 42.1%)으로 택지개발 사업을 통해 과다한 수익을 창출

<공공택지 개발사업 관련 기관별 수익현황(’05년)>

(회계감사보고서, 단위 : 억원)

구 분	택지분양			주택분양			임대사업
	매출액	매출원가	매출이익	매출액	매출원가	매출이익	매출액	매출원가	매출이익
토지공사	33,001	25,260	7,741	-	-	-	-	-	-
주택공사	7,458	5,172	2,286	28,711	25,312	3,399	2,814	3,094	△280
SH공사	121	117	4	2,910	2,232	678	574	786	△212
인천공사	129	76	53		719	121	13	40	△27
경기공사	309	242	67	567	463	104	3	0.6	2.4

ㅇ 택지개발 사업이 원가부풀리기, 고가매각 등을 통해 고수익을 창출하는 수익사업으로 되어 공공기관간의 대규모 개발경쟁을 초래

- 주공은 주택사업 외에 대규모 신도시개발 등에 경쟁적으로 참여하여 택지개발을 주업무로 하는 토공의 택지개발 규모를 상회

※ 공동주택용 택지(’04~’06년) 공급규모 : 토공(8,299천m2), 주공(9,801천m2)

- 전문성이 부족한 자치단체도 지방공기업을 설립하여 택지개발사업에 참여함으로써 공공기관간의 사업지구 확보경쟁 초래

□ 사업추진 과정에서 공공기관의 설립목적, 사업취지에 위배된 각종 위법행위와 도덕적 해이현상 등이 심각한 수준

ㅇ 택지사업의 수익성에 대한 외부의 비판을 고려하여 분식회계를 통해 이익규모를 축소하거나 탈세행위도 발생

※ 토지공사(’04년)는 군산장항지구(2,055억원), 녹산국가산단(8억원), 러시아 나호트카공단(37억원) 등 미완성 토지 3곳의 수익금(2,100억원)을 분식회계를 통해 이익 축소(’05년 감사원 감사)

※ 주택공사는 택지분양대금을 수익에서 누락시키는 수법으로 탈세를 통해 593억원(’96년), 125억원(’01년), 748억원(’06년)이 추징됨(’06년 국정감사)

ㅇ 주민환급금을 해당주민에 환급하지 않고 회사 수익으로 처리

※ 토지공사는 토지, 건물 분양자들로부터 거둬들인 개발부담금의 과다지급분을 소송으로 돌려받은 922억원을 주민에 환급하지 않고 자사 수익금으로 처리(’06년 토지공사 국정감사)

※ 토지공사는 분양원가에 포함된 전기간선시설 설치비용 1,600억을 한전으로부터 돌려받은 후 자사수익으로 처리(’06년 토지공사 국정감사)

□ 공공기관에 대한 경영실적 평가제도가 오히려 공공성을 도외시한 과도한 수익추구, 조성원가 부풀리기 등을 조장하는 요인으로 작용

ㅇ 경영능력과 관계없이 국책사업 수행(행정복합도시, 국민임대주택건설 등)에 따른 양적인 공급확대로 목표지표를 쉽게 초과달성

※ 경영실적 평가지표 중에서 택지개발 면적, 주택건설 호수 등 양적 지표항목 배점이 상대적으로 높고, 이로 인해 토지공사는 ’05년도에 창사 이래 최고수준의 당기 순이익 달성

ㅇ 경영평가 과정에서 기관간의 과도한 경쟁을 유발함으로써 수익성을 과도하게 추구하거나 분식회계 등의 위법․탈법행위 초래

※ ’05년 경영실적 평가결과, 토공(1위)은 사장 200%, 직원 500%의 인센티브 상여금이 지급되었고, 주공(8위)은 사장 99%, 직원 351%가 지급됨

▪주공이 임대주택사업을 추진하는 과정에서 실적평가를 위한 물량확대 측면만 고려하여 주택보급률이 높은 지역에 임대주택을 건설하여 미임대 초래(‘05년 경영실적평가)

▪주공은 임대아파트 분양가격을 투입원가 기준으로 더 낮출 수 있음에도 높은 수익률 확보를 위해 민간보다 더 높은 분양가격을 책정(‘05년 경영실적평가)

▪토공이 경영실적 평가항목 중 고객만족도 점수를 높게 받기 위해 5년간 택지 판매비 171억 4,700만원을 이미지 광고비용으로 전용하였고, 집행액도 ’00년 1,241백만원에서 ’05년 7,893백만원으로 6.3배 상승(’06년 감사원 감사)

2.		개발정보 관리미흡으로 보상비 국고낭비 초래

□ 개발정보를 체계적으로 관리하는 시스템 부재

ㅇ 주민 공람공고일 까지 대외비로 관리되는 개발정보가 여러 단계의 관계기관 협의과정을 거치면서 개발정보 유출 가능성이 상존

※ 광주세하지구의 경우 택지개발 정보가 대외비 기간에 부동산업자에게 유출돼 28만평의 택지개발사업 자체를 철회(’07.1월, 광주광역시)

<개발정보 유출 메커니즘>

개  발

정  보

관련자

∘자치단체, 협의부처 등 직무담당  공직자

∘민간 설계 용역회사 등

∘용역발주 후 : 주택건설업자, 디벨로퍼, 기획부동산 등

∘지구제안 후 : 협의부처 공무원, 일반국민

∘이주자택지, 생활대책용지 주택특별공급 등을 위해 위장전입(물딱지 전매)

∘주택업자, 디벨로퍼 등이 협의양도사업자 (수의계약) 택지확보를 위한 토지매매

∘영업보상을 위한 사업자 등록신청 급증

∘예정지구 원주민 등의 투기 확산

∘토지형질 변경, 건축물 신․증축

∘공작물 설치, 토석채취 등

∘디벨로퍼의 매매계약서 날짜 조작

∘묘목식재, 비닐하우스 설치 등

대외비로 관리

대외 공개

관  리

투  기

세  력

투  기

형  태

<권리취득을 위한 투기행위>

<보상금 증액을 위한 편법행위>

<개발정보 유출 메커니즘>

개  발

정  보

관련자

∘자치단체, 협의부처 등 직무담당  공직자

∘민간 설계 용역회사 등

∘용역발주 후 : 주택건설업자, 디벨로퍼, 기획부동산 등

∘지구제안 후 : 협의부처 공무원, 일반국민

∘이주자택지, 생활대책용지 주택특별공급 등을 위해 위장전입(물딱지 전매)

∘주택업자, 디벨로퍼 등이 협의양도사업자 (수의계약) 택지확보를 위한 토지매매

∘영업보상을 위한 사업자 등록신청 급증

∘예정지구 원주민 등의 투기 확산

∘토지형질 변경, 건축물 신․증축

∘공작물 설치, 토석채취 등

∘디벨로퍼의 매매계약서 날짜 조작

∘묘목식재, 비닐하우스 설치 등

대외비로 관리

대외 공개

관  리

투  기

세  력

투  기

형  태

<권리취득을 위한 투기행위>

<보상금 증액을 위한 편법행위>

주    민

공람공고

지자체 의견청취

예정지구

지정제안

지 구 계

결    정

사전조사

위치

관계부처

협    의

예정지구

지    정

9~12개월 소요

6~12개월 소요

용역발주

관계기관 사전협의

･보상가격, 이주대상자 선정시점

･행위제한 시점(’07.7.21시행)

･협의양도 기준시점

3~6개월 소요

□ 개발정보 접근 및 유출방지를 위한 책임성 확보장치 미흡

ㅇ 공직자행동강령에 개발정보를 이용한 거래제한지침이 규정되어 있으나 내용이 포괄적이고 기관별 업무특성이 달라 현실적으로 지키기가 곤란

ㅇ 주공, 토공, 지방공사 등은 자체내규로 임직원의 부당거래, 거래신고의무 등 거래제한지침을 마련하였으나, 점검 확인이 소극적이어서 실효성을 거두지 못함

ㅇ 용역회사 등 민간인에 대해서는 청렴서약, 보안각서 징구 등을 통해 직무관련 정보유출을 방지하고 있으나 관리감독이 소홀하는 등 형식적이어서 실효성 미흡

▪○○시 도로과 공무원이 개발정보를 사전 입수하여 택지예정지구인 ○○시 ○○동 단독주택을 본인 명의로 구입(’05.행자부 감사)

▪○○공사 전임 사장이 신도시개발 예정지 9곳의 항공사진 등 제공 후 미화 2,000달러와 50만엔을 받고 정보제공(’06.4월 경찰청)

▪○○시청 도시계획과 공무원이 택지개발 정보를 이용하여 시청 공무원 5명 등과 결탁하여 타인명의로 임야 11,000여평에 대해 투기(’05. 행자부 감사)

□ 주민공람 이전 단계에 신도시개발계획을 투기방지 대책 없이 미리 발표(예: 검단신도시)하여 정부가 투기를 조장한다는 비판 야기

ㅇ 주민공람공고일에 거주하고 있는 원주민에 제공되는 이주자택지, 생활대책용지(일명 딱지) 등을 받기 위한 각종 탈법행위(사업자등록, 위장전입, 묘목식재, 비닐하우스 설치 등) 성행

▪○○세무서는 ○○신도시 등 개발지역에 영업손실 보상금을 노린 사업자 허위등록 행위가 빈발함에 따라 검증절차를 강화(’04.10월 매일경제)

▪○○지구에 이주자택지, 주택특별공급 등 보상을 노리고 위장 전입한 박모(49) 피고인 등 9명에 대해 각각 벌금 150만~200만원 선고(’06.6월 경인일보)

3.		도시계획 심의기구의 구성･운영 관련 불투명성

□ 위원회 구성의 객관성･신뢰성 미흡

ㅇ 자치단체장 등이 개발사업과 관련된 민감한 심의안건을 처리할 목적으로 우호적인 위원을 위촉하거나 장기간 연임

- 위촉위원 자격이 각 자치단체 조례에 구체적으로 규정되어 있지 않아 친분, 이해관계자 등의 위촉 가능성 상존

▪○○시는 위촉직 위원(17명) 전원이 교수로 구성되어 있고, 이 중 ○○대 교수가 6인(37.5%) 이며, 10년 이상 장기 연임하는 위원이 76.5%(’06.4월 실태조사)

▪도시계획위원회 위원으로 미대교수(예: 제품디자인 전공)를 위촉하는 등 위원의 전문성 부족(’06.4월 실태조사)

ㅇ 지방의원(건설분과)이 도시계획위원으로 참여하여 영향력을 행사하거나 의회의 집행부 통제기능을 제약할 가능성 상존

ㅇ 도시계획위원회 운영세칙 또는 도시계획조례 시행규칙에 위원 위촉 및 해촉, 이익충돌 방지장치 등에 대한 세부기준 미흡

<도시계획위원회 구성현황(비교)>

구 분	중앙 도시계획위원회	지방 도시계획위원회	비 고(건축위원회)
위원장	･건교부장관이 임명	･부단체장(당연직)
위원 공모	･없음	･없음	･건축관련 협회추천, 공모
지방의원	･미참여	･건설분과 위원 위주
연임 횟수	･3회 연임	･횟수제한 없음(시･군･구)	･2회 연임으로 제한
해촉기준	･비밀누설시로 한정	･비밀누설시로 한정
제척, 기피 등	･없음	･제한적인 사항만 규정
회의록 공개	･없음	･1년 경과후 공개요청시	･위원별 의견, 심의결과 및 사유공개

□ 위원회 운영과정의 투명성 미흡

ㅇ 이해관계가 민감한 안건이 당연직 위원(내부 공무원)과 일부 외부위원(장기연임) 1~2명에 의해 주도

- 회의시간(2시간 내외)에 비해 처리안건이 지나치게 많아 심의 불충분, 형식적인 심의 등을 초래

<도시계획위원회 안건처리 현황(’04~’06년)>

(단위 : 건)

구 분	중앙	광역 시･도			시․군․구
		서울	경기	인천	용인	화성	수원	평택	성남	고양
연평균 안건	78.7	176.0	114.7	49.3	116.0	61.7	62.3	25.0	41.7	38.7
1회당 안건	5.2	8.4	8.6	5.5	10.5	5.6	6.2	4.7	5.2	5.0

ㅇ 형식적인 주민의견 청취 및 주민공람․공고로 인해 지역주민에 개발정보가 전달되지 않거나 특정인에게 유리하게 계획이 입안

▪○○시 취락지구 지정계획에 대해 주민공람이 거의 없거나 요식절차에 그쳐 대다수 지역주민 및 외지인이 모른 채 ○○ 재단 소유 토지의 상당부분이 편입되어 지역주민이 민원을 제기하였으나 공람기간이나 지나 변경이 어렵다고 통보(’06.6월 실태조사)

ㅇ 도시계획 위원 등의 이권개입에 대한 통제장치 미비

- 도시계획위원이 이해관계업체로부터 지구단위계획 등 관련 설계용역을 수주한 후 해당 안건 심의･자문에 참여

▪○○도 ○○시 ○○아파트 건설과 관련하여 ○○도 도시계획위원 김 모 교수, ○○시 민 모 교수 등이 ○○○건설로부터 지구단위계획 승인 청탁을 받고 자문료 명목으로 각각 3,000만원, 2,000만원을 수수(’06.5월 머니투데이)

▪도시계획관련 주요 안건심의시 건설분과 시･군의원이 예산의결 권한 등을 이용하여 지역주민의 토지편입 청탁을 요구하는 사례 빈발(’06.10월 위원회 실태조사)

4.		보상평가 과정의 객관성․공정성 미흡

□ 감정평가 업체 선정과정에서 담합행위 빈발

ㅇ 토지소유자가 추천하는 감정평가업체(1개)는 고가보상을 약속하거나 금품을 제공한 업체를 주민이 선정하는 등 업체선정 관련 담합행위 성행

※ 주민대표 등이 사전설문조사를 통해 평가액을 높게 제시하는 업체를 선정하거나 학연･지연 등 연고관계를 통해 업체를 선정하는 사례 빈발

ㅇ 사업시행자가 선정하는 감정평가업체(2개) 선정방식, 기준 등이 관계법령에 규정되어 있지 않아 선정 관련 로비행위 빈발

- 사업시행자 마다 자체 내규로 선정방식 및 기준 등을 마련하여 일부 평가업체 참여를 제한하고 있으나 내부기준 비공개

※ ○○공사는 지역본부별로 감정평가업체 선정기준이 다르고, ○○공사 등은 벌점 및 참여제한 조치를 통해 일부업체의 참여를 차단(’06.6월 실태조사)

- 윤번제 방식으로 감정평가업체를 선정하는 경우에도 특정업체가 과다하게 평가업무를 수주

※ ○○공사는 평가업체를 사장이 직접 선정하고, ○○공사는 윤번제를 채택하고 있으나 최고 46회, 최저 1회로 특정업체에 편중(’06.6월 실태조사)

<○○공사 윤번제 시행현황>

참여횟수	0~10	21~30	31~40	41 이상
참여업체	A업체 외 4	B업체 외 7	C업체 외 2	D업체 외 3

□ 감정평가의 타당성･신뢰성 저하

ㅇ 3개 감정평가업체간 보상평가액 격차율을 10%로 제한하고 있어 협의를 통해 감정가격을 사전에 조율하거나 담합

- 비교표준지 기준을 급등지역으로 하거나, 고가보상 선례를 근거로 보정하여 선심성으로 평가하는 사례 빈발(’06.11월 실태조사)

※ ○○지구 감정평가(2,988건)시 3명 동일하게 평가한 경우가 8.6%(257건), 2명이 동일하게 평가한 경우가 45.1%(1,347건)임(’04.12월 한겨레)

ㅇ 격차율(10%)의 범위내에서 시행사 선정 평가업체는 저가로, 주민추천 평가업체는 상대적으로 고가로 평가하여 신뢰성 문제 초래

※ ○○공사와 △△공사에서 추진한 사업(’03~’05년)의 경우 시행자측 2개 업체간의 평균격차율이 2.0%에 불과하나, 시행자와 주민추천업체간의 격차율은 10%에 근접(○○ 10.0%, △△ 8.8%)

<감정평가업체간 격차율 비교(’03～’05년)>

(단위 : %)

구 분	시행자측 업체(2개)간 격차율				시행자와 주민추천업체간 격차율
	1%이내	1~5%	5~10%	10%초과	1% 이내	1~5%	5~10%	10%초과
○○공사 (32개 지구)	64.8	27.8	7.4	-	-	14.8	46.3	38.9
△△공사 (26개 지구)	65.4	27.0	3.8	3.8	-	3.8	73.1	23.1

- 특히, 주민이 추천한 감정평가업체의 경우 해당주민과 유착하여 보상가를 높이는 것이 관행화된 수준

※ ○○산업단지 감정평가시 주민이 추천한 감정평가사가 감정가를 시세보다 10~20% 정도 높게 책정하여 예산낭비 초래(’05.11월 머니투데이)

ㅇ 감정평가 결과의 타당성을 검증하는 시스템이 없고, 자치단체와 사업시행자가 오히려 감정가격 부풀리기에 적극적으로 개입

- 자치단체는 실시계획 승인권한을 근거로 보상민원 해결 차원에서 주공․토공 등 사업시행자에 보상가 증액을 요구

▪택지개발 16개 지구 주민대책위가 건교부, 자치단체 등을 방문하여 보상금 증액을 요청한 결과, ○○지구 등에서 대규모 증액(’06.8월 위원회 실태조사)

▪○○시의 경우 혁신도시 예정지의 주민반발 등을 우려하여 사전에 인근 지역의 보상기준과 다른 적정보상가 책정을 약속하여 사업비 증가우려(’06.9월 한국일보)

- 사업시행자의 경우 보상금 전액을 조성원가에 반영할 수 있으므로 원가절감 보다 사업의 조기추진을 통한 경영성과 달성 여부에 몰입

※ 행정중심복합도시의 경우 주민추천 감평사 보다 시행자측에서 선정한 감평사의 평가금액이 높은 경우도 발생(’06.12월 위원회 실태조사)

ㅇ 감정평가수수료가 평가금액에 비례하는 종가제(從價制)로 되어 있어 감정평가업체간 가격경쟁이 불가능하고 평가사간 담합, 고액평가 등의 도덕적 해이를 유발하는 요인으로 작용

※ 19개 감정평가법인이 경쟁입찰에 공동으로 불참하기로 담합하는 등 공정거래 질서문란으로 공정위로부터 제재(’03.6월 공정위)

<감정평가수수료 부과방식 비교>

구 분	종가제(從價制)	종량제(從量制)
방 식	∘평가금액에 일정한 비율을 적용하여 감정평가료를 지급(현행방식)	∘감정평가 면적, 물건 수에 비례하여 감정평가료를 지급
기대효과 및 문제점	∘감정가격 등에 대한 경쟁이 불가능하므로 감정사간 과당경쟁 방지 ∘평가액과 수수료가 연계됨으로 인해 고액평가의 유발요인으로 작용 ∘대도시 중심의 선별적 수주경쟁 과열	∘평가사간 경쟁으로 감정가 인하, 서비스 품질 제고 ∘평가액과 수수료가 연계되지 않으므로 고액평가 요인을 차단 ∘가격경쟁으로 부실평가 가능성

5.		택지분양 과정의 공정성 및 투명성 결여

가. 택지원가 산출 세부기준 미비가 원가 부풀리기 초래

ㅇ 토공, 주공 등 사업 시행자가 조성원가와 관련 없는 비용계상과 과도한 수익을 추구하도록 제도적으로 보장

※ 건교부 고시에서 정하고 있는 사전 추정원가는 실제 조성원가가 아니라 택지개발 사업수행 과정에서 모든 비용과 일정수준 이상의 이익 까지 보장한 매출액 또는 판매기준 가격에 불과

<공공택지 원가 악순환 구조>

▪일반관리비

▪기타비용 인정

(영업외 비용)

▪자기자본 수익보장

▪과다급여 인상

▪복리후생비 과다지급

▪기관 운영비 과다집행

(출장비, 해외훈련 등)

▪영업외 손실

<택지 추정가격>

<비용 과다집행>

방만한 경영

향후 사전원가에 전액 반영

- 택지사업 추진과정의 제반 비용, 공공기관의 방만한 운영 결과가 5년 평균방식으로 산정되는 일반관리비를 통해 택지가격에 반영됨으로써 원가절감 유인이 없고 오히려 도덕적 해이를 조장

※ 토공은 국내 출장시 KTX 특실 이용(56억여원), 전세자금 무이자 대출(621억여원), 해외출장비(31억여원) 등에 과다 지출(’07년 국정감사)

- 해당 택지지구와 관련 없는 회사전체의 비용과 영업외 손실이 기타비용을 통해 택지공급 가격에 그대로 반영

※ 기타비용의 경우 실제 집행된 비용이 아니라 회사 전체의 5년간 산술평균 비용을 기준으로 산출하여 해당 택지지구와 관련 없는 비용이 자동적으로 반영

※ 기타비용에 기부금, 환차손, 파생상품평가손실, 유형자산처분손실, 통화선도거래손실, 명예퇴직비 등이 원가에 반영(’07.9월 위원회 실태조사)

- 경영개선, 원가절감 노력 등과 관계없이 일정 규모 이상의 안정적인 수익이 원가에 반영되도록 제도적으로 보장

※ 자본비용 항목에서 일반적으로 인정하지 않는 자기자본비용에 대해 5년만기 국고채 수익률의 일정액을 반영

- 원가항목 중에서 이중적으로 비용이 계상되도록 허용하는 경우도 발생하는 것으로 판단

※ 자본비용에 반영되는 타인자본비용은 기타비용 산정과 관련된 영업외비용의 회사채 이자와 중복됨으로써 일부가 이중적으로 계상

ㅇ 현재 택지원가 산정기준상의 간접비 산출기준이 포괄적․추상적으로 규정되어 있어 공공기관별로 적용하는 과정에서 불필요한 원가를 반영을 방지하기 곤란

※ 직접인건비 : 해당 조성사업을 직접 수행하거나 지원하는 직원

판매비 : 기타 판매에 소요된 비용

일반관리비 : 그밖에 일반관리에 소요된 비용

기타비용 : 조성사업과 관련하여 9개 항목에 포함되지 않는 비용

ㅇ 사업시행자별로 구체적인 원가를 산정하는 과정에서 서로 다른 기준을 적용하고 있어 원가산정의 편차가 크고 원가 부풀리기 등의 사례도 빈발

※ 토지공사의 평균 간접비 비율이 주택공사의 2.5배 수준으로 택지원가에 반영되고 있는 것으로 나타남

<사업시행자별 간접비 현황>

구 분	토지공사	주택공사	경기지방공사	인천도시공사
지구수(’03~’06)	13개	24개	1개	1개
간접비(평균)	15.2%	6.2%	13.1%	9.5%

※ ○○공사 등 대부분의 공공기관은 결산서를 기준으로 기타비용을 산출하나  일부 기관(△△)은 예산서를 기준으로 기타비용을 산출하고,

대부분의 기관이 5개년 평균치로 기타비용 등을 산출하는 것과 달리 당해연도(△△), 직전년도(□□공사)를 기준으로 산출(’07.9월 위원회 실태조사)

※ ○○공사는 화성○○, 하남○○의 경우 영업외비용에서 영업외수익을 차감하지 않는 사규로 인해 기타비용율이 14.8%로 높게 나오자, 임의로 과거규정을 통해 3.91%로 축소하여 원가에 반영(’07.9월 위원회 실태조사)

※ ○○공사(○○지구)는 ｢영업외 비용 - 영업외 수익｣ 차감시 △72억여원으로 산출되자 공제하도록 된 택촉법에 위반하여 산업입지법상의 산출기준을 적용하여 269억여원 부당 계상(’07.9월 위원회 실태조사)

<참 고>  조성원가 중 ‘그밖의 비용(기타비용)’ 항목 부풀리기 사례

ⓛ 해당 택지지구와 관련 없는 회사전체 비용항목을 원가에 계상

▷ A지구(○○공사)

(단위 : 천원)

계정과목	’02	’03	’04	’05	’06	연평균액
기 부 금	1,678,506	12,295,353	15,699,917	15,481,097	18,358,913	12,702,757
외환차손	3,081,810	-	2,648,479	-	-	1,146,058
파생상품평가손실	-	-	1,093,320	37,959,381	32,279,078	14,266,356
사채이자	281,513	473,023	8,477,532	12,060,972	6,454,730	5,549,554

▷ B지구(△△공사)

(단위 : 천원)

구 분	차입금 이 자	기부금	유형자산 처분손실	통화선도 거래손실	자산유동화 손 실	합 계
영업외비용	60,936,459	6,633,084	3,495	8,045,741	64,300,000	139,918,779

※ B지구의 경우 타 공사와 동일한 기준(결산금액)을 적용하는 경우 기타비용율(1.71% → 1.22%)이 낮아지고, 그로 인해 기타비용(16,726,605천원 → 11,955,890천원)도 약 48억원 감소

② ○○공사 C지구의 경우 기타비용 산정시 5개년도 전체를 대상으로 영업외 비용에서 영업외 수익을 차감해야 하나 2개년도는 미적용

<조성원가 산출년도 이전 5년간 기타비용 연평균액>

(단위 : 천원)

구 분	’00	’01	’02	’03	’04	연평균액
영업외비용	7,945,809	88,706,960	4,532,811	23,602,576	90,925,236	-
영업외수익	3,631,378	89,748,662	13,807,316	22,577,654	64,305,755	-
차 감 액	4,314,431	0 (△1,041,702)	0 (△9,274,505)	1,024,922	26,619,481	6,391,767 (4,328,525)

* 원주무실2(’06.11월), 사천용현(’06.11월), 남양주별내(’06.12월) 지구는 영업외비용에서 영업외수익을 차감한 후 마이너스 상태 그대로 반영

나. 사전 추정가격과 결산원가간의 과다한 격차 발생

ㅇ 사전 추정가격을 사업 준공시 결산원가와 비교하는 경우 과다한 격차가 발생하여 사전원가 산정과정의 객관성․타당성 결여

- 직접비의 경우 사전 추정가격으로 산정한 보상비, 조성공사비 등이 감소하거나 공공시설 설치비 부당전가 등으로 증가하는 요인 발생

<○○공사 직접비 변동현황>

(단위 : 백만원, %)

지구명	추정가격	결산원가	격차율	지구명	추정가격	결산원가	격차율
대구○○	40,361	36,633	△10.2	용인○○	1,216,591	1,227,267	0.9
용인○○	143,390	131,960	△ 8.7	광주○○	266,671	268,914	0.8
인천○○	61,160	59,822	△ 2.2	용인○○	1,324,281	1,388,914	4.7
				남양주○○	403,922	428,102	5.7

* 17개 사업지구 중에서 ○○공사에서 제출한 7개 지구의 직접비(MIS시스템)만 비교분석했으며 직접비가 상승하는 경우 추정가격 변경을 통해 비용으로 반영가능

- 간접비의 경우 판관비가 결산시 감소하고, 해당지구의 비용과  관계없이 반영되는 기타비용(영업외비용), 자기자본비용 등을 제외하는 경우 간접비는 큰 폭으로 감소

<△△공사 판매비 및 일반관리비 변동현황>

(단위 : 백만원, %)

지구명	추정가격	결산원가	격차율	지구명	추정가격	결산원가	격차율
청주○○	4,968	2,530	△ 96.3	기흥○○	6,243	5,916	△ 5.5
부천○○	3,736	2,491	△ 50.0	인천○○	14,152	14,218	0.5
달성○○	1,941	1,539	△ 26.1	화성○○	1,684	1,762	4.5
당진○○	3,403	2,823	△ 20.5	화성○○	11,898	12,961	8.2
인천○○	378	327	△ 15.6	경산○○	1,360	1,584	14.1
구미○○	1,988	1,866	△ 6.5

* △△공사 준공지구(’04~’06년) 중에서 PMS시스템으로 관리되고 있는 11개 지구 분석

다. 택지원가에 대한 검증시스템이 없어 부적정 회계처리 관행화

ㅇ 건교부, 광역 시․도 등 사업승인기관의 사업 승인시 본질적인 사항인 원가 산정의 적정성에 대한 검토는 전무한 실정

※ 사업 승인사항 : 택지 위치 및 면적, 공급대상자 선정방식, 공급시기, 조건, 공급가격 결정방법 등(택촉법 시행령 제13조)

- 사업시행자가 원가 관련 규정을 준수하지 않더라도 그대로 사업이 승인되고 부풀려진 원가대로 공급

※ 택촉법 시행규칙이 개정되어 ‘간접비용’이 ‘그밖의 비용’으로 변경되었음에도 ○○공사 등은 과거 작성방식을 그대로 유지(’07.9월 위원회 실태조사)

ㅇ 원가자문위원회 검증을 통해 공개된 원가도 조성사업과 관련 없는 비용이 포함되는 등 원가자문위원회 자문의 실효성 저하

※ 원가자문위원회 원가검증을 거친 지구의 경우도 조성사업과 관련 없는 기부금, 환차손 등이 ‘기타비용’에 그대로 반영(’07.10월 위원회 실태조사)

ㅇ 조성원가를 검증하고 사업시행자의 원가 부풀리기를 통제해야 할 사업승인기관(자치단체)이 사업승인권을 근거로 자치단체가 부담해야 할 간선시설비, 광역교통대책비 등을 시행자에 전가

- 주공, 토공 등 사업시행자는 조기사업 추진 등을 목적으로 기반시설 비용 등을 조성원가에 포함하여 택지를 공급

▪용인구성(1,520억원), 부천여월(800억원), 남양주가운(438억원) 등에서 간선시설 설치비용 전가로 임대주택 건설비용 상승(’05년 국정감사)

▪시행자의 광역교통시설비용 부담률이 동탄신도시 56.3%(9,600억원), 판교신도시 34.3%(1조5,000억원), 흥덕지구 20.3%(2,700억원) 등으로 택지분양가에 반영(’06.12월 한국경제신문)

라. 원가산출 세부내용의 비공개로 공공기관의 도덕적 해이 초래

ㅇ ’06.8월 이후 7개 원가항목의 총액공개가 제도화 되었으나, 세부 산출항목별 내용 비공개로 원가산출 과정의 적정성 검증 곤란

※ 현재 10개 원가항목의 총액만 공개하고 토목, 건축, 조경, 감리 등 공종별 세부항목 산출근거를 비공개

- 원가항목에 대한 산출근거가 공개되지 않아 기타비용, ‘판매비용’을 규정과 다르게 기관 임의로 산출하는 사례 빈발

※ ○○공사는 규정에 3년간의 판매비 산술평균치를 반영하도록 되어 있으나, ○○지구 ‘판매비용’ 산정시 6년간(’99~’04) 판매액 6억여원을 계상

ㅇ 실시계획의 잦은 변경 등으로 원가 재산정이 반복적으로 발생하고 있으나 변경 내역 전체가 공개되지 않아 공개제도 실효성 미흡

마. 추정가격으로 작성한 원가에 대한 사후정산 시스템 미비

ㅇ 추정가격과 실제 조성원가간의 차이를 조정하는 제도적 장치가 없어 저렴한 택지공급이라는 공공기관의 설립취지 및 공익성을 심각하게 훼손

- 택촉법은 저렴한 임대․서민주택용 택지를 공급하기 위해 토지수용권을 공공기관에 부여(제12조)하고 있으나 원가가 실제 조성원가 보다 높게 공급됨으로써 택촉법 제정 취지에 위배

※ 원가 관련 건교부 고시에서도 사업시행자는 실제 발생원가에 근접하도록 사업 준공지구의 원가를 분석하여 대책을 강구하도록 규정하고 있으나 사후정산 등의 제도적 장치는 미비

- 사전추정으로 발생한 일부 부당이득이 임대․서민주택 입주자에 반환되지 않고 공공기관의 경영수익으로 처리되고, 경영평가를 통해 공공기관 직원의 이익으로 귀속

※ ’05년 경영실적 평가결과, 토공(1위)은 사장 200%, 직원 500%의 인센티브 상여금이 지급되었고, 주공(8위)은 사장 99%, 직원 351%가 지급됨

- 급여인상, 기관운영비 과다사용 등 제반비용과 영업외 손실, 보장된 수익 등을 모두 반영하는 원가산출 구조가 오히려 공공기관의 방만한 경영과 도덕적 해이를 조장하는 요인으로 작용

ㅇ 정책적 차원에서 원가이하 수준으로 공급해야 할 85m2 미만 서민 주택용지, 임대주택, 공공･학교용지에서도 이윤확보 가능

- 특히, 공공기관간(토공 ↔ 주공)에도 사후정산 등의 조치가 없어 공공기관의 임대․중소형 주택의 분양가 상승요인으로 작용

※ △△공사가 매입한 공공택지 가격이 결산원가를 기준으로 하는 경우 단위면적(m2)당 551,956원/m2 → 498,449원/m2로 하락하며, 판매비와 일반관리비를 감안하는 경우에도 상당부분 원가절감요인이 있는 것으로 판단

<공동주택 매수 용지별 차액 현황(’03~’06년 9개 준공지구)>

(단위 : m2, 백만원)

용도	공급조건	계약면적	계약금액	결산금액*	차액
국민임대	원가 60~70%	434,921	211,652	199,513	12,139
공공임대	원가 70~80%	91,205	44,591	40,690	3,901
분양(60m2이하)	원가 70%	25,179	15,039	10,629	4,410
분양(60~85m2)	원가 117~119%	100,593	88,537	74,106	14,431
계		651,898	359,819	324,938	34,881

* 결산금액은 준공시 결산원가(건설공사 원가)를 적용하여 산정

바. 택지개발 공급과정의 이익추구를 위한 각종 편법행위 빈발

□ 사업시행자가 택지판매가(감정가격) 결정시 자체적으로 선정한 감정평가사를 통해 가격을 높여 조성원가와의 격차가 심화

※ 시행자가 감정평가시 세부 평가항목 중 비교표준지 선정, 미래가치 등 택지판매가격 결정에 관여(’06.12월 위원회 실태조사)

□ 실제 공동주택을 시공하지 않는 건설업체가 추첨을 통해 공공택지를 분양받아 과도한 개발이익을 향유하여 특혜, 분양가 상승 초래

※ 현재 추첨제 참여자격을 ‘최근 3년간 300세대 이상 건설실적(시행실적)’으로 하고 있어 실제 시공실적이 없는 주택건설업체도 참여

ㅇ 추첨으로 분양되는 공공택지의 당첨확률을 높이기 위해 계열사를 동원하거나 회사통합 등의 편법행위 빈발

※ ○○지구의 경우 ○○산업(주), ○○건설(주) 등 다수업체가 3~4개 계열사 동원하여 택지분양 추첨입찰에 참여(’06.11월 위원회 실태조사)

ㅇ 대형건설업체와 특수관계에 있는 법인, 건설회사 전직 직원으로 시행사를 설립하여 공공택지 추첨에 참여하는 편법행위도 발생

※ ○○지구 외 5지구(56 블록) 중 당첨업체가 시공하지 않는 지구가 약 70% 수준

<공공택지 민간분양시 시행･시공 분리현황(○○공사)>

지 구 명	최초분양	블록수*	시행･시공사 동일	시행･시공사 분리
A지구 외 1	’03년	34	11(32.4%)	23(67.6%)
B지구 외 2	’04년	14	3(21.4%)	11(78.6%)
C지구	’05년	8	3(37.5%)	5(62.5%)

*시공사 미선정 블록 제외

6.		매장문화재 조사관련 비리 및 사업비 상승

□ 매장문화재 조사･발굴의 부실화 및 장기화로 인한 예산낭비 심화

ㅇ 신도시 등 택지개발사업 증가로 발굴 건수는 급증하고 있으나 조사･발굴기관, 조사인력 부족 등으로 위․탈법 사례 빈발

※ ’99~’06년까지 총 발굴건수는 5,693건이고 발굴비용은 8,202억원 소요

- 대학 박물관 등의 발굴참여 제한으로 대학교수가 비영리 발굴전문법인 설립하여 수익사업에 편법적으로 참여

※ 대학 박물관 참여제한 : 연간 150일, 연면적 4,000평 이내

- 영세한 조사기관의 전문성 결여 등으로 용역원가 부풀리기, 졸속발굴, 시행자와의 유착 등의 문제점이 발생하고 있으나 감독기관의 관리미흡으로 사실상 방치상태

▪지방 국립대 교수인 순천의 ○○문화재연구원장 등 2명이 발굴관련 인건비, 숙박비 등을 허위 계상한 혐의(사기･횡령)로 구속(’07.3월 중앙일보)

▪발굴전문법인, 대학 발굴기관 등이 조사원인건비, 현장운영비 등 경비의 10~30%를 학술료로 받아 다른 용도로 전용(’04.11월 경향신문)

ㅇ 개발사업시 문화재 지표조사, 유적 발굴 등으로 인해 시간과 비용이 장기간 소요되어 사업비 증가 및 국고낭비 초래

※ △△공사(’04~’06년)는 13개 지구에서 문화재 발굴로 185,328백만원 상당의 손실액 발생(’06.12월, △△공사 자체산출 자료)

<문화재 발굴지연으로 인한 사업비손실액 현황(△△공사)>

(단위 : 백만원)

구 분	지 구 명	발굴 구분	사업지연기간	지연손실(추정액)
’04년	A지구 외 3	시굴･발굴	최장 840일	38,840
’05년	B지구 외 4	발굴	최장 1,440일	112,493
’06년	C지구 외 3	시굴･발굴	최장 365일	33,995

□ 사업시행자와 매장문화재 발굴 관련자(조사업체, 지도위원 등)와의 유착비리 가능성 상존

ㅇ 사업 시행자가 발굴비용 일체를 부담하고 문화재 조사용역 기관도 수의계약으로 직접 선정하기 때문에 시행자와 조사기관간 유착비리 가능성 상존

- 조사기간 단축, 발굴유적 범위 축소 등과 관련하여 특정업체를 선정하거나 발굴비용 과다청구, 금품요구 등 빈발

※ 아파트 시행자로부터 급행료를 받고 유적범위를 임의로 줄여주거나 미리 많은 조사비용을 책정한 후 시굴기간을 늘리는 대신 작업속도를 늦추면서 예산을 처리(’04.11월 경향신문)

ㅇ 조사 용역기관이 문화재위원회의 의사결정에 영향을 미치는 지도위원을 직접 지정하여 발굴기간 연장 등과 관련한 부패유발 소지

※ ○○지구 발굴기관인 ○○대박물관이 발굴기간 연장허가를 위한 지도위원회 개최시 같은 학교 동료 교수를 직접 지도위원으로 지정

ㅇ 발굴전문법인 운영자가 매장 문화재위원회 위원 또는 전문위원으로 위촉되거나, 지도위원으로 참여하여 이해충돌 초래

※ 매장문화재분과 전문위원인 ○○대 교수가 ○○연구원을 설립하여 본인이 수주한 유적발굴의 지도위원으로 참여

Ⅳ. 제도개선 방안

	〈	기 본 방 향	〉
□ 공공기관이 택지를 공급하는 시스템 및 기능을 조정하여 택지개발 사업의 효율성은 물론 각종 도덕적 행위와 부패를 사전에 근원적으로 차단 □ 개발정보에 대한 관리를 강화하여 업무 담당자의 책임성을 제고하고 보상관련 투기행위 방지 및 국고부담 경감 □ 도시계획 심의위원의 청렴성･전문성 확보장치를 마련하고 의사결정 과정에서 회의록 작성･열람 등을 통해 위원회 운영의 투명성･공정성 제고 □ 감정평가업체 선정 및 평가과정의 투명성을 확보하고 환지보상 등 다양한 보상방식을 도입하여 보상비 과다지급, 보상가 형평성 논란 등 방지 □ 택지원가 산출기준 세분화 및 공개 확대를 통해 분양원가 산정의 적정성 및 객관성을 제고하여 부동산 가격안정에 기여

1.		개발정보에 대한 관리강화

□ 택지개발예정지구 관련 정보에 대한 열람대상자 및 기록 관리강화

ㅇ 기록의무화 대상을 시행사, 설계회사 이외에 지자체, 관계부처(환경부, 농림부, 국방부) 등 협의기관 담당공무원 까지 확대적용

※ 열람일시, 열람목적, 관련도면･서류, 열람자 보고계통 유무 등을 기록

⇒ 택지개발업무처리지침에 반영

□ 직무관련 정보를 이용한 부동산 거래제한 및 이행점검 관리강화

ㅇ 각급 기관별 공직자행동강령에 거래제한 대상범위, 관련 공무원, 제한기간 등을 구체적으로 규정

ㅇ 부동산 거래에 대한 신고를 의무화하고 내부정보를 활용한 투기행위 여부에 대한 검증 강화(감사관실)

⇒ 건교부, 자차단체, 공공기관별 공직자 행동강령에 반영

2.		도시계획위원회 구성･운영의 투명성 제고

□ 위원에 대한 청렴성․전문성 확보장치 강구

ㅇ 위원 위촉시 인터넷, 관보게재 등을 통한 공모절차를 거침으로써 각계 우수인력 참여기회를 확대하고 위촉된 위원 명단을 공개

ㅇ 중복․장기연임, 비전문가 위촉 등으로 인한 부패발생 소지를 사전에 차단하기 위해 임기, 위촉횟수 등을 관계규정에 명시

- 의사결정의 공정성 제고를 위해 직무상 감독관계에 있는 광역 시․도와 기초 자치단체간의 중복위촉을 제한

※ 임기 및 위촉횟수(예시) : 임기 2년, 2~3회 연임으로 제한

ㅇ 이해충돌 가능성이 있는 인사의 위원위촉 제한

- 지방의회 건설분과의원의 도시계획위원회 참여 제한

- 건축사, 기술사 등 지역별로 현업에 직접 종사하는 전문가 제외 등

ㅇ 부패전력자의 위원회 참여 제한을 위한 청렴성 검증절차 강화

□ 위원회 운영과정의 공정성･투명성 강화

ㅇ 위원장을 민간위원 중에서 위촉하여 의사결정과정의 공정성 확보

※ 중앙도시계획위원회는 ’04년부터 위원장을 민간위원 중에서 임명하고 있으나 관련 규정에 명시 필요

ㅇ 위원으로서 공익과 사익이 충돌하는 사안에 대한 심의의 공정성 제고를 위해 제척･기피･회피 장치 마련

ㅇ 회의내용 기록을 의무화하고 심의내용의 열람 및 공개 확대

- 회의내용에 대한 녹취록을 작성하고, 위원회 심의요지 및 의원별 의견(실명 제외)을 안건 관련 내용이 확정된 직후에 공개

※ 건축위원회는 위원별 의견, 심의결과 및 사유를 공개(건축법시행령 제5조)

⇒ 국토계획법시행령, 중앙도시계획위원회 운영세칙, 자치단체 조례에 반영

도시계획위원회 구성․운영 투명성 제고방안은 청렴위에서 기권고(’06.11.30)한「각종 심의․의결위원회의 공정성․투명성 제고방안」참조

3.		보상평가의 타당성･신뢰성 제고

□ 감정평가업체 선정과정의 투명성 강화

ㅇ 감정평가 업체를 토지소유자(1개)와 시행자(2개)가 각각 추천･선정하는 방식에서 공동 위원회를 구성하여 선정(2개 이상 복수)하는 방식으로 개선

※ (예시) 공동위원회는 내･외부인사가 참여하는 보상협의회 등을 활용

ㅇ 입찰 참여업체의 보상평가계획서를 심사하여 적격업체군을 선정후 공개경쟁방식(예시 : 추첨, 입찰제 등)으로 최종업체를 결정

※ 보상평가실적, 비교표준지 선정근거, 가격상한선, 보상선례, 보정율 등 보상평가계획서상의 세부항목별로 평가지표 항목 구성

- 감정평가와 관련하여 금품수수, 선심성평가 등 부적정 평가업체 등은 입찰 참가자격에서 배제

ㅇ 업체 심사기준 및 결과를 자치단체 또는 시행자 홈페이지에 공개

⇒ 토지보상법, 동법시행령, 동법시행규칙에 반영

□ 보상평가의 타당성에 대한 검증시스템 구축

ㅇ 보상협의회 등에서 보상평가 과정 전반을 검증토록 하여 감정평가사간 담합을 방지하고 평가결과의 객관성 제고

- 평가결과에 대한 효율적인 검증을 위해 보상평가 세부기준을 사전에 심사위원에 공개

ㅇ 보상평가 결과의 적정성․타당성 제고를 위해 건교부 등 사업승인기관에서 정기적으로 점검하고 감사를 실시

⇒ 토지보상법 시행규칙, 감정평가법 시행규칙에 반영

□ 환지보상 병행 등 보상방식 다양화 방안 마련

ㅇ 현행 현금, 채권보상 등 금전적 보상방식과 병행하여 환지(대토), 현물(아파트, 상가를 통한 입체환지) 보상도 가능하도록 방안 강구

※ 일본, 독일, 프랑스 등은 현금보상 외에 대체지, 현물보상 등을 인정하고 있으며, 인천 영종지구의 경우 현금보상 방식(35.2%) 보다 환지방식(64.8%)을 선호(’06.3월, 토지공사 1,237명의 주민설문조사)

⇒ 토지보상법에 반영

4.		택지분양 과정의 투명성 제고

가. 택지 조성원가 산출의 적정성･타당성 심사 강화

ㅇ 조성원가 산출 관련 세부기준 마련

- 직접인건비, 판매비, 일반관리비용, 기타비용 등 원가항목에 대한 인정범위와 반영기준을 구체적으로 적시

※ (예시) 택지원가 항목별 검토사항

▪ 직접인건비 : 지원하는 직원의 인정범위를 지원부서명, 참여 직원수 등으로 구체적 적시

▪ 판매비 : 기타 판매에 해당 택지사업과 관련하여 직접 소요된 비용을 택지판매 촉진비, 광고비 등과 같이 항목을 구체화

▪ 일반관리비용 : 그밖의 일반관리에 소요된 비용을 임원급료, 차량비, 보험료 등으로 구체화

▪ 기타비용 : ‘조성사업과 관련하여’에 대한 판단기준을 제시하거나 원가에 반영할 기타비용을 산재보험료 이외의 항목 등으로 구체화

- 해당지구와 관련성이 낮고, 원가로 계상하기 곤란한 비용의 경우 원가항목에 반영 금지

※ (예시) 기타비용의 경우 기부금, 파생상품투자손실, 환차손 등 반영 금지

- 조성원가의 타당성 제고를 위해 불합리한 산식의 개선방안 마련

※ (예시) 택지원가 산출관련 주요 검토사항

▪ 직접비 성격이 강한 판매비를 과거 5년간 판매비집행액의 산술평균액을 불합리하게 반영하지 않도록 해당지구와 직접 관련되는 비용으로 한정하고, 필요한 경우 상한액 또는 상한비율을 설정하는 방안

▪ 타인자본비용과 영업외 비용상의 사채이자와 이중계상을 방지하고, 이자수익을 타인자본 비용에서 제외하는 방안

▪ 기업회계에서 일반적으로 인정되지 않는 자기자본비용 폐지하는 방안

▪ 해당 택지지구와 직접적 관련성이 낮고 도덕적 해이를 유발할 소지가 있는 일반관리비에 대한 폐지 여부 방안 등

ㅇ 원가항목에 대한 검증을 강화하기 위해 사업 시행기관에 외부인사가 참여하는 원가심의위원회를 설치･운영

- 원가심의위원회 위원의 과반수 이상을 외부 민간위원으로 구성하고, 민간위원에 회계사, 감정평가사, 도시계획 전문가 등을 포함

- 심위위원 구성의 공정성･객관성 제고를 위해 민간위원의 경우 시민단체, 협회 등 외부단체의 추천을 통해 위촉

⇒ 공공택지 조성원가 산정기준 및 적용방법(건교부 고시)에 반영

나. 조성원가 세부항목 및 산출근거 공개 확대

ㅇ 용지비, 조성비 등 10개 원가항목을 구성하는 세부항목별 비용을 구체적으로 공개

- 용지매입비, 지장물보상비, 광고선전비, 감리비, 토목･조경공사의 구체적 공사비용을 포함하여 30여개 수준

※ SH공사 발산지구의 경우 부대경비, 측량비, 설계비, 주거이전비 등 28개 세부항목에 대해서 공개(’07.4월)

ㅇ 세부항목별 비용에 대한 산출내역 또는 근거도 세부적으로 공개

- 특히, 판매비, 일반관리비, 자본비용, 기타비용 등의 경우 관련 항목에 대한 적용 배부율의 산출근거도 공개

ㅇ 선수공급, 일반공급, 계획변경 등 사업추진 단계별로 원가 변경이 있을 경우 사업시행자 홈페이지를 통해 공개

⇒ 공공택지 조성원가 산정기준 및 적용방법(건교부 고시)에 반영

다. 택지원가에 대한 사후정산제 도입

ㅇ 택지 공급가격 산정시점 재조정 등 사전 추정가격과 실제 발생원가의 정확성을 제고하는 제도적 장치 강구

※ 최초 공급가격 산정시점 : 실시계획 승인 이후 → 기반시설 기본설계 이후

ㅇ 사전 추정원가와 사업 준공시점의 실제 발생원가와 비교하여 사후정산 실시

- 사업준공 공고시 총사업비, 원가항목별 실제 사업비(정산결과)를 관보 등에 고시

- 정산 후 발생하는 과다한 이익에 대해서는 당해지역 문화･복지시설 등 투자재원으로 활용 의무화

⇒ 택지개발촉진법시행규칙, 공공택지 조성원가 산정기준 및 적용방법(건교부 고시) 등에 반영

라. 공공택지 분양 방식의 공정성･투명성 제고

ㅇ 공공택지 추첨입찰 참여자격 제한 강화

- 추첨분양 참여자격은 공동주택을 직접 시공할 업체로 제한하고 이를 위반할 경우 해당 공공택지를 환수(시행･시공 분리 금지)

⇒ 택지개발촉진법시행령에 반영

ㅇ 분양택지 감정가격 산정주체 변경 : 자체 선정 → 복수의 평가업체

- 시행자가 자체 선정한 감정평가사의 판매가격 부풀리기 차단을 위해 복수의 평가업체를 선정하되, 한국감정원은 반드시 포함

※ 민간택지의 경우 한국감정원, 자치단체장이 추천하는 우수감정평가법인 등 2개 감정평가 업체에서 평가(공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙)

⇒ 택지개발업무처리지침에 반영

5.		매장문화재 발굴과정의 공정성･효율성 제고

□ 문화재 조사업체 선정과정의 투명성 제고

ㅇ 대학 박물관 등의 참여범위 제한규정(년150일, 연면적 4,000평 이내)을 적정하게 재조정하여 문화재 조사의 참여범위 확대

ㅇ 시행자가 수의계약으로 선정하는 방식을 수도권 등 지역별 여건, 문화재 조사기관 조사능력 등을 감안하여 경쟁계약 확대 검토

□ 문화재 조사과정의 투명성 강화

ㅇ 문화재위원회 심의의 공정성 제고를 위해 위원에 대한 제척･기피･회피 장치 마련

※ 발굴안건과 관련된 문화재 위원, 지도위원, 전문위원 등이 매장문화재 위원으로 참여하는 것을 제한

ㅇ 조사 용역기관에서 지정하는 지도위원을 이해충돌 방지를 위해 문화재청(매장문화재위원회)에서 선정

⇒ 문화재보호법시행규칙에 반영

6.		공공택지 개발 및 공급체계 개선

□ 공공기관에서 추진하는 택지개발 사업의 공익적 기능 제고

ㅇ 공공기관의 택지개발사업은 민간에서 공급을 기대하지 어려운 경우, 민간 보다 효율적으로 공급이 가능한 경우를 중심으로 일정범위 내에서 수행

- 토지공사, 주택공사, 지방공사 등 공공기관의 설립취지에 부합하도록 택지개발 사업 범위를 재조정하는 방안 검토

※ 현재 공공기관간 협약을 통해 사업범위를 100만m2 기준으로 구분하였으나, 예외조항인 정책상 필요, 자치단체 요구를 통해 규정된 사업범위를 지키지 않는 사례가 빈번히 발생함으로 예외조항을 구체적으로 규정

ㅇ 공공택지는 임대․국민주택 건설 등 정책적인 주택공급을 추진하는 공공기관(지방공기업 포함)에 우선 공급

- 공공기관이 자체 조성한 공공택지를 활용, 공동주택을 직접 건설･공급하는 경우에도 임대주택･국민주택 규모 등 정책사업 취지를 고려하여 분양사업 추진

※ 시장기능을 침해할 소지가 있는 중․대형 아파트 분양사업을 가급적 지양 또는 최소화

⇒ 택지개발촉진법 시행규칙, 택지개발업무처리지침 등에 반영

□ 사업추진 과정에서 발생하는 과도한 수익추구 등 도덕적 해이를 방지할 수 있는 제도적 장치를 강구

ㅇ 공익성과 수익성이 균형을 이루면서 공공기관별 특성을 감안한 평가가 이루어지도록 경영평가지표를 보완하는 방안 검토

- 특히, 택지를 개발･공급하는 공공기관(정부투자기관･지방공기업)이 당초 설립취지 달리 택지원가 부풀리기 등을 통한 과도한 이득이 경영성과에 반영되는 것을 시정하기 위한 방안 마련

※ (예시) 택지개발 사업과 관련된 공공기관의 도덕적 해이 사례

▪ 경영손실 등 택지사업과 관련 없는 비용을 택지원가에 계상한 경우

▪ 추정원가와 확정원가간의 차이로 인한 과도한 부당이득 발생시

▪ 감정가로 판매하는 택지의 가격 부풀리기 행위 발생시 등

ㅇ 사업추진 과정에서 발생하는 공공기관간 과당경쟁, 사업중복에 따른 비효율성, 도덕적 해이를 근원적으로 방지하기 위해 택지, 주택개발 관련 공공기관의 통합방안도 중･장기적으로 검토 필요

※ 현재 토지임대부 주택사업 추진을 위해 주택공사와 토지공사를 통합하는 대한토지주택공사법안(’06.11.21)이 국회계류 중

<참 고>       공공기관의 택지개발사업 추진시스템

현

행

∘주택용지 확보 차원에서 신도시 등 대단지 위주의 양적공급에 치중

∘중앙정부 위주의 공영개발 방식으로 지역실정과 괴리된 획일적 개발  ∘개발지역의 주민참여를 배제(’99년이전)하고 민간기업 개발참여 제한

추

진

방

향

∘개발토지 부족 등으로 소규모 및 입체․복합적 도시개발 확대

∘지역별 도시계획과 연계하여 자치단체 중심으로 도시를 개발

∘지역주민의 참여 및 민간기업의 택지개발 사업참여 활성화

사업방식 전환

∘수용방식 위주에서

환지방식 등 혼용

자치단체 역할강화

∘지방공기업 등이 개발사업에 주체적으로 참여

민간참여 확대

∘토지소유자, 민간개발업자 등 공동참여 확대

공

급

체

계

단    기

(‘07~’12)

중 장 기

(’12 이후)

∘공공기관에서 추진하는 택지개발사업의 공익적 기능 제고

∘택지개발 사업범위 재조정, 공공기관 우선 공급

∘자체 아파트 분양시 국민․임대주택 위주 공급(중․대형 제한)

∘공공택지 개발 및 주택사업 관련 공공기관간 통합

Ⅴ. 조치사항

구 분	조치사항	관련법령	소관기관	조치기한
개발정보 관 리	∘개발정보 열람대상자 및 기록관리 강화	택지개발업무처리지침 기관별 사규	건교부 자치단체 공기업	’08.6월
	∘직무관련 정보를 이용한 부동산 거래제한 및 이행점검 강화	기관별 행동강령		’08.6월
도시계획 위원회 구성/운영	∘위원에 대한 청렴성･전문성 확보장치 강구		건교부 자치단체
	- 위원 공모, 위원위촉 명단공개	국토계획법 시행령 자치단체 조례		’08.12월 ’08.6월
	- 위원 임기, 위촉횟수 등을 관계규정에 명시
	- 이해충돌 가능 인사의 위원위촉 제한
	- 부패전력자 위원회 참여제한			’08.12월 ’08.6월
	∘위원회 운영과정의 공정성･투명성 강화
	- 위원장을 민간위원 중에서 위촉	국토계획법 시행령 중앙위 운영세칙 자치단체 조례		’08.12월 ’08.6월 ’08.6월
	- 위원회 운영관련 제척･기피･회피 장치 마련	국토계획법 시행령 자치단체 조례		’08.6월
	- 회의내용 기록의무화 및 열람･공개 확대	국토계획법 시행령 중앙위 운영세칙 자치단체 조례		’08.6월
보상 평가	∘감정평가업체 선정과정의 투명성 강화 - 토지소유자, 시행자가 참여한 공동위원회에서 업체 선정	토지보상법 토지보상법 시행령 토지보상법 시행규칙 기관별 사규	건교부 공기업	’08.12월 ’08.12월 ’08.12월 ’08.6월
	∘보상평가 타당성에 대한 검증시스템 구축	토지보상법 시행규칙 택지개발업무처리지침 기관별 사규		’08.12월 ’08.6월 ’08.6월
	∘환지보상 병행 등 보상방식 다양화	토지보상법	건교부	’08.12월

구 분	조치사항	관련법령	소관기관	조치기한
택지 분양	∘조성원가 산출의 적정성･타당성 심사강화		건교부 공기업
	- 조성원가 산출관련 세부기준 마련	택촉법 시행규칙 기관별 사규		’08.12월
	- 원가항목에 대한 검증 강화	택촉법 시행규칙 기관별 사규		’08.12월
	∘조성원가 세부항목 및 산출근거 공개 확대		건교부 공기업
	- 세부 항목별 원가 및 산출근거 공개	택촉법 시행규칙 기관별 사규		’08.12월
	- 단계별 원가내역을 시행자 홈페이지에 공개	택촉법 시행규칙 기관별 사규		’08.12월
	∘택지원가에 대한 사후결산 및 검증 강화	택촉법 시행규칙 기관별 사규		’08.12월
	∘공공택지 분양방식의 공정성･투명성 제고		건교부
	- 감정가격 산정주체 변경(복수의 평가업체)	택지개발업무지침		’08.6월
	- 공공택지 추첨입찰 참여자격 제한강화	택촉법 시행령		’08.12월
문화재 발 굴	∘문화재 조사업체 선정과정의 투명성 제고		문화재청
	- 문화재 조사기관 참여범위 확대	문화재보호법 시행규칙		’08.12월
	- 문화재 조사기관 선정시 경쟁계약 확대 검토	문화재보호법 시행규칙		’08.12월
	∘문화재 조사과정의 투명성 강화
	- 문화재위원회 제척･기피･회피 장치 마련	문화재보호법 시행규칙		’08.12월
	- 지도위원을 문화재청에서 선정	문화재보호법 시행규칙		’08.12월
공공택지 공급체계	∘택지개발 관련 공공기관의 기능 재조정	택촉법 시행규칙	건교부	’08.12월
	∘공공택지 공공기관 우선 공급	택촉법 시행규칙		’08.12월
	∘도덕적 해이 방지 관련 경영실적 평가지표 개선	-	예산처 건교부	’08.12월
	∘택지, 주택개발 관련 공공기관간 통합방안 검토	-	건교부	중･장기

※ 공기업은 택지개발 업무를 수행하는 토지공사, 주택공사, 지방공기업이 대상