민원표시 2BA-0000-000000 도로개설공사 암성토 내역 반영 요구

 

신 청 인  ㈜○○건

대표이사  ○○○

 

피신청인 충청북도 ○○군수

 

주 문 피신청인에게 ○○△△□□산업단지 진입도로 개설공사 물량내역서에 암성토 내역을 반영하고 계약금액을 조정해주되, 동 조정된 계약금액 중 1차 공사분에 해당하는 금액과 기 지급한 1차 공사 준공대금과의 차이를 신청인에게 지급할 것을 시정권고한다.

 

신청취지 주문과 같다.

의 결 일

이 유

1. 신청 원인

신청인은 피신청인과 ○○△△□□산업단지 진입도로 개설공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다) 계약을 체결하고 공사를 진행중인 가운데, 동 공사 시방서에 규정된 대로 암을 쌓기 위해서는 일반 흙쌓기와는 다른 장비로 시공하여야 함에 따라 내역서에 누락된 암성토 내역의 반영을 요구하였으나, 피신청인은 흙쌓기 물량에 암쌓기 물량이 포함되었다는 사유로 거부하고 있으니 시정될 수 있도록 도와 달라.

 

2. 피신청인의 주장

이 민원 공사 시방서와 내역서, 설계도면에 흙쌓기 부분을 노체, 노상으로 구분하고 있으며, 노체 흙쌓기 물량에 암쌓기가 포함되어 있고, 이는 국도건설공사 설계실무요령에 따라 설계한 것으로써 설계상에 오류가 없으므로 암성토 내역을 신규로 반영할 필요가 없다.

 

3. 사실 관계

가. 이 민원 공사는 ○○군 ○○면 ○○리부터 ○○리 일원 길이 2.8km, 폭 17m에서 22m의 도로를 개설하는 것으로 적격심사 대상이며, 입찰서에 산출내역서를 첨부하여야 하는 내역입찰 대상공사로서, 2013. 11. 28. 개찰결과 신청인이 예정가격의 80.006% 9,749백만원으로 입찰하여 최종 낙찰자로 선정되었다.

 

나. 신청인과 피신청인은 총 공사금액 12,413백만원 중 1차 공사 5,343백만원(공사기간 : 2013. 12. 16. ~ 2016. 12. 20.)에 대하여 2013. 12. 10., 2차 공사 7,070백만원(공사기간 : 2016. 12. 26. ~ 2018. 1. 5.)에 대하여 2016. 12. 23. 계약을 체결하였다.

 

다. 이 민원 쟁점이 되는 노체 흙쌓기 관련 설계도면의 표준 횡단면은 아래 도면과 같으며, 피신청인은 노체부분 ㎥당 흙쌓기 단가를 1,116원으로 하여 공사원가를 계산하였고, 신청인은 동 공종 단가를 865원으로 작성하여 계약이 체결되었다.(설계‧계약내역서 및 설계시 반영한 해당 일위대가표는 아래 표 참조)

 

[설계 및 계약내역서]

 

 

 

[일위대가표]

 

 

라. 신청인은 2013. 12. 16. 이 민원 공사를 착공하였고, 이후 2014. 1.부터 노선변경이 검토되고 2015. 5. 22. ○○ 군관리계획(도로) 결정 및 지형도면 고시가 완료되었다.

 

마. 이 민원 공사 노선변경 과정에서 신청인, 피신청인, 건설사업관리단, 설계사 등의 실무자가 참석하는 설계변경 회의가 2015. 5. 6. 개최되었고, 신청인은 도로공사표준시방서 등을 근거로 암성토 내역반영 등을 요구하였으며, 이 민원 공사 건설사업관리단 책임기술자는 위 회의 결과를 별표 1과 같이 2015. 6. 5. 피신청인에게 보고하였다.

 

바. 피신청인은 위 ‘마’항의 신청인 요구에 대하여, 자체 6급이상 시설직 공무원 등 9명으로 기술검토팀을 구성‧심의한 후 암성토 내역반영 없이 노체 계약단가를 적용한다고 방침을 결정하여 2015. 7. 6. 회신하였다.

 

사. 위 피신청인 회신에 대하여 신청인은 암성토와 관련하여서는 신규단가 협의율을 적용해야 한다고 건설사업관리단에 2015. 7. 9. 답변서를 제출하였고, 이에 대해 피신청인은 “설계변경 방침 결정사항은 심의회를 구성하여 방침을 결정한 사항임을 알려드립니다.”라고 7. 16. 신청인에게 회신하였다.

 

아. 신청인은 위 피신청인 회신에 대하여「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 등에 의거 수용하기 어렵다면서 설계변경 적용방침을 피신청인에게 2015. 7. 27.(재무과), 10. 15./11. 24.(경제과, 재무과) 재요청하였고, 그 과정에서 피신청인은 설계변경 지연에 따라 2015. 11. 10. 공사를 중지하였으며, 피신청인은 수량 증가분에 대해서만 협의율을 적용하는 것 외에 기존의 설계방침 변경사항은 없다고 2015. 12. 22. 건설사업관리단 책임기술자에게 통지하였다.

 

자. 피신청인은 설계변경 시점을 당초 2014. 9월에서 2015. 9월로 변경하고 암성토는 기존 방침과 같이 노체 계약단가를 적용한다며 2016. 4. 15. 건설사업관리단 책임기술자에게 통지하였고, 신청인은 2016. 5. 3. 재착수계를 제출하였으며, 2016. 5. 17. 암성토 내역 반영을 요구하는 이 민원이 국민권익위원회(이하 ‘권익위’라 한다)에 접수되었다.

 

차. 신청인과 피신청인은 설계변경에 따른 1차 변경계약을 2016. 6. 8. 체결하였고 동 설계변경시 흙쌓기 물량이 123,770㎥ 증가하였으며, 동 증가물량은 협의단가 1,333원으로 하였고, 노체 암성토에 대한 시험성토가 2016. 7. 27.있었다.

 

카. 이 민원 공사 2차 설계변경으로 인한 변경 계약이 2016. 12. 23. 체결되었으며, 동 설계 변경으로 흙쌓기 물량이 706㎥가 줄어 최종 흙쌓기 물량은 297,568㎥이며, 신청인은 1차 공사 준공금을 2017. 12. 29. 청구하였고, 1차 준공 노체 흙쌓기 물량은 142,500㎥이다.(2차 변경 계약내역서 및 1차 준공 내역서는 아래 표 참조)

[2차 변경 계약내역서]

 

 

[1차 준공 내역서]

 

 

 

타. 한편 신청인이 제출한 자료에 따르면 현장 발파암 205,281㎥는 전량 노체로 성토해야 하는데, ○○○○에서 작성한 ‘2016 지방도 설계 단가산출서’를 토대로 암성토 단가를 산출할 경우 ㎥당 단가는 2,429원이며 이로 인해 전체 공사금액은 347,482천원이 증가한다고 하였다.(신청인은 아래 표와 같이 암성토 내역 반영 요구)

[신청인 요구 설계변경 내역서]

 

 

 

파. 권익위에서는 이 민원과 관련하여 담당 조사관이 2016. 8. 2.~8. 3., 2017. 2. 22.과 3. 15. ○○군청을 방문하여 신청인 관계자, 피신청인 실무자 등이 참석한 가운데 사실관계 등을 조사한 바 있다.

 

하. 권익위에서 공공계약 고충민원처리 자문위원에게 2017. 4. 27. 이 민원 처리 방향에 대해 자문한 결과, 현장 발파암 전체를 노체로 성토하여야 하는 근거가 설계서 중에 있다면 공사계약 일반조건에 따라 설계서간에 상호모순이거나 물량내역서 오류에 해당된다는 의견이 있었다.

 

4. 판 단

가. 관계법령 등

1) 설계기준 등

가) 신청인이 이 민원 공사 설계시 참고했다고 하는 ‘2013년도 국도건설공사 설계실무 요령’(이하 ‘설계실무요령’이라 한다)에 따르면, 흙쌓기 공정의 수량내역서, 재료의 품질기준은 아래와 같고, 흙쌓기는 노체, 노상, 녹지대로 구분하여 수량을 산출한다고 되어 있다.

[수량내역서(p36)]

 

 

나) 한국건설기술연구원에서 발간한 ‘2013 건설공사 표준품셈’(이하 ‘2013 표준품셈’이라 한다)상 3-8 암성토 품셈(p116)은 아래와 같다.

다) 이 민원 공사 시방서 2-5 흙쌓기 2.1.4는 “암버력을 흙쌓기 재료로 사용할 경우에는 노체 완성면 600mm 이하 부분에서만 사용하여야 한다.”라고, 표 2-4 흙쌓기 재료의 품질기준 비고에는 “노체부분의 최대치수가 150mm이상인 암버력을 흙쌓기할 경우에는 ”3.9 암쌓기“에 따른다”라고 하면서, 3.9에 암쌓기 시공방법에 대해 별도로 정하고 있다.

* 버력 : 광석이나 석탄을 캘 때 나오는, 광물 성분이 섞이지 않은 잡돌

 

라) 국토교통부 공고 제2013-000호 ‘2013년 하반기 건설공사 실적공사비 적용 공종 및 단가’(이하 ‘실적공사비 단가집’이라 한다) 제1장 1-3 적용방법 (2)는 “본 실적공사비 단가집에 제시된 실적단가는 건설공사의 대표적이고 보편적인 공종을 기준한 것으로, 제시된 공종의 단가정의 등이 현장여건 및 작업조건 등과 일치하지 않은 경우에는 (3)에 의해 할증을 하거나 별도의 단가를 산출하여 적용할 수 있다.”라고 하였으며, 이 민원 공사 원가계산 당시 노체 흙쌓기 단가와 일치하는 흙쌓기공 단가(p토목-35)는 아래와 같다.

 

 

 

2) 설계변경 법령 등

가) 지방계약법 제22조는 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사·물품·용역, 그 밖에 재정지출의 원인이 되는 계약을 체결한 후 물가 변동 및 설계 변경, 그 밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다.”라고, 같은 법 시행령 제15조는 “(이상 생략) ⑥ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사입찰 시 입찰자로 하여금 입찰서에 입찰총액을 적게 하되, 물량내역서에 단가를 적은 입찰금액 산출내역서(이하 "산출내역서"라 한다)를 입찰서에 첨부하게 하여야 한다.(중간 생략) ⑦ 제6항에 따른 산출내역서는 다음 각 호의 구분에 따른 방법에 따라 작성하도록 하여야 한다. 1. 물량내역서가 열람·교부된 공사 가. 추정가격이 300억원 미만인 공사: 교부된 물량내역서에 단가만을 적는다.(이하 생략)“라고, 제74조 제1항은 ”지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사계약에서 설계 변경으로 인하여 공사량의 증감이 발생하였을 때에는 법 제22조에 따라 해당 계약금액을 조정한다.“라고, 같은 법 시행규칙 제73조 제1항은 ”영 제74조에 따른 설계변경은 그 설계변경이 필요한 부분의 시공 전에 완료하여야 한다.(이하 생략)“라고 하고 있다.

 

나) 이 민원 공사의 계약문서인「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준 제13장 공사계약 일반조건(구 안전행정부 예규 제21호, 2013. 6. 19., 이하 “공사계약 일반조건”이라 한다) 제1절 총칙 2. 용어 정의 라.는 ““설계서”란 공사설계설명서(시방서), 설계도면, 현장설명서 및 공종별목적물물량내역서(가설물설치에 소요되는 물량을 포함한다. 이하 “물량내역서”라한다)를 말한다.“라고 하고 있다.

제6절 공사 설계의 변경 1. 설계변경은 ”가. 설계변경은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에 한다. 1) 설계서의 내용이 불분명하거나 누락·오류 또는 상호 모순되는 점이 있을 경우 (중간 생략) 다. “가”에 따른 설계변경은 그 설계변경이 필요한 부분의 시공 전에 완료해야 한다. 다만, 계약담당자는 공정 이행의 지연으로 품질 저하가 우려되는 등 긴급하게 공사를 수행할 필요가 있는 때에는 계약상대자와 협의하여 설계변경의 시기 등을 명확히 정하고, 설계변경을 완료하기 전에 우선시공을 하게 할 수 있다.“라고 하고 있다.

2. 설계서의 정정‧보완은 ”가. 계약상대자는 공사계약의 이행 중 설계서의 내용이 불분명하거나 설계서에 누락·오류가 있거나 설계서간에 상호모순 등이 있는 사실을 발견한 때에는 설계변경이 필요한 부분의 이행 전에 해당사항을 분명히 한 서류를 작성하여 계약담당자와 공사감독관에게 동시에 이를 통지해야 한다. 나. 계약담당자는 “가”에 따른 통지를 받은 즉시 공사가 적절히 이행될 수 있도록 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 설계변경 등 필요한 조치를 해야 한다. 1) 설계서의 내용이 불분명한 경우(설계서만으로는 시공방법, 투입자재 등을 확정할 수 없는 경우)에는 설계자의 의견과 발주기관이 작성한 단가산출서·수량산출서 등의 검토를 통하여 당초 설계서에 따른 시공방법·투입자재 등을 확인한 후 확인된 사항대로 시공해야 하는 경우에는 설계서를 보완하되 제7절 “1”에 따른 계약금액의 조정은 필요 없으며, 확인된 사항과 다르게 시공해야 하는 경우에는 설계서를 보완하고 제7절 “1”에 따라 계약금액을 조정해야 한다. 2) 설계서에 누락·오류가 있는 경우에는 그 사실을 조사 확인하고 계약목적물의 기능과 안전을 확보할 수 있도록 설계서를 보완한다. 3) 설계도면과 공사설계설명서는 서로 일치하나 물량내역서와 상이한 경우에는 설계도면과 공사설계설명서에 물량내역서를 일치시킨다.“라고 하고 있다.

제7절 계약금액의 조정 1. 설계변경으로 인한 계약금액의 조정은 “가. 계약담당자는 설계변경으로 시공방법의 변경, 투입자재의 변경 등 공사량의 증감이 발생하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기준에 따라 계약금액을 조정해야 한다.(중간 생략) 아. 발주기관은 “가”부터 “사”까지에 따라 계약금액을 조정하는 경우에는 계약상대자의 계약금액조정 청구를 받은 날부터 30일 이내에 계약금액을 조정해야 한다. 이 경우 예산배정의 지연 등 불가피한 경우에는 계약상대자와 협의하여 그 조정기한을 연장할 수 있으며, 계약금액을 조정할 수 있는 예산이 없는 때에는 공사량 등을 조정하여 그 대가를 지급할 수 있다.(중간 생략) 차. “아” 전단에 따른 계약상대자의 계약금액조정 청구는 제9절 “6”에 따른 준공대가(장기계속공사의 경우에는 각 차수별 준공대가) 수령 전까지 해야 조정금액을 지급받을 수 있다.“라고 하고 있다.

 

나. 판단내용

이 민원 공사 물량내역서에 암성토 공정이 누락되었으므로 이에 대한 반영(이하 ‘이 민원 설계 변경’이라 한다)을 요구하는 신청에 대하여 살펴보면, 1) 공사계약 일반조건 제6절 2. 가에서 계약상대자는 설계변경이 필요한 부분의 이행 전에 해당사항을 분명히 한 서류를 작성하여 계약담당자와 공사감독관에게 동시에 이를 통지해야 하는데, 신청인은 노체 시험성토를 2016. 7. 27. 했었고, 2015. 5월부터 이 민원 설계 변경을 문서로 피신청인 계약담당부서인 재무과와 공사감독부서인 경제과에 요구하였으며, 2016. 5월에 권익위에 민원을 신청하였으므로 신청인이 설계변경을 요구할 수 있는 시기는 일실하지 않았다고 볼 수 있다.

 

2) 공사계약 일반조건 제6절 1. 가.에 따라 설계서의 내용이 불분명하거나 누락‧오류 또는 상호 모순되는 점이 있을 경우 설계변경 대상이 되는데, 피신청인은 설계실무요령에 따라 흙쌓기 부분을 노체, 노상으로 구분하였고 노체 물량에 암쌓기 수량이 포함되어 있는 사항이며, 이는 국도건설공사 설계실무요령에 따라 설계한 것으로써 설계상에 오류가 없다고 하나, ① 피신청인이 설계시 참고했다고 하는 설계실무요령과 이 민원 공사 시방서에서 노체부분의 최대치수가 150mm 이상인 암버력을 흙쌓기할 경우에는 암쌓기 규정에 따른다고 되어 있는 점, ② 노체완성면 600mm 이하 부분에서만 암버력을 사용할 수 있도록 되어 있는 점, ③ 표준품셈에서 별도로 ‘암성토’에 대해 품셈을 제공하고 있는 점에 비추어 보면, 일반 토사 흙쌓기와 암쌓기의 시공 방법이 다르고 암버력은 노체 중에서도 특정 부분에만 사용할 수 있어 일반 토사와 암이 포함된 흙쌓기는 일률적으로 ㎥당 단가를 산정할 수 없다. 따라서 설계실무요령의 노체로만 흙쌓기 수량을 산출하는 내역서는 일반 토사 흙쌓기인 경우에 적용하는 것이 타당하며, 이 민원 공사에 있어 설계실무요령을 그대로 적용하여 현장 발파암이 포함된 노체 흙쌓기 물량 전체를 ㎥당 단가로 물량내역서를 작성하는 것은 오류가 있다고 할 수 있다. 또한 지방계약법령상 이 민원 공사 입찰시 물량내역서 수정이 불가하여 비록 신청인이 암쌓기 수량이 포함된 물량내역서에 단가를 적어 제출하였더라도 신청인이 물량내역서상 오류를 수인하고 입찰하여 계약이 체결되었다고 보기 어렵다.

 

3) 계약담당자는 공사계약 일반조건 제6절 2. 나. 1)에서 설계서의 내용이 불분명한 경우 단가산출서‧수량산출서 등의 검토를 통하여 당초 설계서에 따른 시공방법‧투입자재 등을 확인하도록 하고 있어, 이 민원 공사 물량내역서상 노체 흙쌓기의 시공방법을 단가산출서를 통해 살펴보면, 실적공사비 단가집에 제시된 실적단가는 건설공사의 대표적이고 보편적인 공종을 기준한 것으로 피신청인이 노체 흙쌓기 단가를 ‘흙쌓기/토사’ 공정의 실적단가로 적용한 사실에 비추어 물량내역서의 노체 흙쌓기는 토사 흙쌓기로 단가를 산출한 것으로 볼 수 있어, 암쌓기에 대해 별도로 제시한 시방서와 물량내역서가 일치하지 않음을 알 수 있다.

 

4) 이상과 같이 “1)~3)” 내용을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인은 공사계약 일반조건 제6절 2. 나. 2)~3)에 따라 설계서를 보완하고 시방서에 물량내역서를 일치시키기 위해 암성토 내역을 반영해야 함에도 이를 거부한 것은 위법‧부당한 것으로 판단된다. 다만 2016. 12월 준공된 이 민원 공사 1차 공사분 중 노체 흙쌓기 물량은 142,500㎥로써 준공대금이 기 지급되었으므로, 현 시점에서 설계변경이 이루어지더라도 1차 공사의 금액 조정은 불가하다고 할 수 있으나, 신청인이 권익위에 2016. 5월 민원을 제기하여 2017. 5월 현재까지 조사가 진행되고 있고, 지속적으로 설계변경을 요구하였음에도 피신청인이 위법‧부당하게 이를 받아들이지 않아 어쩔 수 없이 신청인이 1차 공사를 준공하고 대금을 수령한 것으로 볼 수 있음에 따라 피신청인은 정상적으로 설계변경이 이루어지고 이에 대한 계약금액조정이 되었을 때를 감안하여 1차 공사 준공대금과의 차이를 신청인에게 지급할 필요가 있다.

 

5. 결론

그러므로 암성토 내역을 반영하여 계약금액을 조정해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.