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고충민원 의결정보

2015년 10월 이전 의결정보 보기

수소연료전지 발전설비 건축(증축)신고 불가처분 이의

분야
기업민원
담당부서
기업고충민원팀 
게시자
김아영
게시일
2020-02-11
조회수
154

  • 의결개요
    ○ (의안번호)  제2020-2소위04-기01호
    ○ (의안명)  수소연료전지 발전설비 건축(증축)신고 불가처분 이의
    ○ (의결일)  2020-02-03
    ○ (의결결과)  시정권고
    ○ (피신청인)  OO시 OO청장
    ○ (주문)  피신청인에게, 신청인에 대한 2019. 8. 2.자 ○○시 ○○구 ○○동 1○○번지 외 ○○필지 상의 건축(증축)신고 불가처분을 철회하고, 건축신고를 수리해 줄 것을 시정권고한다.

게시물 상세내용
○ 민원표시 : 2○○-○○○○-○○○○○○
 
○ 의결일자 : 2020. 2. 3.
 
○ 신 청 인 : 이○○
 
○ 피신청인 : ○○시 ○○청장
 
○ 주 문
 
피신청인에게, 신청인에 대한 2019. 8. 2.자 ○○시 ○○구 ○○동 1○○번지 외 ○○필지 상의 건축(증축)신고 불가처분을 철회하고, 건축신고를 수리해 줄 것을 시정권고한다.
 
○ 신청취지
 
신청인은 수소연료전지사업자로서 정부가 추진하는 국가 수소 경제 활성화정책에 참여하기 위해 저순도 수소를 이용한 연료전지 테스트용 실증사업(이하‘이 실증사업’이라 한다)*을 위해 84.77㎡(25.6평) 규모의 건축물(이하‘이 민원 건축물’이라 한다)을 증축하고자 건축신고를 피신청인에게 하였으나 피신청인은 기존 도시계획시설의 설치․이용 및 수소연료전기사업의 장래 확장 가능성으로 인하여 기존 도시계획시설이 지장을 받게 되고, 수소연료전지사업의 안전성과 환경성이 검증되지 않아 주민이 반대한다는 이유로 불가처분을 하였는바, 이는 사실과 다른 주장이니 사실관계를 조사해 주고, 관련 규정에서 정하고 있는 요건에 부합한 건축신고를 수리해 달라.
 
* 이 실증사업 : ① ○○○○ 공장 내에서 원유 정제 과정 중 부산물로 발생하는 저순도 수소를 활용할 수 있는 지 여부 판단 ②연료전지발전사업의 사업성 판단 ③기존 공정을 포함하여 안전 및 환경 리스크의 검증
 
○ 피신청인의 주장
 
가. 피신청인(○○시 ○○청장)
 
① ○○○○ 공장 부지는 도시‧군계획시설부지로서 기존 도시계획시설의 설치‧이용 및 장래 확장 가능성에 지장을 초래할 우려가 있는 건축물을 설치할 수 없음에도 불구하고 신청인의 이 민원 건축물은 향후 추가 설치가 예상되는 등 장래의 확장 가능성으로 인해 기존 도시계획시설에 지장을 초래할 수 있고 ② 신청인이 추진하는 실증사업은 환경성 및 안전성에 우려가 있으며 ③ 환경성 및 안전성에 대해 지역주민과 소통이 원활히 이루어지지 않아 주민이 반대하고 있는 등의 이유로 신청인의 이 민원 건축물의 건축신고 수리는 불가하다.
 
나. 관계기관(○○시장)
 
신청인이 하고자 하는 수소연료전지발전사업의 실증사업은 기존 도시계획시설로 결정하여 실시계획 인가를 받아 결정할 실시계획변경 대상이 아니며, 개발행위 허가를 받아 추진할 사항으로 개발행위 허가는 피신청인에게 위임된 사항이다.
 
3. 사실 관계
 
가. 신청인은 20○○. ○. ○○. ○○○○ 주식회사(이하 ‘○○○○’이라 한다)등 5개사**와 ○○ ○○구 ○○동 1○○번지 외 ○○필지 1,100,907.60㎡(이하 ‘이 사업부지’라 한다)에서 연료전지의 발전원료로 원유 정제과정 중 부산물로 발생하는 저순도 수소를 활용할 수 있는지 여부를 판단하기 위한 이 실증사업을 시험적으로 진행하기로 하고,‘○○ 수소연료전지 Pilot 사업 협약서’를 체결하였다.
 
** 5개사 : ○○건설(신청인), 한국○○발전, ○○증권, ○○○○, ○○ ○○○
 
나. 이 사업부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따른 ‘○○도시관리계획’으로 결정된 ‘도시계획시설(유류저장 및 송유설비)’(이하 ‘이 도시계획시설’이라 한다)이 위치하는 곳으로 신청인은 20○○. ○. ○○. ○○○○으로부터 이 사업부지를 이 실증사업을 위한 전기실 건립 용도로 사용한다는 대지사용승낙서를 받았다.
 
다. 신청인은 20○○. ○. ○○. 부생수소를 연료전지의 발전원료로 활용할 수 있는지를 검토하고 그 사업성을 판단하기 위해 이 실증사업에 필수적인 연료전지 발전시설(이하‘이 발전시설’이라 한다)을 건설하고자「건축법」등 관계법규에서 정한 요건을 모두 갖추어 이 발전시설에 대한 건축신고(증축)***를 피신청인에게 하였다.
 
*** 이 민원 건축물 건축신고 내역
- 대지위치 : ○○시 ○○구 ○○동 1○○번지 외 ○○필지
- 대지소유 : ○○○○(주)
- 건 축 주 : ○○○○(주)
- 용 도 : 발전시설
- 신고내용 : 발전시설(발전기실) 1동, 지상 1층, 경량철골구조, 연면적 84.77㎡
 
라. 피신청인은 신청인의 건축신고에 대해 관계기관 등 8개 기관(부서)****에 20○○. ○. ○○. 협의의견을 물었고, 그 결과는 모두 불가하다거나 보완의견이 없는 것으로 회신 받았다.
**** 8개 기관(부서) : 관계기관(에너지정책과, 시설계획과), 피신청인(도시개발과, 기업지원과, 환경관리과, 건설과), ○○교육지원청, 한국산업안전보건공단
 
마. 피신청인은 20○○. ○. ○. 관계기관에게 추가 협의 공문을 보내면서 “① 동 증축사항은 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제53조에 따라 개발행위허가 대상이 아님, ② 이 민원 건축대상지는 도시계획시설(유류저장 및 송유설비)로 결정되어 사업 시행 중인 부지로서 발전시설(연료전지설비) 추가 증축 가능여부, ③ 도시계획시설의 설치․이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에 포함되는지 여부에 대한 판단 요함”이라는 내용으로 협의를 요청하였다.
 
바. 이에 관계기관은 20○○. ○. ○○. 이 도시계획시설사업의 시행자이자 이 사업부지의 소유자인 ○○○○에게 “도시계획시설의 설치․이용 및 장래의 확장 가능성에 지장 여부”에 대한 의견을 조회하였고, ○○○○은 “도시계획시설(유류저장 및 송유설비) 내 건축물(발전시설) 증축사항이 ○○○○ 도시계획시설(유류저장 및 송유설비)의 설치․이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없음을 회신하며, 또한 당사 내 유휴부지에 설치되는 건축물(발전시설)은 이미 안정성 및 환경성이 기 입증되어 기존 유류저장 및 송유설비 운영에 영향이 없음으로 검토 되었습니다.”라고 관계기관에 20○○. ○. ○○. 회신하였다
 
사. 관계기관은 위 회신내용을 바탕으로 피신청인에게 “이 도시계획시설사업 시행자인 ○○○○의 의견을 참조하여 국토계획법 제64조 및 같은 법 시행령 제61조에 따라 처리하라”는 공문을 20○○. ○. ○○. 통보하였다.
 
아. 피신청인은 20○○. ○. ○. 신청인에게 관련서류 보완을 요청하지 아니한 채 아래 세 가지 이유를 제시하면서 건축신고(증축) 불가처리 처분을 하였다. 그 주요사유는 다음과 같다.
 
1) 이 발전시설은 수소연료전지를 설치하기 위한 발전시설로서 향후 추가 설치가 예상되는 등 장래의 확장 가능성이 있어 기존 도시계획시설의 설치․이용 및 장래의 확장 가능성에 지장을 초래할 우려가 있다.
 
2) ○○○○○○ 공장에서 발생한 시설화재(낙뢰)에 대한 안전대책 미흡 및 악취 등으로 인한 환경이나 안전성에 있어서 여러 건의 민원과 문제점이 여전히 발생하고 있는 상황에서 추가로 수소발전시설을 설치하는 것은 기존 도시계획시설인 “유류저장 및 송유설비”의 안전과 환경에 문제점을 가중시킬 우려가 있어 기존 시설의 안전과 환경의 불안요소를 최소화 하도록 우선하여 노력하는 것이 바람직하다.
 
3) 금회 신청한 연료전지 이 실증사업을 포함하여 새로운 사업을 할 경우 계획입안 초기 단계부터 특히 환경성과 안전성에 대하여 사전에 지역주민에게 설명하고 소통을 원활히 하여 주민수용성을 높인 후에 추진하는 것이 바람직하다.
 
자. 신청인의 이 민원 건축물의 용도는 ○○○○ 운영 공정에서 발생하는 부생수소(Hydrogen Rich Gas)가스를 현재는 Heater에서 연소하고 있으나, 향후 수소발전연료로 활용하기 위해 성능검증(Test 사업)을 위한 것으로 사업자는 신청인을 포함한 4개사이다.
 
차. 신청인은 수소연료전지발전사업자가 되고 난 이후 이 민원 건축물을 신축하여 이 실증사업을 하기 위해 그동안 투자한 비용이 50억원에 이른다고 주장하고 있고, 결국에는 국가가 추진하는‘신재생에너지 공급의무화 정책’*****에 크게 기여할 수 있을 것으로 기대하고 있다.
 
*****〈신재생에너지 공급의무화 정책〉
✔ 추진목적 : 500MW이상의 발전설비(신재생에너지 설비는 제외)를 보유한 발전사업자(공급의무자)에게 총 발전량의 일정비율 이상을 신‧재생에너지를 이용하여 공급토록 의무화한 제도
✔ 관련규정 :「신에너지 및 재생에너지 개발‧이용‧보급 촉진법」제12조의 5
「신재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리운영지침」
「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」
✔ 공급의무자 : 총 21개 발전운영사(한수원, 남동발전, 중부발전, 서부발전, 남부발전, 동서발전, 지역난방공사, 한국수자원공사, SK E&S, GS EPS, GS파워, 포스코에너지, 씨지앤율촌전력, 평택에너지서비스, 대륜발전, 에스파워, 포천파워, 동두천드림파워, GS동해전력, 파주에너지서비스, 포천민자발전)
 
카.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조에는 도시․군계획시설로 결정된 부지 에서 도시․군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 제한하면서「신에너지 및 재생에너지 개발․이용․보급촉진법」에 따른 신․재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비는 설치할 수 있도록 허용하고 있어 이 실증사업을 위한 건축물의 건축이 가능한 것으로 규정되어 있다.
 
타. 우리 위원회 조사관이 20○○. ○○. ○○. 피신청인을 방문하여 신청인 및 피신청인 등 관계기관 관계자가 참석한 가운데 현장회의를 실시한 결과, 이 민원 건축물은 건축면적이 84.77㎡(25.6평)로 경미하고, 이 도시계획시설의 유휴부지에 설치되며, 실증사업(최대 1년) 이후 철거할 계획이고, 인근 주거지와의 거리가 860m에 위치하게 되며, 연료공급방식은 수소 저장탱크가 없는 공정수소 배관라인을 통한 공급방식이며, 발전용량은 440㎾ 1대(인천동구 송림동 연료전지는 440㎾ 90대임)에 불과하고, 「건축법」상 건축신고 요건에 부합한 것으로 확인되었다.
 
파. 또한 수소 연료전지의 안전성과 관련하여 수소저장탱크와 수소연료전지의 차이를 간과한 것으로 이 실증사업은 수소를 저장하지 않고 곧바로 사용하므로 수소저장 과정이 없으며, 한국산업안전공단 및 미국화학공학회가 실시한 각종 산업용 연료에 대한 종합적 위험도 평가에서 수소가 매우 안전한 연료임이 입증되었다고 신청인은 주장하고 있다.(위험도 순 : 가솔린〉LPG〉도시가스〉수소)
 
4. 검토의견
 
가. 관계법령 등
1) 「건축법」
제11조(건축허가)
① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.
 
제14조(건축신고)
① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.
 
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제64조(도시ㆍ군계획시설 부지에서의 개발행위)
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
 
3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제61조(도시ㆍ군계획시설부지에서의 개발행위)
법 제64조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
4. 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비를 설치하는 경우
 
4) 대법원 판례
 
가) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결 ; 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 참조)
 
나) 건축법령 등에 비추어 건축허가신청을 불허할 저촉사유가 없음에도 불구하고 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가 신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조).
 
다) 구「민원사무처리에 관한 법률」제4조 제2항, 같은 법 시행령(2002. 8. 21. 대통령령 제17719호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항, 제2항, 제16조 제1항에 의하면, 행정기관은 민원사항의 신청이 있는 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하고 그 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니할 때에는 7일의 기간 내에 다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에 비로소 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있도록 규정되어 있는바, 위 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적‧절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다. 건축불허가처분을 하면서 그 사유의 하나로 소방시설과 관련된 소방서장의 건축부동의 의견을 들고 있으나 그 보완이 가능한 경우, 보완을 요구하지 아니한 채 곧바로 건축허가신청을 거부한 것은 재량권의 범위를 벗어난 것이다(대법원 1991. 6. 11. 선고 90누8862 판결 ; 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결 ; 대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 참조).
 
나. 판단 내용
 
피신청인이 「건축법」등 관계 법규에서 정한 요건을 모두 갖춘 건축신고의 수리를 불허한 것은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하니, 건축신고 수리 불가 처분을 취소하고 건축신고를 수리해 달라는 신청인의 주장에 대해 살펴보면,
 
1) 이 실증사업의 내용은 부생수소의 활용가능성을 검토하기 위해 0.44㎿의 시험용 발전기 1기를 설치하는 것으로, 이 발전설비(전체면적 406.8㎡, 연면적 84.77㎡)가 전체 이 사업부지(1,100,907.6㎡)에서 차지하는 비중이 약 0.04%에 불과하고, 이 도시계획시설을 설치하고 남은 유휴부지에 건축할 예정일뿐만 아니라, 이 실증사업이 완료되면 철거할 예정이라는 점,
 
2) 이 도시계획시설사업의 시행자인 ○○○○은 관계기관에게 이 발전시설로 인하여 이 도시계획시설의 확장 가능성 등에 지장을 초래할 우려가 없다는 사실을 확인하여 주었고, 관계기관은 피신청인에게 이 도시계획시설사업 시행자인 ○○○○○○의 의견을 참조하여 국토계획법 제64조 및 같은 법 시행령 제61조에 따라 이 민원을 처리하라는 의견을 밝혔는바, 국토계획법 시행령 제61조 제4호에 규정되어 있는 장래의 확장 가능성 등에 지장이 있는지 여부에 대한 판단에서 중요한 근거가 되는 것은 사업시행자의 의견으로 보인다는 점,
 
3) 국토계획법 시행령 제61조 제4호는 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조 제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비를 설치하는 경우 개발행위를 허가하도록 규정하고 있을 뿐, 당해 연료전지 설비의 설치‧이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없을 것을 요건으로 규정하고 있지 않는다는 점,
 
4) 피신청인은 신청인에게 이 민원 건축신고에 대한 자료보완요구를 단 한 차례도 하지 않았는데, 피신청인이 주장하는 안전성 및 환경성이 검증되지 않았다는 이유는 자료보완을 통해 충분히 증명을 할 수 있었던 것으로 보이는 점,
 
5) 피신청인은 이 발전시설에 대한 건축신고를 불허한 사유 중 하나로 인근 주민들의 민원이 있었다는 이유를 들고 있는데, 대법원은 건축허가권자는 건축허가 신청이 「건축법」등 관계 법규에서 정하는 제한에 배치되지 않는 이상 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 판시하고 있고, 건축법령 등에 비추어 건축허가신청을 불허할 저촉사유가 없음에도 불구하고 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가를 불가 처분한 것은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다고 하고 있는 점 등
 
위와 같은 점들을 종합하여 볼 때 피신청인이 신청인에게 관련 법규상 요건을 갖춘 이 발전시설에 대해 인근 주민의 민원이 있다거나 아무런 자료 보완을 요구하지 아니한 채 안전성과 환경성이 검증되지 않았다는 사유를 들어 건축신고 수리를 불가처분 한 것은 부당하다고 판단되므로, 피신청인은 이 발전시설에 대한 건축신고 불가처분을 취소하고, 건축신고를 수리하는 것이 타당한 것으로 판단된다.
 
○ 결론
 
그러므로, 이 발전시설의 건축신고 수리 불가에 대한 시정을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
 
 
○ 처리결과 : 시정권고
 
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