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[농림] 농지연금 가입신청 반려 취소요청

분야
산업농림환경민원
담당부서
산업농림환경민원과 
게시자
신윤하
게시일
2020-08-25
조회수
169

  • 의결개요
    ○ (의안번호)  제2020-2소위13-산1호
    ○ (의안명)  [농림] 농지연금 가입신청 반려 취소요청
    ○ (의결일)  2020-04-13
    ○ (의결결과)  제도개선 의견표명
    ○ (주문)  피신청인에게, 신청인의 부 OOO과 모 OOO가 OO 경남 창원시 OO구 OO동 O번지 과수원 9,080㎡를 담보로 한 농지연금 가입신청에 대한 반려를 취소한 후, 농지연금 신청을 수리할 것을 의견표명한다. 2. 피신청인에게, 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 근거하여 농지연금 담보대상 농지를 제한하는 방안을 마련할 것을 제도개선 의견표명한다.

게시물 상세내용
1. 신청취지
신청인의 부 OOO과 모 OOO(이하 ‘신청인의 부모님’이라 한다)씨가 경매를 통하여 경남 창원시 OO구 OO동 O번지 과수원 9,080㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 취득한 후 피신청인이 시행하는 농지연금을 가입신청을 하였으나, 피신청인은 농지연금 업무처리지침이 개정됨에 따라 경매 및 공매로 취득한 농지는 신청대상 농지에서 제외된다는 사유로 반려하였다. 그러나 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」(이하 ‘농어촌공사법’이라 한다)에는 담보로 제공하는 농지의 범위를 농지연금 업무처리지침에 위임할 수 있는 규정이 없는바, 법적근거가 없는 내부업무지침은 효력이 없으며 공고기간을 준수하지 않는 등 절차상 하자가 있어 위법하오니 이를 해결해 달라.
 
2. 피신청인의 의견
농지연금은 노후생활자금이 부족한 고령농업인의 노후생활안정지원 및 농촌사회의 사회안전망 확충 및 기능 유지를 목적으로 시행되고 있는 사업으로, 농지를 취득한 자에게 곧바로 농지연금수급권에 대한 보호가치가 형성되었다고 보기 어려울 뿐만 아니라 이번 개정내용은 농지에 관한 기본이념 준수 및 농지의 투기목적 사용제한과 농지연금의 제도적 목적달성을 위한 합리적인 제한이다. 따라서 신청인의 부모님이 경매로 취득한 농지를 담보농지로 인정해 달라고 요구하는 것은 수용하기에 많은 어려움이 있다.
 
 
3. 사실관계
가. 피신청인이 추진하는 농지연금은 고령농업인의 안정적인 노후생활을 보장하기 위해 소유농지를 담보로 생활자금을 매월 연금처럼 지급하는 사업으로, 신청자는 만65세 이상, 영농경력 5년 이상으로「농지법」 상의 농지 중 공부상 지목이 전 · 답 · 과수원 중 사업대상자가 소유하며 영농에 이용되고 있는 농지를 대상으로 하며, 지급방식은 종신형, 기간형, 전후후박형, 일시인출형, 경영이양형 중 신청자들이 선택할 수 있으며, 월지급금은 최대 3백만원으로 농지가격(담보물 평가율은 개별 공시지가 100% 또는 감정평가 90%), 가입연령, 지급방식 등에 따라 결정되며 사업추진절차는 다음과 같다.
(생략)
 
나. 그러나 피신청인은 최근 경매 및 공매를 통해 현저히 낮은 금액으로 농지를 취득한 후 농지연금을 신청함으로써 농지평가액이 취득금액의 2 ~ 3배 이상으로 평가된 농지연금을 수령하는 농지투기 사례가 발생됨에 따라 담보대상농지를 제한하는 지침을 2019. 11. 1. 시행하였다. 다만 보유기간 2년이상, 담보농지가 소재지 시·군·구 및 그와 연접한 시·군·구 또는 담보농지까지 직선거리 30㎞내에 신청인이 거주(주민등록상 거주지 기준)하는 경우에는 신청이 가능하다.
 
 
다. 피신청인이 2019. 11. 1. 개정한 농지연금 추진(개정) 과정은 다음과 같다.,
○ 2019. 10. 8. (농림부 ⇨ 한국농어촌공사) : 2019년 농지연금 제도개선 알림
○ 2019. 10. 10. (한국농어촌공사 ⇨ 농림부) : 개정안 승인요청
※ 개정사항 : 대상농지(담보농지)의 보유기간 및 거리제한, 경매 및 공매 취득
농지 제외
※ 시행일 : 2019. 11. 1
○ 2019. 10. 16. (농림부 ⇨ 한국농어촌공사) : 개정안 숭인
○ 2019. 10. 17. : 개정안 공고 (농지포털사이트)
○ 2019. 10. 21. (한국농어촌공사 ⇨ 농림부) : 개정안 수정승인 요청
(당초) 경매 및 공매(경매·공매 후 매매 및 증여 포함)를 원인으로 취득한
농지는 담보농지에서 제외
(변경) 2018년 1월 1일 이후 경매 및 공매(경매·공매 후 매매 및 증여 포함)
를 원인으로 취득한 농지는 담보농지에서 제외
○ 2019. 10. 22. (농림부 ⇨ 한국농어촌공사) : 개정안 수정안 승인
○ 2019. 10. 23. : 개정안 공고 (농지포털사이트)
라. 신청인의 부모님은 2019. 7. 15. 이 민원 토지를 경매로 취득하였으며, 2009. 7. 31. 농업경영체를 최초 등록하였으며 현재 등록된 농지현황은 다음과 같다.
(생략)
 
마. 신청인의 주장에 따르면 신청인은 신청인의 부모님을 대리하여 피신청인의 OO지사(이하 ‘관할지사’라 한다)에 방문하여 농지연금 가입을 위한 자격요건과 해당토지의 적격유무를 상담하였으며, 당시 관할지사에서는 다른 조건은 모두 충족하나 해당 농지가 영농에 이용 중이 아니면 신청이 어렵다는 의견을 구두로 제시하였다고 한다.
 
바. 이에 신청인은 2019. O. O. 피신청인의 홈페이지를 통하여 ‘농업경영에 종사하고 있으며, 신규 취득한 농지의 농지개량작업(풀작업, 두둑작업)을 완료하였으나, 농작물 식재시기가 맞지 않아 2020년 봄에 농작물을 식재할 예정임을 설명하고 농지연금 가입 가능여부’를 문의하였다. 이에 대하여 관할지사에서는 ‘농지연금 가입대상 농지는 「농지법」 상의 농지 중 공부상 지목이 전, 답, 과수원으로서 사업대상자가 소유하고 있고 실제 영농에 이용되고 있는 농지로 신청인이 문의한 농지는 현재 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되고 있지 않는 것으로 판단된다’고 회신하였다.
 
사. 이와 같은 관할지사의 회신결과에 따라 신청인의 부모님은 2019. 10월말 이 민원 토지에 유실수와 약초나무 등을 식재하고, 이 민원 토지의 채권한도액을 15%로 감액등기 후 관할지사에 농지연금 가입신청서를 우편으로 제출하였으나, 관할지사에서는 개정된 지침에 따라 이 민원 토지의 농지연금 가입을 반려하였다.
아. 이에 대하여 신청인은 농어촌공사법 제24조의5(농지를 담보로 한 농업인의 노후생활안정 지원사업 등) 제3항에 따르면 지원기준·방법 등에 대하여 대통령령으로 정하게 되어 있으며, 같은 법 시행령 및 시행규칙에는 경매 및 공매로 취득한 농지에 대하여 제한하는 사항이 없기 때문에 법적근거 없이 내부업무지침으로만 신청을 반려한 것은 절차상 하자이며, 평등의 원칙, 신뢰보호의 원칙에 위배되기 때문에 위법 · 부당한 처분이라고 주장하고 있다. 또한 농지연금 업무처리요령 개정공고를 피신청인이 운영하는 농지포털사이트에만 공지함에 따라 이를 알기 어려웠으며, 최초 공고일(2019. 10. 17.)부터 시행일(2019. 11. 1.)일까지 기간이 20일 이내로 「행정절차법」 제46조에 따르면 정책, 제도 및 계획을 수립 · 시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 하며, 특별한 사정이 없으면 20일 이상으로 하여야 하나 이를 미 준수하였기 때문에 반려를 취소할 것을 요청하고 있다.
 
자. 그러나 피신청인은 ① 농지연금은 농어촌공사법 제10조 제1항 제5호에 따른 고유목적사업으로 행정절차법 적용대상 사업이라고 보기 어려우며, 농지연금 업무처리요령의 운영기준인 「한국농어촌공사 지침관리요령」에는 공고기간과 관련한 규정은 없으며 ② 농어촌공사법 제24조의5 제1항에 따르면 농업인의 농지를 담보로 노후생활안정자금을 지원할 수 있다고 규정되어 있는 바 농지연금을 지원하는 것은 강제규정이 아니며 ③ 같은 법 시행령 제19조의9에 따르면 ‘농업인이 농지연금을 신청할 경우 요건을 모두 갖추었는지를 종합적으로 검토한 후 지원대상자를 결정할 수 있다’고 규정되어 있는바 피신청인에게 지원대상자의 결정에 대한 심사 및 재량권을 부여하고 있다고 한다.
 
차. 한편 신청인은 피신청인의 농지연금 신청반려와 관련하여 농림축산식품부에 질의하였고 다음과 같이 회신받았다.
① 농지연금 업무처리요령 개정과 관련하여 신뢰보호, 비례·평등원칙의 위반, 절차상 하자 여부
⇨ 농지연금 업무처리 요령의 성격은 한국농어촌공사가 농업인과 농지연금지원 사업 약정(계약)시 기준이 되는 재량준칙임을 감안 시 원칙위반은 없음.
② 「행정규제기본법」제4조에 비춰 볼 때 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것의 위법여부
⇨ 농지연금제도는 고령농업인의 노후생활 안정자금을 연금형식으로 지급하는 사회보장 성격의 정부예산사업으로, 농지연금 업무처리요령은 한정된 재원인 농지관리 기금의 효율적 자원분배와 오남용을 방지하기 위해 선정대상자의 기준을 명확히 하기 위한 것으로 「행정규제기본법」제2조 제1호의 행정규제에 해당되지 않음
③ 「훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」에 근거한 입법 여부 및 「행정절차법」적용대상 여부
⇨ 농지연금 업무처리요령은 농지연금 사업을 집행하는 한국농어촌공사의 사업지침적 성격이나, 「훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」 제2조 제1항 각호에 규정된 필요성 등 기본원칙을 감안하여 적합하게 입안되었으며, 「행정절차법」제46조 제1항은 행정청이 정책 등을 수립·시행하거나 변경하는 경우 행정예고를 하도록 하고 있으나 예외적인 사항도 규정하고 있음. 농지를 경매로 취득하여 영농목적이 아닌 농지연금 담보물 제공으로 이용하는 등 제도의 악용으로 인해 공공복지를 현저히 해칠 우려가 있어 농지연금 제도의 공익적 목적달성을 위해 긴급하게 개정·시행하게 되었음.
 
카. 농림축산식품부에서는 담보로 제공하는 농지의 범위를 피신청인의 업무처리요령으로 정할 수 있는지와 농지연금 업무처리요령을 개정하면서 「행정절차법」에 따라 예고하여야 하는지에 대하여 법제처에 질의하였다. 이에 대하여 법제처에서는 담보로 제공하는 농지의 범위를 하위법령에 별도로 위임하는 내용은 없으며 농지연금 업무처리요령은 피신청인의 내부지침에 불과하여 법령해석의 대상에 포함되지 아니하며, 「행정절차법」에 따라 행정예고를 하여야 하는지 여부는 중앙행정기관의 정책적 판단에 따라 달라질 수 있으므로 법령해석 진행이 불가함을 통보하였다.
 
타. 한국주택금융공사에서 추진하는 주택연금은 집을 소유하고 있지만 소득이 부족한 만60세 이상 주택소유자 및 배우자에 대하여 평생 또는 일정기간동안 집을 담보로 맡기고 자기 집에 살면서 매달 국가가 보증하는 연금을 지급하는 사업으로, 지원대상 주택 수, 보증대상자는 「한국주택금융공사법」제9조에 따라 주택금융운영위원회에서 심의 · 의결하며, 한국주택금융공사 내규인「주택담보노후연금보증규정」에 규정되어 있다.
 
4. 판단
가. 관계법령 등
1) 한국농어촌공사 및 농지관리기금법
[시행 2018. 9. 21.] [법률 제15515호, 2018. 3. 20., 타법개정]
제10조(사업) ① 공사는 다음 각 호의 사업을 한다.
1. ~ 4. 생략
5. 영농규모의 적정화, 농지의 효율적 이용, 농업구조개선 및 농지시장과 농업인의 소득 안정 등을 위한 다음 각 목의 사업(이하 "농지은행사업"이라 한다)
가. ~ 라. 생략
. 농지를 담보로 한 농업인의 노후생활안정 지원사업
6. ~ 16. 생략
② 생략
제24조의5(농지를 담보로 한 농업인의 노후생활안정 지원사업 등) ① 공사는 농업인의 생활안정 지원을 위하여 농업인이 소유한 농지를 담보로 노후생활안정자금을 지원할 수 있다.
② 제1항에 따른 노후생활안정자금을 지원받을 권리는 다른 자에게 양도하거나 담보로 제공할 수 없으며, 다른 자는 이를 압류할 수 없다.
③ 제1항에 따른 지원기준ㆍ방법, 지원대상자의 권리보호, 농지의 저당권설정 등의 제한 및 자금의 회수방법, 가입비와 위험부담금의 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제31조(농지관리기금의 설치) 정부는 영농규모의 적정화, 농지의 집단화, 농지의 조성 및 효율적 관리와 해외농업개발에 필요한 자금을 조달ㆍ공급하기 위하여 농지관리기금(이하 "기금"이라 한다)을 설치한다.
제34조(기금의 용도) ① 기금은 다음 각 호에 해당하는 용도로 운용한다.
1. ~ 6. 생략
7. 제24조의5에 따른 농지를 담보로 한 농업인의 노후생활안정 지원사업에 필요한 자금의 보조 및 융자
8. ~ 13 생략
② ~ ③ 생략
2) 한국농어촌공사 및 농지관리기금법 시행령
[시행 2019. 7. 2.] [대통령령 제29950호, 2019. 7. 2., 타법개정]
제19조의9(노후생활안정자금 신청 및 지원 기준) ① 법 제24조의5제1항에 따라 소유 농지를 담보로 한 노후생활안정자금(이하 "농지연금"이라 한다)을 지원받으려는 농업인은 공사에 농지연금의 지원을 신청하여야 한다.
공사는 제1항에 따른 신청을 받으면 해당 농업인이 다음 각 호의 요건을 모두 갖추었는지를 종합적으로 검토한 후, 적합한 경우에는 지원대상자로 결정할 수 있다.
1. 농업인의 연령이 신청연도 말일 기준으로 만 65세(제19조의10제2항제2호의 농지연금 지원 방식의 경우에는 농림축산식품부장관이 정하여 고시한 연령) 이상일 것
2. 영농 경력이 5년 이상일 것
3. 삭제
19조의10(농지연금의 지원방법 등) ① 제19조의92항에 따라 지원대상자로 결정된 사람이 농지연금을 지원받으려는 경우에는 공사에 농지를 담보로 제공하고 농지연금 지원에 관한 약정(이하 "농지연금지원약정"이라 한다)을 체결하여야 한다. 이 경우 담보로 제공하는 농지(이하 "담보농지"라 한다)의 범위와 그 가격의 평가방법은 농림축산식품부령으로 정한다.
② ~ ⑤ 생략
3) 한국농어촌공사 및 농지관리기금법 시행규칙
[시행 2019. 8. 26.] [농림축산식품부령 제391호, 2019. 8. 26., 타법개정]
19조의9(담보로 제공하는 농지의 범위) 영 제19조의101항에 따라 담보로 제공하는 농지(이하 "담보농지"라 한다)는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다.
1. 지원대상자가 소유하고 있을 것
2. 담보농지에 제한물권이 설정된 경우에는 채권의 최고액이 영 제19조의101항 후단에 따라 평가된 담보농지 가격의 100분의 15 미만일 것
3. 압류가압류가처분 등의 목적물이 아닐 것
4) 행정절차법 [시행 2017. 7. 26.] [법률 제14839호, 2017. 7. 26., 타법개정]
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "행정청"이란 다음 각 목의 자를 말한다.
가. 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관
나. 그 밖에 법령 또는 자치법규(이하 "법령등"이라 한다)에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 기관이나 사인(私人)
2. ~ 9. 생략
제3조(적용 범위) ① 처분, 신고, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 "행정절차"라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
② 생략
제46조(행정예고) ① 행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대한 정책, 제도 및 계획을 수립ㆍ시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있거나 그 밖에 예고하기 곤란한 특별한 사유가 있는 경우에는 예고하지 아니할 수 있다.
1. 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항
2. 많은 국민의 이해가 상충되는 사항
3. 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항
4. 그 밖에 널리 국민의 의견을 수렴할 필요가 있는 사항
② 생략
③ 행정예고기간은 예고 내용의 성격 등을 고려하여 정하되, 특별한 사정이 없으면 20일 이상으로 한다.
46(행정예고) ① 행정청은 정책, 제도 및 계획(이하 "정책등"이라 한다)을 수립ㆍ시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다.
<개정 2019. 12. 10.>
1. 신속하게 국민의 권리를 보호하여야 하거나 예측이 어려운 특별한 사정이 발생하는 등 긴급한 사유로 예고가 현저히 곤란한 경우
2. 법령등의 단순한 집행을 위한 경우
3. 정책등의 내용이 국민의 권리ㆍ의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우
4. 정책등의 예고가 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 상당한 경우
② 제1항에도 불구하고 법령등의 입법을 포함하는 행정예고는 입법예고로 갈음할 수 있다.
③ 행정예고기간은 예고 내용의 성격 등을 고려하여 정하되, 특별한 사정이 없으면 20일 이상으로 한다.
[전문개정 2012. 10. 22.]
[시행일 : 2020. 6. 11.]
5) 한국농어촌공사 지침관리요령
제2조(정의) 이 요령에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
1. “지침”이란 지침, 요령 및 기준 등 명칭에 관계없이 반복적 업무수행에 필요한 실무처리 방법 및 절차 등의 통일성을 기하기 위한 처리기준으로 「사규관리규정」 제2조제1호에 따른 사규(이하 “사규”라 한다)를 제외한 한국농어촌공사(이하 “공사”라 한다) 내부 규범을 말한다.
2. “주무부서장”이란 「직제규정」에 따라 해당 지침에서 정한 업무를 주관하고 있는 부서의 장을 말한다.
제9조(시행) ① 주무부서장은 제8조에 따라 지침이 확정된 경우 각 부서에 통보하여야 한다.
② 지침의 시행일을 정할 때에는 시행공문이 모든 부서에 도달하는데 걸리는 일수를 고려하여야 한다.
제10조(효력) ① 법령, 정관 및 사규에 어긋나는 지침은 그 부분에 한하여 효력이 발생하지 아니한다.
② 지침의 효력은 지침에서 정한 시행일부터 발생하며 시행일이 명시되지 아니한 경우 제9조제1항에 따라 통보한 날부터 10일이 경과한 후에 효력이 발생한다.
6) 대법원 판례
법령의 규정이 특정 행정기관에게 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 권한행사의 절차나 방법을 특정하지 아니한 경우에는 수임 행정기관은 행정규칙이나 규정 형식으로 법령 내용이 될 사항을 구체적으로 정할 수 있다. 이 경우 행정규칙 등은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 대외적 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지게 되지만, 이는 행정규칙이 갖는 일반적 효력이 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정이 효력에 근거하여 예외적으로 인정되는 것이다. 따라서 그 행정규칙이나 규정이 상위법령의 위임범위를 벗어난 경우에는 법규명령으로서 대외적 구속력을 인정할 여지는 없다. (대법원 2012. 7. 5. 선고 2010다72076 판결참조)
7) 행정심판 판례
피청구인이 농업인의 농지를 담보로 농지연금 지원에 관한 약정을 체결하는 것은 대등한 복수당사자 사이의 반대방향의 의사의 합치에 의하여 성립하는 계약이라고 할 것이고, 이 사건 납부고지서는 피청구인과 000 사이에 체결한 농지연금약정이 해지되어 이에 따른 연금채무액을 납부하도록 고지한 것으로, 행정청이 공권력을 가진 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 처분이라고 볼 수는 없을 것이므로, 이 사건 청구는 행정심판 대상이 아닌 것을 대상으로 하여 청구된 부적법한 심판청구이다.
[중앙행심 2013-03852, 2013. 4. 9.]
 
나. 판단내용
1) 신청인은 담보농지의 제한은 같은 법 시행규칙 제19조의9에 규정되어 있으며 농지연금 업무처리요령으로 위임할 수 있는 근거가 없는바, 농지연금 업무처리요령으로 담보농지를 제한하는 것은 대외적인 효력이 없으며 공고기간을 준수하지 않는 등 절차상 하자가 있어 위법하니 이 민원 토지의 농지연금 신청반려를 취소하고 신고수리 해줄 것을 요구하고 있고, 피신청인은 농지연금의 제도적 목적달성을 위한 합리적인 제한이며 행정절차법 적용대상 사업이라고 보기 어렵기 때문에 신청인의 요구를 받아들이기 어렵다고 하므로 이에 대하여 살펴보기로 한다.
 
가) 피신청인은 「행정절차법」제2조에 규정된 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 기관으로, 정책, 제도 및 계획을 수립ㆍ시행하거나 변경하려는 경우에는 「행정절차법」에 따라 특별한 사정이 없으면 20일 이상 예고하여야 한다. 피신청인은 최근 제도의 악용으로 인해 공공복지를 현저히 해칠 우려가 있어 농지연금 업무처리요령을 긴급하게 개정·시행하게 되었다고 하나, 최근 경매취득농지 농지연금 신청상황을 볼 때 공고기간을 20일 이하로 단축할 정도로 특별한 사정이 있다고 보기에는 어려움이 있어 보인다.
- 경매취득 농지 : (15년) 9건 → (16년) 20건 → (17년) 17건 → (18년) 41건 → (19.4) 40건
 
 
나) 또한 피신청인이 농지연금 업무처리요령 개정안을 홈페이지를 통해 공고한 기간은 최초 공고일(2019. 10. 17.)부터 시행일(2019. 11. 1.)까지 총15일이며, 변경 공고일(2019. 10. 22.)부터 시행일(2019. 11. 1.)까지 총10일이다. 이와 같은 공고기간은 그 기간이 짧아서 희망농가들에게 개정내용을 충분히 홍보하기 부족했을 것으로 판단된다.
 
다) 농어촌공사법에는 담보농지의 제한을 같은 법 시행규칙으로 위임하고 있으며 농지연금 업무처리요령에서 정할 수 있는 위임근거가 없는바, 농지연금 업무처리요령은 단지 내부에서 법령의 해석 및 적용에 관한 기준 또는 사무처리 기준을 정한 행정규칙으로 보는 것이 타당하다. 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 행정규칙의 대외적 구속력이 인정될 수 있지만 담보농지의 제한사항은 사업 추진의 중요내용으로 이를 내부지침으로 정한 것은 위임한계를 벗어난 것으로 대외적 구속력이 있다고 보기 어렵다. 따라서 향후 피신청인이 농어촌공사법의 개정 등을 통하여 담보농지를 제한하는 것이 타당할 것으로 보여진다.
- 주택연금사업은「한국주택금융공사법」제9조에 따라 주택금융운영위원회에서 심의 · 의결하도록 하는 위임규정에 따라, 한국주택금융공사 내규인「주택담보노후연금보증규정」에 따라 지원대상을 제한하고 있다.
 
라) 농지연금 업무처리요령은 「한국농어촌공사 지침관리요령」에 따라 운영되고 있으며, 지침관리요령제10조(효력) 제1항에 따르면 법령, 정관 및 사규에 어긋나는 지침은 그 부분에 한하여 효력이 발생하지 아니한다고 규정하고 있다.
 
마) 농지연금은 농어촌공사법 및 농지연금 업무처리요령에 적합한 농업인은 누구나 가입이 가능한 사업으로 다른 개별여건을 종합적으로 검토하여 반려하지 않으며, 피신청인은 “농지연금은 노후생활자금이 부족한 고령농업인의 노후생활안정지원 및 농촌사회의 안전망 확충 및 기능 유지를 목적으로 시행되고 있는 사업으로 농지를 취득한 자에게 곧바로 농지연금수급권에 대한 보호가치가 형성되었다고 보기 어렵다.”고 주장하나, 이는 신청인의 부모님이 그간 농사 경력이 없고 단지 이 민원 토지를 경매로 취득하였을 뿐이라면 적용할 수 있겠으나, 신청인의 부모님은 2009년부터 농업경영체 등록을 하여 농업을 영위해 오고 있으며, 그 과정에서 이 민원 토지가 추가되었을 뿐이다. 또한 신청인의 부모님은 신규 취득한 농지에 대하여 농지개량작업(풀작업, 두둑작업)을 완료하였으며, 피신청인의 안내에 따라 2019. 10월말 이 민원 토지에 유실수와 약초나무 등을 식재하였다.
 
위와 같은 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인은 이 민원 토지를 담보로 한 농지연금 가입신청에 대한 반려를 취소하고 수리하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
 
2) 아울러 농어촌공사법에 담보물 제한규정이 농지연금 업무처리요령에 위임되지 않은 점, 국민의 알권리를 보장하기 위하여 예고기간의 보완이 필요한 점, 향후 유사민원의 발생을 방지할 필요가 있는 점을 고려할 때 농어촌공사법에 근거하여 담보농지를 제한하는 방안을 마련하는 것이 타당할 것으로 보여진다.
 
5. 결론
그러므로, 이 민원 토지에 대하여 농지연급 신청을 수리해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견표명하기로 주문과 같이 의결한다.
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