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고충민원 의결정보

2015년 10월 이전 의결정보 보기

고속도로 완충녹지 관련 조치요구

분야
기업민원
담당부서
기업고충민원팀 
게시자
김아영
게시일
2020-03-16
조회수
291

  • 의결개요
    ○ (의안번호)  제2020-2소위08-기02호
    ○ (의안명)  고속도로 완충녹지 관련 조치요구
    ○ (의결일)  2020-03-02
    ○ (의결결과)  의견표명
    ○ (주문)  피신청인에게, ○○○도 ○○군 ○○읍 ○○리 소재 신청인 소유의 ○○고속도로 완충녹지 7개 필지 중 지목이 임야인 1개 필지를 제외한 6개 필지를 기부채납 받을 것을 의견표명한다.

게시물 상세내용
○ 민원표시 : 2○○-○○○○-○○○○○○ 고속도로 완충녹지 관련 조치요구
 
○ 의결일자 : 2020. 03. 02.
 
○ 신 청 인 : 문○○
 
○ 피신청인 : ○○○도 ○○군수
 
○ 주 문
 
피신청인에게, ○○○도 ○○군 ○○읍 ○○리 소재 신청인 소유의 ○○고속도로 완충녹지 7개 필지 중 지목이 임야인 1개 필지를 제외한 6개 필지를 기부채납 받을 것을 의견표명한다.
 
 
○ 신청취지
 
 
신청인은 2006년 ○○○도 ○○군 ○○읍 ○○리 8○○-○○ 일원에 아파트 3개 동을 건설하는 사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 추진하는 과정에서 이 민원 사업 부지와 ○○고속도로 사이에 위치한 완충녹지(이하 ‘이 민원 완충녹지’라 한다) 중 이 민원 사업 부지와 인접한 필지들을 매입하였는데, 이 민원 완충녹지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조에 따른 ‘결정 이후 10년이 지난 장기미집행 도시·군계획시설인바 피신청인이 매수하거나 기부채납 받을 수 있도록 필요한 조치를 취해 달라.
 
○ 피신청인의 주장
 
이 민원 완충녹지는 1971. 11. 13. 건설부 고시 제637호에 따라 ○○고속도로변 양측에 각각 30m 폭원으로 결정되었으며, 신청인은 2012년 이 사실을 인지한 상태에서 이 민원 사업부지와 인접한 필지들을 매입하였는데, 신청인이 보유한 7개 필지 중에서 지목이 대지인 1개 필지에 대해서는 이 민원 완충녹지의 원인시설이 ○○고속도로인바 한국도로공사에 매수청구하는 것이 타당할 것으로 판단되고, 지목이 임야인 1개 필지와 전인 5개 필지에 대해서는 매수, 기부채납 받을 수 있는 근거가 없는바 향후 제도개선 등을 통해 해결방안을 마련해야 할 것으로 판단된다.
 
○ 사실 관계
 
※ 이하 사실 관계는 신청인, 피신청인이 각각 고충민원 신청 시, 설명 및 자료 제출 시 밝히지 아니한 내용으로 우리 위원회의 추가 조사를 통해 확인한 것임
 
가. 피신청인은 신청인이 이 민원 사업의 승인을 신청하자 2006. 3. 13. 이 민원 사업 부지와 ○○고속도로 사이에 위치한 “완충녹지(법면)를 입주자모집 공고 전에 매입하여 군에 기부채납해야 한다.”라는 부관(이하 ‘이 민원 부관 1’이라 한다)을 붙였다.(신청인은 당시 피신청인이 이 민원 부관 1을 붙인 이유가 당초 완만한 경사지였던 해당 완충녹지가 이 민원 사업으로 옹벽이 설치되는 등 급경사지화 됨에 따라 해당 부관을 통해 기부채납 받은 후 피신청인이 직접 관리하고자 하였던 것이라고 주장하고 있음)
 
나. 신청인은 2012. 8. 18., 8. 30.에 걸쳐 이 민원 사업 부지와 ○○고속도로 사이에 위치한 완충녹지 18개 필지를 매입하고, 이 사실을 피신청인에게 통보하였다.
 
다. 피신청인은 2012. 9. 4. 이 민원 부관 1을 “사업주체(신청인)는 완충녹지(법면)에 대하여 소유권을 지속적으로 유지하여야 하고, 시설물(옹벽, 조경 등)에 대해 안전하게 유지·관리하여 주변에 피해가 발생되지 않도록 하여야 한다.”라는 부관(이하 ‘이 민원 부관 2’라 한다)으로 변경하였다.
 
라. 신청인은 이 민원 사업 부지에 인접한 이 민원 완충녹지에 옹벽을 설치하는 등의 공사를 실시한 후 2013. 4. 1. 피신청인에게 이 민원 사업 관련 주택건설사업 사용검사를 신청하였고, 피신청인은 2013. 4. 3. 신청인에게 사용승인서, 개발행위준공필증 등을 발급하였다.
 
마. 신청인은 2015. 11. 6. 신청인이 보유한 이 민원 완충녹지 18개 필지 중 11개 필지(이하 ‘이 민원 토지 1’이라 한다)에 대해 피신청인이 기부채납 받을 것을 청구하는 소송(○○지방법원 20○○나○○○○○, 이하 ‘이 민원 소송’이라 한다)을 제기하였고, ○○지방법원은 2017. 2. 1. “이 민원 부관 2의 하자가 명백하여 당연 무효로 평가될 여지가 있다.”는 이유로 신청인의 청구를 인용하는 화해권고결정을 하였으며, 피신청인은 이를 받아들여 2017. 2. 8. 신청인으로부터 이 민원 토지 1을 기부채납 받았고, 잔여 7개 필지(이하 ‘이 민원 토지 2’라 한다)는 신청인이 이 민원 소송 제기 시 단순 실수로 누락하여 현재까지 보유하고 있다.
 
바. 신청인은 2019. 10.경 피신청인에게 이 민원 소송 청구 시 소유권이전등기 대상에서 누락된 이 민원 토지 2를 추가로 기부채납 받을 것을 요청하였으나 피신청인이 근거가 없어 불가하다는 입장을 표명하자, 2019. 11. 29. 우리 위원회에 고충민원을 신청하였다.
 
○ 판단
 
가. 관계법령 등
 
1) 「공유재산 및 물품 관리법」(시행 2018. 10. 16.)
 
제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 부동산과 그 종물(從物)
2. 선박, 부잔교(浮棧橋), 부선거(浮船渠) 및 항공기와 그 종물
3. 공영사업 또는 공영시설에 사용하는 중요한 기계와 기구
4. 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리
5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 권리(이하 "지식재산"이라 한다)
가. 「특허법」ㆍ「실용신안법」ㆍ「디자인보호법」 및 「상표법」에 따라 등록된 특허권, 실용신안권, 디자인권 및 상표권
나. 「저작권법」에 따른 저작권, 저작인접권 및 데이터베이스제작자의 권리 및 그 밖에 같은 법에서 보호되는 권리로서 같은 법 제53조 및 제112조제1항에 따라 한국저작권위원회에 등록된 권리(이하 "저작권등"이라 한다)
다. 「식물신품종 보호법」 제2조제4호에 따른 품종보호권
라. 가목부터 다목까지의 규정에 따른 지식재산 외에 「지식재산 기본법」 제3조제3호에 따른 지식재산권. 다만, 「저작권법」에 따라 등록되지 아니한 권리는 제외한다.
6. 주식, 출자로 인한 권리, 사채권ㆍ지방채증권ㆍ국채증권과 그 밖에 이에 준하는 유가증권
7. 부동산신탁의 수익권
8. 제1호 및 제2호의 재산으로 건설 중인 재산
② 제1항제3호의 기계와 기구의 범위는 대통령령으로 정한다.
 
제7조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다.
② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다.
1. 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우
2. 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 제40조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우
 
2) 「공동주택관리법」(시행 2016. 8. 12.)
 
제11조(관리의 이관) ① 의무관리대상 공동주택을 건설한 사업주체는 입주예정자의 과반수가 입주할 때까지 그 공동주택을 관리하여야 하며, 입주예정자의 과반수가 입주하였을 때에는 입주자등에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 통지하고 해당 공동주택을 관리할 것을 요구하여야 한다.
② 입주자등이 제1항에 따른 요구를 받았을 때에는 그 요구를 받은 날부터 3개월 이내에 입주자를 구성원으로 하는 입주자대표회의를 구성하여야 한다.
③ 입주자대표회의의 회장(직무를 대행하는 경우에는 그 직무를 대행하는 사람을 포함한다. 이하 같다)은 입주자등이 해당 공동주택의 관리방법을 결정(위탁관리하는 방법을 선택한 경우에는 그 주택관리업자의 선정을 포함한다)한 경우에는 이를 사업주체에게 통지하고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말하며 이하 같다. 이하 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 "시장·군수·구청장"이라 한다)에게 신고하여야 한다. 신고한 사항이 변경되는 경우에도 또한 같다.
 
3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(시행 2020. 1. 1.)
 
제48조(도시ㆍ군계획시설결정의 실효 등) ① 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다.
② 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다.
③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설(국토교통부장관이 결정ㆍ고시한 도시ㆍ군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다.
④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다.
⑤ 제4항에 따라 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 권고받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 결정하여야 한다.
 
4) 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(시행 2020. 1. 3.)
 
제5조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 법 제7조제1항에 따라 기부(寄附)를 받아들일 때에는 기부자로부터 다음 각 호의 사항을 분명하게 적은 기부서와 권리 확보에 필요한 서류를 받아야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 필요한 경우 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 재산의 건물등기사항증명서 또는 토지등기사항증명서, 건축물대장, 토지대장, 임야대장, 지적도나 임야도 등을 확인하여야 한다.
1. 기부할 물건의 표시
2. 기부자의 명칭, 성명(법인의 경우는 그 대표자의 성명) 및 주소
3. 기부의 목적
4. 기부할 물건의 가격
5. 기부할 물건의 도면
② 지방자치단체의 장은 대표자가 기부하는 경우에는 그 대표자임을 증명하는 서류와 각 기부자의 성명ㆍ주소 및 기부 재산 등을 적은 명세서를 제1항의 기부서에 첨부하게 하여야 한다.
③ 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인이 법 제20조제3항 단서에 따라 지방자치단체의 장의 승인을 받아 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하려는 경우에는 법 제20조제1항에 따라 사용ㆍ수익 허가를 받은 기간 이내에 다음 각 호의 사항을 적은 전대차(轉貸借)사업계획서를 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다.
1. 전대(轉貸)하려는 재산의 표시
2. 전대하려는 재산의 사용목적, 수익방법 및 사용ㆍ수익기간
3. 해당 재산을 전대받아 사용ㆍ수익하려는 자의 성명 및 주소
④ 법 제7조제2항 본문에서 "기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니하는 것인 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 무상 사용ㆍ수익허가기간이 지난 후에도 해당 지방자치단체가 직접 사용하기 곤란한 경우
2. 재산 가액(價額) 대비 유지ㆍ보수비용이 지나치게 많은 경우
3. 무상 사용ㆍ수익허가기간이 20년을 초과하는 경우
4. 그 밖에 지방재정에 이익이 없는 것으로 인정되는 경우
⑤ 기부를 조건으로 건물이나 그 밖의 영구시설물을 축조하는 경우에는 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가를 하기 전에 기부 등에 관한 계약을 체결하거나 이행각서를 받아야 한다.
 
4) 관련 판례
 
가) 부관부 행정처분에 있어서 그 부관의 내용은 적법하여야 하고, 이행 가능하여야 하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고, 행정처분의 본질적 효력을 해하지 않는 한도의 것이어야 한다.(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누4300 판결)
 
나) 부관은 그 내용이 이행가능해야 위법하다고 할 수 없다.(대법원 2009. 10. 29. 선고 2008두9829 판결)
 
다) 부담은 헌법의 기본원리에 비추어 비례의 원칙이나 부당결부금지의 원칙에 위반되지 않아야 적법하다.(대법원 2009. 10. 29. 선고 2008두9829 판결)
 
5) 감사원 지적 사례
 
가) 감사원의 지적 사례(「국민·기업 불편 유발관행 특별 점검」2014. 9., 석유판매업(주유소) 건축허가 부적정)
 
 
○○군은 2010. 1. 7. ○○시에 거주하는 J로부터 석유판매업(주유소)을 할 목적으로 건축허가를 신청 받고 관련부서와 협의를 거쳐 같은 해 2. 5. 건축을 허가하였다.
 
「민원사무 처리에 관한 법률」 제10조 제1항의 규정에 따르면 행정기관의 장은 민원사항을 접수·처리함에 있어서 민원인에게 소정의 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하지 아니하도록 되어 있고, 「행정규제기본법」 제4조 제3항의 규정에 따르면 행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없도록 되어 있다.
 
또한 대법원 판례(2000. 2. 11. 선고 98누7527 판결)에서도 건축허가를 함에 있어 법령상 근거 없는 부담을 부가하는 행위는 위법한 것으로 판결하고 있고, 위 주유소가 위치한 K면에서 벚꽃축제를 개최하는 등 벚나무를 관광자원으로 활용하고 있어 가로수인 벚나무의 제거에 대한 지역주민의 동의를 얻기가 사실상 어려운 실정이다.
 
따라서 위 관서에서는 민원인이 사실상 이행하기 어려울 뿐 아니라 법령상 근거가 없는 부관을 붙여 건축허가를 하여서는 아니 된다.
 
그런데 A과에서는 ‘인근 주민의 동의를 얻어 가로수를 벌채한 후 이식하라’는 요지의 법령상 근거가 없고, 사실상 이행하기 어려운 부관을 붙여 가로수 이식 신청 승인을 통보하였고 C실에서는 A과의 부관을 그대로 붙여 J에게 건축허가서를 교부하였다.
 
이후 J은 지역주민의 동의를 얻지 못하여 주유소 진·출입로 개설공사를 하지 못하였고, 그 결과 J은 건축물이 완공되었으나 현재까지 영업을 하지 못하고 있어 재산상의 손해를 보고 있다는 민원을 감사원에 제기하였다.
 
 
► ○○군수는 앞으로 법령상 근거가 없는 부관을 붙여 건축허가를 하는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하고, 관련자에 대해서는 주의를 촉구하시기 바랍니다.
 
 
 
나. 판단 내용
 
① 신청인은 피신청인이 부과한 이 민원 부관 1로 인하여 신청인에게 기부채납하기 위해 이 민원 토지 1, 2를 매입한 점, ② 피신청인이 이 민원 관련 ○○지방법원 20○○나○○○○○ 화해권고결정을 받아들여 이 민원 토지 1을 이미 기부채납 받았고, 해당 재판부의 판단은 ‘이 민원 부관 2는 무효이며 이 민원 부관 1이 유효하고, 따라서 이 민원 부관 1에 따라 신청인이 기부채납을 목적으로 매입한 완충녹지를 피신청인이 기부채납 받는 것이 바람직하다.’는 것인바 신청인이 이 민원 토지 2를 해당 소송 청구 시 누락했다 하더라도 이 민원 부관 1은 적용되는 것이 타당할 것으로 보이는 점, ③ 신청인이 이 민원 토지 2가 포함된 완충녹지에 대해 옹벽을 설치하는 등의 조치를 완료하였으므로 이 민원 토지 2가 무상 사용·수익허가기간이 지난 후에도 해당 지방자치단체가 직접 사용하기 곤란한 경우, 재산 가액 대비 유지·보수비용이 지나치게 많은 경우, 무상 사용·수익허가기간이 20년을 초과하는 경우, 그 밖에 지방재정에 이익이 없는 것으로 인정되는 경우와 같은 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니하는 것인 경우에 해당하는 것으로는 보이지 아니하는 점, ④ 신청인은 재산권을 행사하지도 못하는 이 민원 토지 2로 인해 매년 재산세와 종합부동산세 등을 납부하는 등 피해를 입고 있는 점, ⑤ 이 민원 토지 2가 포함된 완충녹지는 도시·군계획시설로 2000. 7. 1.을 기준으로 20년이 지나 자동 실효되는 시설로 2020. 7. 1. 해당시설이 해제조치되면 신청인이 입고 있는 피해의 구제는 더욱 요원해질 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피신청인이 이 민원 토지 2에 대한 신청인의 기부채납을 받는 것이 바람직할 것으로 판단된다.(단, 신청인이 이 민원 토지 2 중 지목이 임야인 1개 필지는 보유하기를 원하고 있으므로 이는 기부채납 대상에서 제외한다.)
 
○ 결론
 
그러므로, 이 민원 토지 2 중 지목이 임야인 1개 필지를 제외한 나머지 6개 필지를 신청인이 기부채납 받아야 한다는 신청인의 주장에 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 이 민원 토지 2 중 지목이 임야인 1개 필지를 제외한 나머지 6개 필지를 기부채납 받을 것을 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
 
○ 처리결과 : 의견표명
 
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