4. 공영주차장 설치 이의

결정 개요

1. 민원표시 2CA-1906-665159

2. 피신청인 B시 C구청장

3. 결론 의견표명

피신청인에게 A지구 내 주차장용지인 B시 C구 D동 0000-6잡종지 2,078.8㎡ 지상의 주차전용건축물 인근의 보행자광장인 같은 동 0000-2 도로 3,021.7㎡ 지하에 건설 예정인 공용주차장 건설사업을 재검토할 것을 의견표명한다.

4. 결정일 2020. 2. 24.

이  유

1. 신청취지

신청인은 1990년경 조성된 A택지지구(이하 ‘이 민원 지구’라 한다) 내 주차장 용지인 B시 C구 D동 0000-6 잡종지 2,078.8㎡(이하 ‘이 민원 용지’라 한다) 및 그 지상의 건축물(지상 5층, 연면적 8,345㎡, 이하‘이 민원 건물’이라 한다) 소유자로, 2015년경부터 이 민원 건축물 내 유료주차장(주차대수 213대, 이하 ‘이 민원 주차장’이라 한다)을 운영해 오고 있는데, 불법 주·정차가 심각하다는 이유로 피신청인이 이 민원 용지 인근 보행자광장인 같은 동 0000-2 도로 3,021.7㎡(이하 ‘이 민원 광장’이라 한다) 지하에 1,900㎡ 규모의 공용주차장 건설사업을(이하‘이 민원 사업’이라 한다)을 추진 중이나, 이 민원 주자창도 공실률이 높아 운영에 어려움을 겪고 있는데, 인근에 공용주차장이 설치되면 주차요금이 저렴한 공용주차장으로 인해 이 민원 주차장의 운영난이 더욱 가중될 것으로 예상되고, 이 민원 사업으로 설치 예정인 주차수(46대)는 이 민원 주차장의 빈 주차공간으로도 수용할 수 있는 규모이고, 이 민원 사업의 사업비(36억 원)와 확보대수를 고려할 때 예산낭비의 우려도 있으니, 이 민원 사업을 취소하거나 대상 부지를 변경해 달라

2. 피신청인 등의 의견

이 민원 광장 부근은 상업시설과 업무시설이 집중되어 일 평균 유동인구가(217,862명)가 가장 높은 지역으로, 급증하는 차량대수에 비해 주차면수가 부족하여 주차난이 심각한 지역이며, 이 일대는 택지지구로 상업용지와 업무용지 등 토지 이용 용도가 확정되어 주차장 부지를 확보하기 어렵고, 토지를 매수한 경우 과도한 재정부담으로 국·공유지를 활용하고자 이 민원 광장을 대상부지로 계획 중이며, 불법주차 및 주차난 해소를 위해 이 민원 사업을 추진하는 것이 타당하며, 공용주차장 운영으로 인해 이 민원 주차장장의 운영난이 가중된다는 주장에 대해서는 주차요금 관련 조사가 진행 중이므로, 그 결과에 따라 합리적인 요금을 반영하여 운영할 계획이다.

3. 사실관계

가. 이 민원 지구는 B시장이 시행한 택지개발사업 지구로서, 1994. 12. 5. 실시계획 승인 고시(B시 고시 제 0000-141호)되었고, 대상지는 B시 C구 D동, E동, F동 등 일원으로 사업면적은 2,625.452㎡이며, 1999. 8. 30. 사업이 완료되었다.

나. 이 민원 용지는 주차장 용도로 지정된 토지로서, 이 민원 지구 내 12개 주차용지 중 하나로, 이 민원 지구 남측에 위치하며 지하철역인 A역으로부터 북동쪽으로 약 320m 이격되어 있다.

다. 신청인은 이 민원 용지 소유자로서, 2015. 4. 16. 이 민원 건물(주차장 및 근린생활시설)을 신축하여 이 민원 주차장을 운영해 오고 있으며, 이 민원 건물의 주료 건축개요는 아래와 같다.

위 치	B시 C구 D동 0000-6	대지면적		2078.8 ㎡
지역/지구	지구단위계획구역/ 방화지구 외	허가일자		2014. 5. 12.
주용도	주차장 (옥내 213대)	준공일자		2015. 4. 16.
주구조/규모	철골구조/ 지상5층	층별용도	1층	일반음식점
건축면적	1721.86㎡		2층	일반음식점/주차장
연면적	8,345.39㎡		3층	주차장
건폐율	82.83%		4층	주차장
용적률	365.74%		5층	주차장

라. 한편, 이 민원 지구는 도로 전 구간에 불법 주·정차가 빈발하는 지역으로, 피신청인은 주차난 해소를 위해 공영주차장을 건설하고자, 2017. 2.경 공원부지 등을 활용한 공영주차장 건설 타당성조사 용역을 실시한 후, 같은 해 4.경 보행자광장(공유지)인 이 민원 광장을 대상 부지로 공영주차장을 건설하는 이 민원 사업을 추진하기로 결정하였고, 같은 해 9.경 국토교통부 주차환경개선사업 대상으로 선정되어 2019. 4. 사업비(국비 14억 원, 시비 7억 원) 일부를 확보하였으며, 2019. 6. 11. 도시 계획 결정(변경)을 위한 주민설명회를 실시한 후, 같은 달 19. 도시관리계획(A지구) 지구단위계획 변경 절차를 추진하였다.

마. 이 민원 사업은 이 민원 광장 지하에 46면의 주차장을 설치하는 사업으로 사업기간은 2018. 1. ~ 2020. 6.까지이며, 사업규모는 1,917㎡(지하주차장), 사업비는 총 36억 원(국비 18억 원, 시비 9억 원, 구비 9억 원)으로 예정되어 있다.

바. 이 민원 지구 내 도로 전 구간이 불법 주・정차가 빈발하고 있음에도 불구하고, 신청인은 2015년 이 민원 주차장 운영을 시작한 후, 주차장 평균 이용률은 50% 정도에 불과하고, 이로 인해 운영난을 겪고 있는데, 2019. 2.경 이 민원 주차장 전면 도로(A연하로, 폭 20m, 4차로) 맞은편인 이 민원 광장에 공영주차장을 건설하는 이 민원 사업이 추진된다는 사실을 인지하고, 같은 달 25. 피신청인에게 ‘이 민원 주차장의 운영난 등이 우려되니 이 민원 사업을 취소해 달라.’는 요지의 민원을 제기하자, 피신청인은 같은 해 3. 5. 신청인에게 ‘이 민원 지구 내 주차난이 심각하여 사업 취소는 불가하다.’고 회신(00과-15003)하였고, 이에 신청인은 2019. 4. 22.과 같은 해 8. 9. 다시 피신청인에게 이 민원 주차장의 운영난 가중, 타당성 조사 보고서의 부적절성, 과도한 예산낭비의 우려, 이 민원 광장이 다른 보행자광장에 비하여 공영주차장을 설치할 필요성이 시급하다고 보기 어려운 등 여러 이유를 제시하며, 이 민원 사업을 취소하거나 대상 부지를 변경해 달라는 민원을 2차례에 걸쳐 제기하였고, 피신청인은 같은 해 4. 29.과 같은 해 8. 19. 각각 신청인에게 ‘이 민원 광장 외에 대상지 선정이 어렵고, 용역보고서의 수입예측액이 잘못되었으나, 주민편의를 위해 예산보다 주차장 확보의 시급성을 고려하여 결정한 공익적 사업으로 추진 중이니, 신청인의 이해를 요구한다.’는 요지의 민원 회신(00과-34537, 00과-71362)을 하였다.

사. 이 민원 지구의 <도시관리계획결정도>에 따르면, 노외 주차장용지는 총 12개소이며, 이 중 이 민원 용지를 포함하여 10개소(주차장1∼9, 12)는 중심 업무・상업지역 내에 지정되었고, 2개소(주차장10, 11)는 이 민원 지구 서측 문화시설 및 근린공원 인근에 지정되었다. 또, 중심 업무・상업지역 내의 주차장용지 10개소 간 이격거리(이동거리 기준)는 최소 75m에서 최대 180m정도이며, 노상 불법 주・정차로 주차난이 심한 중심지역 내 주차장용지 10개소 기본 현황은 아래와 같다.

구분	지번	부지면적(㎡)	주차 가능 대수(대)	건축물 건축 여부	비고
노외주차장1	D동 1217-9	2,357.0	287	○
노외주차장2	D동 1182-6	1,952.5	92	○
노외주차장3	D동 1237-9	2,517.1	138	○
노외주차장4	D동 1258-6	2,078.8	213	○	이 민원 용지
노외주차장5	D동 1222-1	2,076.6	158	○
노외주차장6	D동 1240-1	1,778.1	173	○
노외주차장7	D동 1244-3	1,778.9	84	○
노외주차장8	D동 1204	18,605.0	525	-	미관지구주차장 (평화공원 지하)
노외주차장9	D동 1202-1	4,034.8	153	×
노외주차장12	D동 1211-12	1,214.9	50*	×	나대지

※ 노외주차장12는 나대지 상태이며, 주차가능대수는 2017년 주차장수급실태조사 기준임

아. 한편, 미관지구주차장(노외주차장8)은 평화공원 지하에 조성된 525대 규모의 노외주차장으로, 당초 1995년경 3개 업체(금호, 중흥, 라인)가 컨소시엄으로 참여하여, 1,050면의 주차장을 설치하고, 20년 사용 후 기부채납하는 사업을 추진하였으나, 업체 부도 등으로 사업이 장기간 지연되다가 2006년에 525면으로 준공되었고, 이후 이용률이 저조하여 운영난을 겪어 온 것으로 확인되며, 관련 자료에 따르면, 주차대수가 축소된 사유(협약 변경)에 대하여 ‘업체 부도와 주차수요 부족 (2, 3차 협약 변경)’ 및  ‘주차수요 부족(4차 협약변경)’라고 확인(00일보 B000 2006. 12. 19.자 및 2018. 2. 6.자 보도자료)된다.

자. 우리 위원회 실지조사에 따르면, 이 민원 지구 내 중심지역 각 도로변에는 불법 노상 주・정차가 빈발하여 1개 차로를 점유하고 있었고, 일부 도로는 사면 주차로 차량이 2개 차로에 걸쳐 도로를 점유한 경우도 있었는데, 같은 시간 인근 노외주차장(3곳)의 주차현황을 확인한 결과, 주차장의 공실률이 20∼30%정도로 확인되었다.

차. 한편, A역 인근(2번 출구에서 서측으로 120m지점)에 B시 도시철도공사가 설치한 A역 환승주차장(지상 3층, 주차대수 총 305대)이 운영 중이다.

카. 신청인에 따르면, 2015년경부터 이 민원 주차장을 건축・운영하고 있으나, 이 민원 지구 내 모든 도로에 노상 불법주차가 빈발하고 있음에도 주차장 공실률(평균 50%정도, 피크 시 30%정도)이 높아 운영에 어려움을 겪고 있는데, 2019. 2.경 언론보도를 통해 피신청인이 이 민원 주차장과 도로를 사이에 둔 이 민원 광장에 공영주차장을 설치한다는 사실을 알게 되어, 피신청인에게 이 민원 주차장도 공실률이 높은데, 인근에 공영주차장을 설치하면, 운영난이 더 가중될 것이고, 공영주차장에 설치예정인 주차대수(46대)는 이 민원 주차장의 공실률을 고려할 때, 충분히 수용할 수 있는 규모인데, 34억 원을 들여 공영주차장을 설치하는 것은 예산 낭비이고, 타당성 조사용역 보고서에도, 이 민원 주차장의 수용가능성은 고려하지 않았고, 운영 시 수입예정금액도 잘못 산정되는 등 정책결정에 문제가 있다며, 이 민원 광장 인근 노상 불법 주차는 주차장 부족이 문제가 아니라, 노외주차장보다 노상주차를 선호하기 때문이고, 지난 5년간 피신청인에게 제기된 민원을 보더라도 공영주차장을 설치해 달라는 민원보다 노상 불법주차를 단속해 달라는 민원이 더 많다고 하였으며, 이 민원 광장에 공영주차장을 설치하더라도 노상 불법주차는 계속 발생할 것이고, 이 민원 주차장 운영만 어렵게 할 것이라며 이 민원 사업을 취소하던지 이 민원 용지를 다른 용도로 변경해 달라고 하고 있다.

타. 한편, 피신청인이 용역의뢰한 공영주차장 건설 타당성 조사 용역 보고서(2017. 4.)(이하 ‘이 민원 보고서’라 한다)에 따르면, 피신청인은 택지개발지구 내 주차난을 해소하고자 공원 등 공공용지 지하공간을 활용하여 공영주차장을 건설하고자 총 사업비 및 사업효율성, 운영비 및 수익성을 검토하기 위한 타당성 조사 용역을 의뢰하였으며, 택지개발지구 내 광장 및 공원 등 대상지 7개소(이 민원 지구는 3개소)를 선정하여 개발방식 및 건설타당성을 분석한 후, 우선순위를 선정하였는데, 1예정지로 이 민원 광장이 선정되었다.

파. 또, 이 민원 보고서 유동인구에 따른 타당성 분석(p70)에 따르면, 이 민원 지구 대상지 3곳은 서로 400m∼1,100m 정도 이격(직선거리 기준)되어 있는데, 주변지 유동인구는 대상지별로 각각 조사되었으나, 환산거주인구와 주차단속대수는 같은 수치를 적용하여 주차수요지수를 산출한 것으로 확인된다.

< 유동인구에 따른 타당성 분석 (p70) >

구분	유동인구(인)	환산거주인구(인)	주차단속대수(대)	주차수요 지수	비고
1예정지	217,862	10,258	41,328	0.1812	이 민원 공원
2예정지	219,250	10,258	41,328	0.1806
3예정지	25,830	10,258	41,328	1.1467

※ 주차예정지간의 이격(직선)거리:  ∘1-2간 : 465m,  ∘1-3간: 1100m, ∘2-3간: 940m

4. 판단

가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제13조 제1항은 “ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 광역도시계획을 수립하거나 변경하려면 미리 인구, 경제, 사회, 문화, 토지 이용, 환경, 교통, 주택, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 중 그 광역도시계획의 수립 또는 변경에 필요한 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 조사하거나 측량(이하 "기초조사"라 한다)하여야 한다.”라고 하고, 같은 조 제3항은 “국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 효율적인 기초조사를 위하여 필요하면 기초조사를 전문기관에 의뢰할 수 있다.”라고 하고, 같은 법 제14조 제1항은 “국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 광역도시계획을 수립하거나 변경하려면 미리 공청회를 열어 주민과 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정하면 광역도시계획에 반영하여야 한다.”라고 하고, 같은 법 제19조 제1항은 “도시ㆍ군기본계획에는 다음 각 호의 사항에 대한 정책 방향이 포함되어야 한다.   1.∼5. 생략  6. 기반시설에 관한 사항  7.∼10. 생략” 라고 하고, 같은 법 제20조 제1항은 “도시ㆍ군기본계획을 수립하거나 변경하는 경우에는 제13조와 제14조를 준용한다. 이 경우 "국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수"는 "특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수"로, "광역도시계획"은 "도시ㆍ군기본계획"으로 본다.”라고 규정하고 있다.

나. 법원은 “행정주체가 주차행정상의 목표달성을 위하여 도시기반시설인 노외주차장의 설치를 위한 도시계획을 입안·결정함에 있어서는 그 전문적·기술적·정책적 판단에 따라 그 필요성과 구체적인 내용을 결정하는 비교적 폭 넓은 형성의 자유를 가지며, 노외주차장을 설치할 필요성이 있는지 여부는 그 성질상 장기성·종합성이 요구되는 계획행정의 일환이라는 점에 비추어 노외주차장의 설치를 위한 도시계획의 입안·결정 당시 해당지역의 주차수요는 물론 도시기능의 유지 및 증진에 기여할 수 있도록 장래의 주차수요까지 고려하여야 할 뿐 아니라 노외주차장을 설치하고자 하는 지역의 토지이용현황, 노외주차장 이용자의 보행거리 및 보행자를 위한 도로상황 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이지만, 행정주체가 주차장의 필요성과 그 구체적인 내용을 결정하는 데 있어서 갖는 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 주차장설치계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 그 주차장설치계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 되고, 특히 특정 토지를 노외주차장으로 도시계획시설결정을 하는 경우에는 그 토지에 노외주차장을 설치할 필요성은 물론 그 토지의 개별공시지가 또는 시가를 감안한 사유재산권의 침해 정도와 주차장으로서의 경제성 내지 효율성의 비교도 이익형량의 고려 대상에 포함시켜야 한다.”고 판결(대법원 2006. 4. 28., 선고, 2003두11056판결)하였고, 노외주차장 설치를 위한 도시・군관리계획을 입안・결정할 때 이를 설치할 필요성이 있는지 판단하는 방법과 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성・객관성이 결여된 경우, 주차장 설치계획이 위법한지 여부와 관련하여  ‘행정청이 타당성조사 용역을 의뢰하여 그 결과를 중요한 근거로 삼아 해당 부지에 노외주차장 등을 설치하겠다는 내용으로 도시・군계획시설결정과 그 실시계획인가를 하였으나, 타당성 조사가 정당하고 객관적으로 이루어졌다고 볼 수 없다는 이유로 도시・군계획시설결정은 재량권을 일탈・남용한 처분이고, 주차난을 해소하고 주민편익을 증진한다는 이유로 도시・군관리계획을 결정하였으나, 도로망, 통행량, 주변현황, 새로 설치되는 시설들에 대한 조사나 고려가 이루어지지 않았고, 주차장 설치로 침해되는 사익의 침해도 중한 것으로 보아야 하므로, 주차장을 설치하여야 할 공익상 필요가 현저하거나 침해되는 사익보다 크다고 볼 수 없다.’고 판결(대법원 2018. 6. 28., 선고, 2018두35490, 35506판결)한 바 있다.

다. 신청인은 이 민원 지구 내 주차장용지 내 건축물에서 이 민원 주차장을 운영하는 자로, 이 민원 주차장 인근 도로가 노상 불법 주・정차가 빈발하고 있으나, 이 민원 주차장도 공실률이 높아 운영이 어려운데, 인근 이 민원 광장 지하에 공영주차장을 설치하는 것은 타당성이나 필요성이 결여되었으니, 이 민원 사업을 취소하거나 대상 부지를 변경해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, ① 이 민원 지구는 택지개발사업으로 조성된 지구단위계획 구역으로 각 필지의 이용용도가 지정되어 있고, 특별한 사정이 없는 한 당초 용도대로 제공되어야 하는 점, ② 이 민원 보고서에도 공원・ 녹지 등은 도시계획시설 지정 상태대로 존치하는 것이 우선된다고 하였는데, 공영주차장을 설치할 경우, 지하를 활용하더라도 출입구 및 경사로를 확보하기 위해서는 광장 일부의 훼손이 불가피한 점, ③ 피신청인은 타당성 조사 용역 결과에 따라 이 민원 사업을 우선 추진하게 되었다고 하나, 이 민원 보고서는 이 민원 지구 내 공원 등 공공용지 3곳에 대한 사업성 검토보고서로 이 민원 지구 내 불법주정차 현황 및 원인, 인근 주차장 공급현황, 공영주차장 건립 필요성, 규모・입지 타당성 등에 대한 검토는 포함되지 않은 점, ④ 주차수요지수 분석에 따르면, 3곳의 유동인구는 대상지별로 조사되었으나, 환산거주인구와 주차단속대수는 같은 수치가 적용되어 주차수요지수 분석결과가 객관적이라거나 정확성이 인정된다고 보기 어려운 점, ⑤ 이 민원 지구 내 도로 전 구간에 불법 주・정차가 빈발하고 있으나, 2015년부터 운영 중인 이 민원 주차장은 공실률이 높아 운영에 어려움을 겪고 있고, 인근 노외주차장도 주차장 입고현황이 비슷한 것으로 확인되어, 주차장 부족이 인근 도로 주차난의 주요 원인이라고 단정하기 어려운 점, ⑥ 피신청인이 이 민원 사업으로 확보하려는 주차대수(46대)는 이 민원 주차장의 주차 가능대수(213대)와 공실률(2∼30%)을 고려하면, 이 민원 주차장의 이용률을 높이는 것으로도 주차수요를 충당할 수 있을 것으로 보이는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 공장을 이용하여 이 민원 주차장 인근에 공영주차장을 설치하려는 이 민원 사업은 현황 분석, 필요성, 입지 타당성 등이 충분히 검증된 후, 사업이 결정되었다고 보기는 어렵다고 판단된다.

5. 결론

그러므로, 이 민원 주차장 인근 이 민원 광장 지하에 공용주차장을 건설하는 이 민원 사업을 취소하던지, 대상 부지를 변경해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.