5. 하천구역에서 제척 요구

결정 개요

1. 민원표시 2AA-2005-0157752, 2AA-2005-0203123

2. 피신청인 A도지사

3. 관계기관 A부장관

3. 결론 제도개선 의견표명

관계기관에게 의견청취 등을 위한 하천기본계획의 공고문에 하천구역의 결정․변경․폐지 내용과 해당법령을 기재하도록 공고문의 표준안을 제도개선할 것을 의견표명한다.

4. 결정일  2020. 6. 8.

이  유

1. 신청취지

신청인 소유의 A도 B군 C면 D리 288-4, 같은 리 288-5, 같은 리 288-9(이하 ‘이 민원 토지들’이라 한다)가 E천 하천구역에 편입되었는데, 이 민원 토지들은 E천 보다 높이가 높아 하천구역에 편입될 이유가 없고, 또한 이 민원 토지들을 하천구역에 편입하는데 있어 토지주에게 개별적으로 알리지도 않고 토지주도 모르게 하천구역에 편입한 것은 부당하니 잘못된 행정을 바로 잡아 달라.

2. 피신청인 등 의견

가. 피신청인 의견

이 민원 토지들은 A도 고시 제2019-372호로 고시된 하천기본계획에 따라 지반고가 계획홍수위 보다 낮아 지방하천인 E천의 하천구역에 편입되었고, 하천기본계획으로 토지를 하천구역에 편입할 때는 ｢하천법｣ 등에 따라 지역주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣게 되어 있어 전략환경영향평가 공고･공람 및 주민설명회를 개최하였기 때문에 신청인의 주장은 수용할 수 없다.

나. 관계기관 의견

하천기본계획에 하천구역으로 지정될 지역이 대략 표시되기 때문에 하천기본계획에 대한 주민설명회 등만으로도 하천구역에 대한 의견청취도 가능할 것으로는 보이나, 하천기본계획의 주민설명회 공고문 등에 하천구역 결정･변경에 대해서도 해당법령이나 내용을 기재하도록 개선할 수 있다.

3. 사실관계

가. 신청인이 제출한 자료에 따르면, 이 민원 토지들은 E천 하천기본계획에 따라 하천구역에 편입되었고, E천 하천기본계획은 2019. 9. 6. A도고시 제2019-372호로 고시되었다.

나. 또한, 2019. 9. 6. 고시된 E천 하천기본계획은 여유고를 1.0m 확보하는 계획으로, 계획빈도는 80년이고, 이 민원 토지들의 지반고는 E천의 계획홍수위 높이 보다 낮아 하천구역에 편입되었으며, 이 민원 토지들 상에는 수해피해 예방을 위해 제방이 계획되어 있다.

다. 피신청인은 2018. 4. 13. ‘E천 외 4개 지방하천 하천기본계획수립 및 전략환경영향평가(초안) 공고․공람 및 주민설명회 개최 공고’를 하였고, 같은 해 4. 16.부터 같은 해 5. 15.까지 E천 하천기본계획 수립에 대한 전략환경영퍙평가 공고․공람을 하였으며, 같은 해 5. 2. 광덕3리 마을회관에서 주민설명회를 개최하였고, 공고문의 내용은 아래와 같다.

라. E천 하천구역에 편입된 신청인 소유 토지의 현황은 아래와 같다.

지번	지목	면적(㎡)
D리 288-4	전	274
D리 288-5	전	20
D리 288-9	전	139

마. ｢하천법｣ 제10조는 하천구역을 결정･변경･폐지하려는 경우 지역주민 등의 의견을 청취하도록 규정*하고 있고, 같은 법 제25조와 같은 법 시행령 24조의2는 하천기본계획을 수립하는 경우 지역주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣도록 규정**하고 있다.

* 2018. 2. 21. 시행      ** 2016. 7. 20. 시행

바. 또한, A부는 위 ‘마’의 하천구역 결정･변경･폐지 시에 지역주민 등의 의견을 청취하도록 하는 개정은 의원발의*를 통해 이루어졌는데, 이 과정에서 하천구역의 변경이 있을 때에 해당 토지주들에게 개별적으로 통지가 필요한 것인지에 대해 국회에서 많은 논의가 있었으나, 이는 반영되지 않았다**고 하고 있다.

* 2017. 5. 12. A 의원 발의

** 반영되지 않은 사유 : 하천구역편입은 일반 공익사업에 편입되는 것과 달리 소유권이 변동되지 않아 사유재산권이 사라지지 않고, 실제로 하천구역편입 건이 너무 많아 개별통지는 어려움

사. 위원회 확인 결과, A부(지방국토관리청)와 지방자치단체는 국가하천 또는 지방하천의 하천기본계획을 수립하고, ｢하천법｣ 등에 따라 지역주민의 의견청취를 위해 주민설명회 개최 등의 공고를 할 경우, 하천기본계획에 대해서만 관련법령과 내용을 기재하고, 하천구역 변경 등에 대해서는 관련법령이나 내용을 기재하지 않고 있다.

아. 또한, F지방국토관리청 등에서도 이 고충민원과 같이 토지주가 본인의 토지가 하천구역에 편입된 사실 조차 몰라 하천구역에 편입된 것을 알고 민원을 제기하는 경우가 많다고 하였고, G지방국토관리청은 2020. 6. 1. 우리 위원회 담당 조사관과 이러한 문제점에 대해 논의한 후에 H강 상류권역 하천기본계획의 의견청취 공고문을 아래와 같이 개선하여 공고한 사실을 확인하였다.

4. 판단

가. 관계 법령

1) ｢하천법｣ 제10조(하천구역의 결정 등)는 “① 하천관리청은 제7조제6항에 따라 하천의 명칭 및 구간의 지정 또는 지정의 변경ㆍ해제의 고시가 있는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 하천구역으로 결정 또는 변경하거나 하천구역을 폐지하여야 한다.  1. 제25조에 따른 하천기본계획(이하 "하천기본계획"이라 한다)에 완성제방(하천시설의 설치계획을 수립함에 있어서 기준이 되는 홍수량만큼의 물이 소통하는데 필요한 단면을 가지고 있어서 구조적 안정성이 이미 확보된 제방을 말한다)이 있는 곳은 그 완성제방의 부지 및 그 완성제방으로부터 하심측(河心側)의 토지  2.~6. 생략  ②~③  생략  ④ 하천관리청은 제1항에 따라 하천구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하려는 경우 지역주민 등의 의견을 청취하여야 하며, 제3항에 따라 하천구역의 결정ㆍ변경 또는 폐지의 고시를 하는 때에는 A부령으로 정하는 바에 따라 지형도면을 작성하여 함께 고시하여야 한다.  <개정 2018. 2. 21.>  ⑤~⑥ 생략”라고, 제25조(하천기본계획)는 “① 하천관리청은 그가 관리하는 하천에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천의 이용 및 자연친화적 관리ㆍ보전에 필요한 기본적인 사항 등을 내용으로 하는 10년 단위의 하천기본계획을 수립하여야 한다.  ②~⑧ 생략“라고 규정하고 있다.

2) ｢하천법 시행령｣ 제24조의2(하천기본계획의 수립기준 등)는 “① 생략  ② 하천관리청은 법 제25조제1항에 따라 하천기본계획을 수립하는 경우에는 지역주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다.  ③~④ 생략  [본조신설 2016. 7. 19.]”라고 규정하고 있다.

3) ｢환경영향평가법｣ 제9조(전략환경영향평가의 대상)는 “① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가를 실시하여야 한다.  1.~8. 생략  9. 하천의 이용 및 개발에 관한 계획  10.~18.  ② 제1항에 따른 전략환경영향평가 대상계획(이하 "전략환경영향평가 대상계획"이라 한다)은 그 계획의 성격 등을 고려하여 다음 각 호와 같이 구분한다.  1. 정책계획: 국토의 전 지역이나 일부 지역을 대상으로 개발 및 보전 등에 관한 기본방향이나 지침 등을 일반적으로 제시하는 계획  2. 개발기본계획: 국토의 일부 지역을 대상으로 하는 계획으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 계획

가. 구체적인 개발구역의 지정에 관한 계획

나. 개별 법령에서 실시계획 등을 수립하기 전에 수립하도록 하는 계획으로서 실시계획 등의 기준이 되는 계획 ③ 생략”라고, 제13조(주민 등의 의견수렴) 제1항은 “개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획에 대한 전략환경영향평가서 초안을 공고․공람하고 설명회를 개최하여 해당 평가 대상지역 주민의 의견을 들어야 한다. 단서규정 생략”라고 규정하고 있다.

나. 판단 내용

1) 신청인은 이 민원 토지들이 E천의 하천보다 높은 곳에 위치하고 있어 하천구역에 편입될 이유가 없고, 하천구역에 편입하면서 토지주에게 개별적으로 통보하지 않아 부당하다고 하고 있어 살피건대,

① E천 하천기본계획에 따르면, 이 민원 토지들의 지반고는 계획홍수위 높이 보다 낮고, 또한, 이 민원 토지들 상에는 수해피해 예방을 위해 제방이 계획되어 있어 이 민원 토지들이 하천구역에 편입된 것이 부당해 보이지 않는 점, ② ｢하천법｣과 ｢환경영향평가법｣은 하천기본계획을 수립할 경우 지역주민 및 관계전문가 등의 의견을 듣고, 전략환경영향평가초안에 대해 공고･공람하며, 주민설명회를 개최하도록 규정하고 있는데, 피신청인은 이러한 규정에 따라 E천 하천기본계획을 수립하면서 전략환경영향평가초안에 대해 공고･공람하고, 주민설명회를 개최하여 주민 등의 의견을 청취한 것으로 보이는 점, ③ 신청인은 이 민원 토지들을 하천구역에 편입하면서 신청인에게 개별통지를 하지 않아 부당하다고 하고 있으나, 위 ‘②’와 같이 ｢하천법｣과 ｢환경영향평가법｣에서는 하천기본계획을 수립할 때에 토지주들에게 개별적으로 통지를 하도록 하는 규정은 없는 것으로 보여져, 이 민원 토지들을 하천구역에서 제외해 달라는 신청인의 요구는 수용이 곤란할 것으로 보인다. 그러나 피신청인은 추후에 이 민원 토지들 상에 실제 제방공사 등을 시행하기 위해 사업인정을 받고자 할 때에 중앙토지수용위원회에서 실시하는 이해관계자 의견수렴 절차이행 여부, 해당사업의 공공성, 토지수용의 필요성 등에 있어 실제 이 민원 토지들이 제방공사 등에 필요한지를 다시 한 번 검토하여 주고, 이러한 절차에 대해 신청인에게 안내할 것을 피신청인에게 협조요청 하고자 하며, 주문에는 기재하지 아니한다.

2) 하천구역의 결정․변경․폐지를 수반하는 하천기본계획의 의견청취를 위한 공고문의 개정 필요성에 대해 살펴보면,

① 하천기본계획은 하천구역의 결정․변경 등을 포함하고 있음에도, 하천기본계획의 의견청취를 위한 주민설명회 개최 등의 공고를 하는 경우에 하천기본계획 및 전략환경영향평가서(초안)에 대한 내용만 있을 뿐, 하천구역의 결정․변경 등에 대해서는 전혀 언급하지 않고 있는 점, ② 관계기관은 하천기본계획에 하천구역의 결정･변경 등이 포함되어 있기 때문에 하천기본계획의 공고문에 별도로 하천구역을 언급할 필요가 없다고 하고 있으나, 일반 국민의 입장에서는 하천기본계획 안에 하천구역의 결정･변경 등이 포함되어 있는 것을 알기 어려운 점, ③ 하천구역으로 결정될 경우 건축허가 제한 등 행위제한이 가해져 국민의 재산권이 침해될 가능성이 있으므로  특별히 하천구역의 결정․변경 등에 대해서는 가능한 한 해당 토지주들이 알 수 있게 공고할 필요가 있어 보이는 점, ④ 하천구역의 결정에 대한 의견청취 규정과 하천기본계획에 대한 의견청취 규정은 각각 별도의 조문(법 제10조, 법 제25조)으로 규정되어 있음에도 하천기본계획의 의견청취로 하천구역 결정․변경 등에 대한 의견청취까지 하고자 한다면 하천기본계획 의견청취 공고문에 반드시 하천구역의 결정․변경 등의 내용도 포함해야 할 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 관계기관은 의견청취를 위한 하천기본계획의 공고문 표준안에 ｢하천법｣ 제10조에 따른 하천구역의 결정･변경․폐지에 대해서도 해당법령과 내용을 포함하도록 표준안을 개선하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 고충민원에 대해서는 피신청인에게 추후 실제 이 민원 토지들 상에 제방공사를 시행할 때에 중앙토지수용위원회의 공공성 심사 등에 있어 실제 이 민원 토지들을 수용할 필요성이 있는지를 다시 한 번 검토해 주고, 이러한 절차가 있음을 신청인에게 안내할 것을 협조요청 하며, 관계기관의 하천기본계획의 의견청취를 위한 공고문에 하천구역의 결정․변경 등에 대해서도 해당법령과 내용을 기재하도록 공고문의 표준안을 개선하는 것이 필요하다고 판단되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제47조에 따라 관계기관에게 관련 공고문의 표준안을 제도개선할 것을 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.