1. 항만시설 사용승낙 및 관리 부당

결정 개요

1. 민원표시 2CA-2107-0000000

2. 피신청인 A공사

3. 결론 시정권고

피신청인에게, 항만시설 사용승낙 및 관리에 있어「항만시설 운영규정」에서 정하고 있는 자동화시설(벨트컨베이어 등)에 의한 하역작업 충족여부를 확인한 후 적의 조치할 것을 시정권고한다.

4. 결정일 2021. 12. 6.

이  유

1. 신청취지

「항만법」제5조 및「항만시설 운영규정」 제3조 별표2에서는 B항 C부두(신청인이 모래하역을 위해 사용중인 부두) 취급화물을 모래로, D항 E부두(F개발이 모래하역을 위해 사용중인 부두)의 주요 취급화물을 잡화로 정하고 있음에도 피신청인이 위 규정과 다르게 D항 E부두의 모래취급에 대해 사용승낙하였고, 특히 피신청인의「항만시설 운영규정」에서 모래하역시 비산먼지방지를 위해 벨트컨베이어 등 기계적인 방법의 시설(이하 ‘자동화시설’이라 함)을 사용해서 하역해야 함을 명시하고 있음에도 이와 같은 시설을 갖추지 않은 노면 야적행위에 대해 아무런 조치를 취하지 않는 등 항만시설 사용승낙 등 인허가 및 운영 관리에 있어 관련 법령과 규정에 부합하지 아니한 재량행사를 하고 있으니, 이를 조사하여 바로잡아 달라.

<표1. 항만시설 주요 취급화물 >

구 분	길 이(M)	수 심(M)	하역능력(천톤)	주요 취급화물
B항 C부두	150	8	1,030	모래
D항 E부두	270	11	670	잡화

2. 피신청인 등의 의견

가. 신청인은 ‘항만기본계획’ 및「항만시설 운영규정」에서 B항 C부두는 모래부두로, D항 E부두는 잡화부두로 지정되어 있어 D항 E부두에서 모래를 취급하는 것은 부당하다고 주장하나,

오래 전부터 B항 C부두 및 D항 E부두에서만 모래화물을 취급하고 있으며,「항만시설 운영규정」별표2에서 D항 E부두의 주요 취급화물이 잡화로 되어 있는 사정만으로는 모래하역을 금지할 만한 법적 근거가 부족하고,

D항 E부두는 2008년부터 모래를 취급하였으므로 관련규정 변경으로 모래하역을 금지할 경우 골재채취업 면허 연장이 불가하여 약 30여명의 직·간접 고용인원이 실직 또는 소득감소를 겪게 되고, 사용자의 파산 등의 문제가 야기되며, 또한 「항만시설 운영규정」에 따라 피신청인이 항만시설 운영 효율과 공익을 위해 취급화물을 조정할 수 있고, 실제 전국 주요항만의 일부 부두에서 규정에 명시되지 않은 화물도 취급하고 있으므로 재량권을 잘못 행사하였다는 신청인의 주장을 납득할 수 없다.

나. 「항만시설 운영규정」관련 자동화시설을 갖추지 않은 노면 야적행위에 대해 아무런 조치를 취하지 않는다는 신청인 주장과 관련하여,

D항 E부두의 모래하역 위치상 자동화시설을 설치할 공간이 충분하지 않고, 자동화시설 설치 시 인근 구간의 중량화물 취급에 제한이 있어 이해관계자간 협의가 필요한 점 등을 고려하여 개선을 검토할 계획이다.

3. 사실관계

가. 피신청인은 F개발이 D항 E부두에 모래야적을 하게 된 배경이 기존 D항에서 운영중이던 모래야적장 일부 부지가 공익사업(진입도로확장공사)에 편입되어 현재의 D항 E부두로 이전하여 모래야적을 하게 되었다고 설명한다.

<그림1.  D항 E부 F개발 모래야적장 사진대지 >

모래하역작업 1	D항 E부두 옆 야적장	모래하역작업 2

나. 피신청인의 2014. 2. ‘항만환경 개선을 위한 환경저해 화물별대책 수립 추진’과 관련하여 신청인에게 통보한 주요 내용은 다음과 같다.

- 바다 모래는 벨트컨베이어를 이용한 기계하역을 하지 않는 경우는 항만시설사용승낙을 하지 않을 방침이고, 다소 부담이 되더라도 올해 중으로는 벨트컨베이어설치 추진을 완료

- 아울러 현 하역장소인 벨트컨베이어는 (중간 생략) 타 선박도 사용이 가능하도록 반드시 지하로 설치될 수 있도록 계획

다. 위 ‘나’에 따라 신청인은 B항 C부두 자동화시설 설치공사 실시계획 승인(2015. 12.), 착수계 제출 및 항만시설(부지) 사용승낙(2016. 6.)을 거쳐 자동화시설 설치공사 준공(2018. 9.)하였다.

<그림2. B항 C부두 모래야적 자동화시설 사진대지>

자동화설비 3	울산본항 9부두 옆 자동화설비 1	자동화설비 2

라. 피신청인이 2016. 9. 29.에 항만시설내 비산먼지 방지를 위하여「항만시설 운영규정」을 개정하면서 신설한 모래화물의 하역․이송기준은 다음과 같다.

- 제16조(하역작업) ① ~ ⑤ 생략

⑥ 석탄, 시멘트, 모래, 사료부원료 등 분체상 화물의 경우 사장이 지정한 부두에서 비산먼지 발생을 억제하기 위한 시설(벨트컨베이어, 친환경호퍼 등)을 설치 및 사용하거나 관련 법규에 따라 필요한 조치를 시행한 후 하역작업을 하여야 한다. 단, 시멘트 및 모래화물의 경우는 기계적(벨트컨베이어 등)인 방법의 시설을 사용해서 하역 · 이송 작업을 하여야 한다.

마. 피신청인이 2017. 2. F개발에 ‘D항 E부두 모래야적장 및 세척설비 철거 요청’을 통보하였으며, 그 주요 내용은 다음과 같다.

1) 해양수산부 고시 제2016-122호(제3차 전국 항만기본계획 수정계획)에서 ○○항은 본항 9부두가 모래부두로 지정되어 타 부두에서는 모래하역이 금지되었음

사. F개발이 위 ‘마’에 대하여 2017. 7. 피신청인에게 ‘제3차 전국 항만기본계획 수정계획’에서 B항 C부두 외에서는 모래 취급을 금지한다는 고시는 아니고, 특정부두가 모래부두로 용도가 정해진다 해서 그 부두 외에서는 모래 취급이 불가하다는 전제나 해석은 잘못되었고, 항만운영방침에 부합하도록 기존 시설을 운영할 계획임을 밝히면서 D항 E부두 모래취급 사용승낙을 요청하였으며, 피신청인은 2017. 12. 사용승낙을 하였다.

아. ‘항만기본계획’ 운영에 관한 A관계기관의 의견은 다음과 같다.

1) 특정 항 내 “모래 전용 부두”가 지정되어 있는 상황에서 동일 항 “잡화부두”에서 모래 품목을 취급할 수 있는지 여부

‣「항만법」제5조에 따라 항만기본계획은 항만의 개발을 촉진하고 효율적으로 운영하기 위하여 수립하며, 이를 위해 항만시설의 용도, 기능 개선 및 장비에 관한 사항 등을 포함하고 있음

‣「항만법」제17조에서 비귀속 토지․항만시설에 대한 목적 외 사용을 금지하고 있으나, 귀속부두에 대해서는 항만의 효율적 관리운영을 위해 관리청은 취급화물을 일부 조정할 수 있음

2) ‘항만시설 운영규정’에 따르면. “모래화물의 경우 기계적(밸트컨베이어 등)인 방법의 시설을 사용하여 하역, 이송 작업을 하여야 한다.”라고 규정되어 있는데, 해당 규정은 모래전용부두에만 적용하는 것인지, 잡화부두에서 모래를 취급할 경우에도 적용이 되어야 하는 것인지 여부

‣ ‘항만시설 운영규정’에서 항만시설의 용도에 따라 한정된 내용은 없으며, 모래 등 분체상 화물이 하역작업시 발생하는 비산먼지를 억제하기 위한 것으로 판단되며, 그 세부적용 여부에 대하여는 A공사에서 판단해야 할 사항임

자. 피신청인은 F개발이 D항 E부두 일부에 모래 야적장 및 세척시설 운영을 위하여 신청한 ‘항만시설사용신청서’에 대하여 2021. 9.에 사용승낙하였다.

차. 부두 기능은 항만기본계획에서 정한 품목(화물)을 취급하는 것이 원칙이나, 항만별 특성 및 시설 효율성 등을 고려하여 항만별 항만기본계획과 다르게 화물을 취급하는 사례가 다수 존재

< 표5. 주요 항만의 항만기본계획 상 전용품목 외 화물처리 부두 비율>

구 분	내용(%)	비고(부두수)
인 천 항	57.1%	24/42
광 양 항	74.3%	29/39
부 산 항	90.0%	27/30
울 산 항	81.8%	36/44

* 출처: 2020년 전국 무역항 부두별 물동량 처리현황(해양수산부)

카. 피신청인은 항만기본계획 수립 당시의 상황과 달리 화물운송 방식의 변경과 하역기술의 발전 등으로 항만기본계획에 따른 지정품목만을 취급할 경우 선박 체선율 증가, 수입 감소, 체산성 악화 등의 문제가 야기되며, 모든 항만에서 취급량이 미미한 화물일지라도 전용부두를 조성해야 한다면 막대한 투자비용 초래된다고 주장한다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

붙임과 같다.

나. 판단 내용

1) 항만운영계획 상 D항 E부두는 그 기능을 잡화부두로 정하고 있음에도 피신청인이 이를 감안하지 않고 모래를 취급할 수 있도록 사용승낙을 한 것은 관련 법률과 규정에 부합하지 아니한 재량행사라는 신청인의 주장에 관하여 살펴보면,

① 「A관계기관의 항만기본계획과 관련한 해석에 따르면 “비귀속 토지ㆍ항만시설에 대한 목적 외 사용은 금지하고 있으나, 국가에 귀속된 부두(D항 E부두 등)에 대해서는 항만의 효율적 관리운영을 위해 관리청은 취급화물을 일부 조정할 수 있다”라고 해석하고 있는 점,

② 「항만시설 운영규정」에 따르면 “공사 사장은 항만시설의 효율적 운영과 공익을 위해 필요한 경우 이용선박과 취급화물을 조정할 수 있다.”라고 정하고 있는 점,

③ 항만시설은 항만기본계획에서 정한 품목(화물)을 취급하는 것이 원칙이나, 항만별 특성 및 시설 효율성 등을 고려하여 항만별 항만기본계획과 다르게 화물을 취급하는 사례가 존재하고 있는 점

이상과 같은 사실을 고려하면, 피신청인이 D항 E부두에서 모래 야적장 및 세척시설 운영을 목적으로 한 항만시설사용신청을 승낙한 것이 관련 법률과 규정에 부합하지 않은 재량행사라고 보기에 어렵다고 판단된다.

2) 「항만시설 운영규정」에서 모래하역시 비산먼지방지를 위해 자동화시설을 사용해서 하역해야 함을 명시하고 있음에도 피신청인이 D항 E부두에서 자동화시설을 갖추지 않은 노면 야적행위에 대해 아무런 조치를 취하지 않는 것은 관련 법률과 규정에 부합하지 아니한 재량행사라는 신청인의 주장에 관하여 살펴보면,

① 피신청인이 2016. 9.에 제정한「항만시설 운영규정」에 따르면 모래화물의 경우 자동화시설을 사용하여 하역ㆍ이송 작업을 하여야 한다고 규정하고 있음에도 피신청인은 지난 5년간 D항 E부두에서 자동화시설을 갖추지 않은 사업장에 모래취급에 대하여 사용승낙을 하였고, 게다가 모래 야적행위로 유발되는 비산먼지 방지를 위한 어떠한 조치도 취하지 않은 등 「항만시설 운영규정」을 준수하지 않은 점,

② 피신청인이 2014. 2. 신청인에게 ‘바다 모래는 자동화설비로 하역하여야 하며 이를 준수하지 않을 경우 항만시설 사용 승낙을 하지 않을 방침이고, 특히 자동화 설비를 반드시 지하로 설치될 수 있도록 계획할 것’을 통보한 점,

③ 「항만시설 운영규정」은「항만공사법」제8조에 의하여 피신청인이 행하는 항만시설의 사용, 관리 및 운영에 필요한 세부사항을 정한 것으로, 위 규정을 준수할 것을 내용으로 하여 항만시설 사용 승낙을 받은 제3자는 이를 준수하여야 하는 점,

위와 같은 점을 종합적으로 고려하여 보면, 피신청인이 사용 승낙 한 항만시설(부지)에 대해「항만시설 운영규정」에서 정한 모래취급시 자동화시설에 의한 하역기준 충족여부를 확인한 후 적의 조치하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로「항만시설 운영규정」을 위반한 항만시설 사용에 대해 조치를 취하지 않는 것이 위법ㆍ부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 주문과 같이 피신청인에게 시정권고하기로 한다.

붙임		관계 법령 등

▣「항만법」

제5조(항만기본계획의 수립) ① 해양수산부장관은 항만의 개발을 촉진하고 항만을 효율적으로 운영하기 위하여 항만기본계획을 10년 단위로 수립하여야 한다.

② ~ ⑦ <생 략>

제6조(항만기본계획의 내용) ① 항만기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. ~ 5. <생 략>

6. 항만시설의 용도, 기능 개선 및 정비에 관한 사항

제17조(비귀속 토지ㆍ항만시설의 목적 외 사용 금지) 제15조제1항 단서에 따라 국가에 귀속되지 아니하는 토지 및 항만시설을 사용하는 자는 제6조제1항제6호에 따른 항만시설의 용도 및 제9조제2항 본문에 따른 허가 목적에 맞게 사용하여야 한다.

제20조(항만의 관리) ① 관리청은 무역항과 연안항을 관리한다.

② 해양수산부장관은 항만을 효율적으로 관리ㆍ운영하기 위하여 필요한 경우 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 항만별로 항만운영세칙을 정할 수 있다.

제41조(항만시설의 사용) ① 항만시설(항로표지는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법에 따라야 한다. 이 경우 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 방법으로 해양수산부령으로 정하는 항만시설을 사용하려는 자는 관리청에 그 사실을 신고하여야 한다.

▣「항만공사법」

제8조(사업) ① 공사는 다음 각 호의 사업을 수행한다.

1.「항만법」제2조제5호에 따른 항만시설(외곽시설ㆍ임항교통시설 등 대통령령으로 정하는 항만시설은 제외한다)의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ보수 및 준설(浚渫) 등에 관한 공사의 시행 및 항만의 경비ㆍ보안ㆍ화물관리ㆍ여객터미널 등 항만의 관리ㆍ운영에 관한 사업

2. ~ 3. <생 략>

4. 항만의 조성 및 관리ㆍ운영과 관련하여 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업

▣ ‘항만시설 운영규정’

제3조(항만시설의 명칭 및 주요 취급화물) ① 항만시설의 명칭, 시설능력 및 주요 취급화물은 각각 별표 1부터 별표 3까지와 같다.

② 삭제

③ 공사 사장(이하 “사장”이라 한다)은 항만시설의 효율적 운영과 공익을 위해 필요한 경우 이용선박과 취급화물을 조정할 수 있다. <신설 2014.12.29., 2020.12.24.>

제16조(하역작업) ① ~ ⑤ <생 략>

⑥ 석탄, 시멘트, 모래, 사료부원료 등 분체상 화물의 경우 사장이 지정한 부두에서 비산먼지 발생을 억제하기 위한 시설(벨트컨베이어, 친환경호퍼 등)을 설치 및 사용하거나 관련 법규에 따라 필요한 조치를 시행한 후 하역작업을 하여야 한다. 단, 시멘트 및 모래화물의 경우는 기계적(벨트컨베이어 등)인 방법의 시설을 사용해서 하역·이송 작업을 하여야 한다.

【별표 2】

항만시설 현황 및 주요 취급화물(재구성)

구분		주 요 취 급 화 물
국유부두	B항 C부두	모래
	D항 E부두	잡화