6. 도시계획시설 사업 실시계획 불허처분 이의

결정 개요

1. 민원표시 2AA-2011-0000000

2. 피신청인 A군수

3. 결론 심의안내

신청인의 요구를 수용하기 곤란하다는 피신청인의 주장이 위법․부당하지는 않은 것으로 판단되며 이러한 사항을 신청인에게 안내하고자 한다.

4. 결정일 2021. 4. 12.

이  유

1. 신청취지

2015년부터 B도, 피신청인과 MOU 체결을 하고 A군 C리에 태양광 발전소 조성사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 추진하였으며 A군 군의회 등과 협의하여 군계획시설(전기공급 설비) 결정 고시를 받고, 군계획시설(전기공급 설비) 개발을 위한 실시계획인가 신청을 하였는데 관계기관 협의과정에서 D청의 환경영향평가 결과가 부동의란 이유로, 그간 추진한 군계획시설(전기공급 설비) 실시계획인가 신청에 대하여 불허 처분한 것은 부당하니 이를 조사해 달라

2. 피신청인 등의 의견

이 민원 사업은 「산지관리법」제14조에 따른 산지전용허가 전 환경영향평가를 협의를 받도록 되어 있는데 현재 사업계획은 「환경영향평가법」에 의한 환경영향평가 협의결과가 부동의 의견으로 회신되었기 때문에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 실시계획 인가는 불가하다.

3. 사실관계

가. 이 민원 관련 경위는 다음과 같다.

○ 2015. 2. : A군유림 태양광발전소 투자제안 및 현장답사 등 협의

○ 2016. 2. : 사업관련 부서별 개별법 검토

○ 2016. 7. : 제안설명회 및 투자유치 TF팀 회의

○ 2016. 8. : A군의회 의원간담회 보고

○ 2016. 9. : C리 마을대표 간담회 실시

○ 2016. 10. : C리 주민설명회 개최

○ 2016. 11. : 환경영향평가법 시행령 개정(도시계획시설은 전략환경영향평가 제외)

○ 2017. 1. 11. : A군의회 의원간담회 보고

○ 2017. 1. 16. : MOU체결

▪참여기관 : B도-A군-신청인-E회사-F회사

▪체결목적 : 정부의 저탄소 녹색성장 정책에 부응하고, 지속가능한 녹색산업단지 조성으로 지역경제 활성화

○ 2018. 5. : A군관리계획(전기공급설비) 결정 입안제안서 접수

○ 2018. 7. : A군계획위원회 개최

* 개최결과 : 원안가결(입안가능)

○ 2018. 7. : A군관리계획 결정 입안서 접수

○ 2018. 11. : A군계획위원회 심의

* 개최결과 : 조건부가결

○ 2018. 11. : A군관리계획 결정 및 지형도면 고시, 사업시행자 지정 및 실시계획인가 신청서 접수

○ 2018. 11. : 실시계획인가 A군 관련부서 협의자료 보완 요청

○ 2018. 12. :  G부 질의회신

○ 2019. 2. : 환경영향평가협의회 개최

○ 2019. 4. : 실시계획인가 관련부서 협의자료 보완 접수

○ 2019. 6. : 환경영향평가(초안) 협의 요청(피신청인 → D청)

○ 2019. 6. : 실시계획인가 A군 관련부서 협의

○ 2019. 8. : 환경영향평가(초안) 협의의견 회신

○ 2019. 10. : 환경영향평가(본안) 협의 요청(피신청인 → D청)

○ 2019. 12. : 환경영향평가(본안) 협의의견 회신(D청 → 피신청인)
* 사업부지 변경 등 사업계획 재검토

⟹ D청은 환경영향평가(초안)부터 환경영향평가(본안)까지 “사업부지 변경 등 사업계획을 재검토”하라는 의견으로 사업계획을 수정할 것을 요청하였지만 신청인은 이를 불수용

○ 2020. 2. : H부 질의회신(피신청인 → H부)

* 환경영향평가 협의내용을 반영하여 실시계획을 작성, 인가에 필요한 절차를 이행하여야 할 것

○ 2020. 5. : 환경영향평가(본안) 협의내용에 대한 의견 및 조치계획 제출

○ 2020. 5. : D청 협의(향후 처리방안)

○ 2020. 6. : B도 사전컨설팅감사 신청(피신청인→B도)

* “G부로부터 ‘사업계획 재검토’협의의견을 회신 받은 상황에서 실시계획인가를 하는 것은 관련법 취지에 어긋남” 이라고 회신

○ 2020. 8. : I기관 사전컨설팅 신청(B도→I기관)

○ 2020. 8. : I기관 사전컨설팅 반려 통보

* “해당 사업은「환경영향평가법」제22조, 같은 법 시행령 제31조에 따른 산지의 개발사업으로서 환경영향평가 대상사업이므로, 실시계획을 인가하기 전에 같은 법 제30조 및 제31조에 따른 절차 등을 거치도록 명확히 규정되어 있으므로 반려함”으로 회신

○ 2020. 11. : A군계획시설사업 실시계획인가 불가 통보(피신청인 → 신청인)

나. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 피신청인은 환경영향평가 협의 결과 해당사업에 대한 실시계획인가는 어려운 것으로 판단되어 이를 해결하고자 D청에 3차례 방문하여 환경영향평가 협의 및 실시계획인가 추진에 대한 협의를 하였으나, D청으로부터 해당 사업에 대한 환경영향평가 협의 건은 부동의로 완료되었으므로 사업을 추진하기 위해서는 부동의 사항을 해소 후 새로이 환경영향평가 협의가 이루어져야 하며, 현재 환경영향평가 협의결과 상에서 실시계획인가 시에는 「환경영향평가법」등 관련법에 따라 원상복구 등 시정조치 요구가 있을 것이라는 답변을 받았다.
피신청인은 이 후 H부, B도, I기관에 질의를 하였고 회신사항 등을 종합한 결과 신청인에게 2020. 11. 최종적으로 이 민원 사업에 대해 군계획시설사업 실시계획인가 불가 통보를 하였다.

다. 신청인은 MOU 체결을 하고 입지선정에도 피신청인이 함께 참여하였고 군계획시설(전기공급 설비) 결정 고시까지 한 상황에서 군계획시설(전기공급 설비) 실시계획인가를 불허하는 것은 부당하다며 2020년 11월 우리 위원회에 고충민원을 신청하였다.

라. 2021년 3월 우리 위원회는 D청에서 실지방문 조사를 실시하였고 그 결과는 다음과 같다.

1) 피신청인은 이 민원 사업은 MOU를 거쳐 피신청인도 함께 추진하던 사업으로 더 이상 진행되지 못하는 것에 대해 안타깝게 생각하고 있으나, 관련부서 의견조회 등을 거쳐 신청인에게 이 민원 사업은 환경영향평가 협의 대상임을 통지하였고, 신청인도 이에 대하여 실시계획인가 신청 전, D청과 환경영향평가 협의를 진행하겠다고 한 사실이 있다고 답변하였다.

2) 신청인은 제대로 통보 받은 바가 없었고 이 민원 사업 입지는 피신청인 실무자들과 함께 선정을 하였고 입지 규모 조정(1/2로 축소) 등에 대한 협의도 있었고 이제까지 100억 가까이 투자가 이루어졌는데 사업부지 자체가 부적합하다고 하는 환경영향평가에 대해 피신청인이 책임을 느껴야 한다고 주장하였다.

3) 피신청인은 환경영향평가는 자신들의 소관이 아니고 D청에서 하는 것으로 군계획시설(전기공급 설비) 결정 고시 전에 환경영향평가 결과를 알 수는 없는 것이고 실시계획 승인 전에야 협의하도록 되어 있던 던 상황으로, 환경영향평가 결과가 부동의 된 상태에서 국토계획법 등 관련법에 따라 이 민원 사업 실시계획 승인은 불가능했다고 답변하였다.

4) D청은 과거 도시계획시설 결정전 전략환경영향평가가 있었지만 그 이후에 다시 실시계획전에 환경영향평가가 이루어져 이중 규제로 실시계획 전 환경영향평가만 받는 것으로 되었으며, 그에 따라 사전 입지선정 컨설팅제도를 운영하고 있으나, 신청인이 이를 신청하지 않은 상황에서 실시계획 인가 전에야 환경영향평가 협의를 진행하였고 입지(식생 70% 이상 등의 환경영향 문제) 등의 문제로 본안에 대하여 부동의하였다고 했다.

그리고 부동의의 경우 90일 이내 이의 신청을 할 수 있으나, 신청인이 이의 신청을 하지 않아 이 민원 사업은 부동의로 확정되었기 때문에 부동의 사항을 해소 후 새로이 환경영향평가 협의가 이루어져야 한다는 입장이었다.

5) 신청인은 피신청인이 입지 선정에 참여하였고, 군 계획시설결정 고시 당시 자체 환경성 검토 등을 진행하였음에도, D청의 환경영향평가 부동의를 이유로 이 민원 실시계획인가 신청을 불허하여 최후의 수단으로 피신청인에게 정보공개를 청구하였고 민사 소송(손실 보상 등)을 검토하고 있다고 하였다.

마. 피신청인은 관련법 검토 의뢰에 대해 피신청인의 환경관련 부서는 2016년 7월 환경영향평가법 대상이므로 사업 인허가 전 D청과 협의해야 한다는 검토결과를 회신하였고, 신청인도 참석한 2016년 7월 제안설명회 및 투자유치 TF팀 회의결과에 따르면 피신청인의 산림관련 부서는 양질의 군유림을 보존할 필요를 표현했고 그에 대해 환경영향평가 등 면밀한 사업계획 수립으로 산림훼손을 최소화하면서 친환경적인 발전단지 조성을 위해 설계시 반영하겠다는 논의가 있었으며, 환경영향평가 대상인데 공기가 너무 짧지 않냐는 지적에 대해서도 신청인이 최선을 다하겠다는 등의 논의가 이루어졌다.

바. 군계획시설 결정고시 및 군계획시설 실시계획과 환경영향평가 등 의제사항과 관련하여 대법원의 주요 판례는 다음과 같다.

1) 도시·군계획시설은 도시·군관리계획결정에 따라 설치되는데, 도시·군계획시설결정은 국토계획법령에 따라 도시·군관리계획결정에 일반적으로 요구되는 기초조사, 주민과 지방의회의 의견 청취, 관계 행정기관장과의 협의나 도시계획위원회 심의 등의 절차를 밟아야 한다. 이러한 절차를 거쳐 도시·군계획시설결정이 이루어지면 도시·군계획시설의 종류에 따른 사업대상지의 위치와 면적이 확정되고, 그 사업대상지에서는 원칙적으로 도시·군계획시설이 아닌 건축물 등의 허가가 금지된다(제64조).
반면 실시계획인가는 도시·군계획시설결정에 따른 특정 사업을 구체화하여 이를 실현하는 것으로서, 시·도지사는 도시·군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인정하는 경우에는 이를 인가하여야 한다(제88조 제3항, 제43조 제2항). 이러한 실시계획인가를 통해 사업시행자에게 도시·군계획시설사업을 실시할 수 있는 권한과 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권한이 부여된다.
결국 도시·군계획시설결정과 실시계획인가는 도시·군계획시설사업을 위하여 이루어지는 단계적 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적인 행정처분이라고 판시(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938, 판결 참조)하고 있다.

2) 인허가 의제 제도를 둔 취지는 인허가의제사항과 관련하여 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하여 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기 어렵다고 판시(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954전원합의체)하고 있으며 협의기관에서 허용하지 않기로 결정하였다면, 인가관청은 이를 사유로 하여 인가하지 아니할 수 있는 것이라고 판시(대법원 2002. 10. 11. 선고 2001두151)하고 있다.

4. 판단

가. 이 민원 사업은 「환경영향평가법」 제22조(환경영향평가의 대상) 등 관련 법령에 따라 산지의 개발사업으로 환경영향평가 대상사업이므로 국토계획법 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등)에 따른 실시계획 인가 전에 환경영향평가 협의의견이 사업계획 등에 반영되어야 하는 점,

나. 대법원 판례(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 참조)에 따르면 도시·군계획시설결정과 실시계획인가는 도시·군계획시설사업을 위하여 이루어지는 단계적 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적인 행정처분인 점,

다. 대법원 판례(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 판결 참조)에 따르면 인허가의제사항은 법률에 따른 각각의 인허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것이 아닌 점,

라. 이 민원 사업 제안설명 및 투자유치 TF팀 회의 결과 등에 따르면 환경영향평가 관련 논의가 있었다고 보이는 점,

이상을 종합적으로 검토할 때, 신청인의 요구를 수용하기 곤란하다는 피신청인의 주장이 위법․부당하지는 않는 것으로 판단된다.

5. 결론

따라서 이러한 사항을 신청인에게 안내하고자 한다.