7. 한센인 정착마을 내 공유지 불하 요구

결정 개요

1. 민원표시 2BA-2110-0000000

2. 피신청인 A시장

3. 결론 의견표명

피신청인에게, 신청인들이 거주하는 한센인 정착촌(A마을)이 대부받아 공동으로 사용 중인 A시 B면 C리 공유지를 신청인들에게 매각할 것을 의견표명한다.

4. 결정일 2021. 12. 20.

이  유

1. 신청취지

신청인들은 A시 B면 C리 산 일대(구 D군 E면) 한센인 정착촌인 A마을(이하 ‘정착촌’이라 한다) 내 거주하고 있는 한센인들로, 정착촌 내 마을회관 주차장과 체육시설 운동장으로 사용 중인 시유지 토지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 구 D군에서 신청인들에게 불하해 주기로 하고 측량까지 실시하였는데, 2012. 7.경 A시로 행정구역이 편입되면서 소유권 이전을 받지 못하고 대부받아 사용 중에 있는바, 이 민원 토지를 불하받을 수 있도록 도와 달라.

2. 피신청인의 의견

이 민원 토지는 행정목적으로 사용하지 않는 일반재산으로 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제38조 등에 따라 공유재산심의회를 거쳐 공개경쟁입찰을 통한 매각이 가능하고, 지목이 ‘전(田)’인 농지에 해당하여 「농지법」상 농지취득자격증명을 발급받을 수 있는 자가 취득이 가능하므로, 마을회인 신청인들에게 수의 매각은 어렵다. 다만, 사회적 약자인 한센인 정착촌 내 공용으로 사용하고 있는 점 등을 고려하여 신청인들에게 수의매각이 될 수 있도록 국민권익위원회의 의견에 대해 적극 협조할 계획이다.

3. 사실관계

가. 신청인들은 완치된 한센병 병력자들(이하 ‘한센인들’이라 한다)로 정부의 격리정책과 사회의 편견과 차별 속에 1973. 5.경 일반 사회와는 격리된 이 민원 토지 일대 중금속 채취 폐광산 함바집을 수리하고 주변 임야를 개간하여 정착촌을 형성하였다. 정착촌 초기 한센인들은 구걸로 생활하다가 1980년경 이후 정부와 종교단체의 지원을 받아 양돈, 양계 등 축산업으로 생계를 유지하였고, 완치 환자들이 유입되면서 정착촌 주민수가 증가하였으며, 2012. 7.경 구 D군에서 세종특별자치시로 행정구역이 변경되었다.

나. 정착촌 거주 한센인들의 평균 연령은 80세의 고령층으로 대부분 축산업을 그만두고 정부의 지원금을 받으며 생활하는 등 소득기반이 매우 열악하다. 정착촌 내 이 민원 토지 마을회관 주차장, 체육 운동장으로 사용하고 있고, 구 D군에서 신청인들에게 소유권 이전(불하)을 위해 측량을 실시했으나, A시로 행정구역이 변경되면서 소유권 이전이 되지 않은 채 신청인들은 대부계약을 통해 계속해서 사용료를 납부하여 이 민원 토지를 사용해 오고 있다.

< 이 민원 토지(대부) 개요 및 현장 사진 >

▣ 이 민원 토지 개요

지번	면적(㎡)	지목	사용현황	비고
B면 C리	432	전	주차장	마을 대부중
B면 C리	714	전	체육운동장	마을 대부중

▣ 현장사진 및 지번

마을회관 주차장	체육운동장 전경

다. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 이 민원 토지는 행정목적으로 사용하지 않는 일반재산(용도폐지 완료)으로 매각이 가능하나, 지목이 전(田)인 농지로 「농지법」상 농지취득자격증명을 발급받을 수 있는 자에게 취득자격이 있고, 구 D군 시기인 1990년대 농지인 이 민원 토지가 다른 용도로 전용된 것으로 원상복귀 후 농지취득자격증명이 있는 자에게 매도가 가능하다고 주장한다.

라. 우리 위원회 조사결과, 한센인들은 과거 정부와 사회의 편견과 차별 속에 소외된 삶을 살아 왔고, 대부분 고령자로 별다른 소득생활 없이 정부의 지원금으로 생계를 유지하는 등 생활기반이 취약한 상태에서 생활하고 있으며, 이 민원 정착촌은「지방세특례제한법」및 같은 법 시행령에 등재된 정착촌으로 현재 정착촌 내 부동산에 대해서는 취득세‧재산세‧지역자원시설세 등 지방세를 면제받고 있다. 한편, 정착촌 내 일부 축사 운영으로 축산 악취 등 환경이 매우 열악하고 민원이 지속으로 발생하고 있다.

4. 판단

가. 관련 법령 등

<별지>와 같다.

나. 판단 내용

이 민원 토지 불하 요구에 대해 살펴보면,

① 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제38조 제1항 제2호, 제7호, 제23호 내지 제27호 등에 ‘대부받은 자, 취약계층, 공공이용목적 마을주민, 동일인 소유의 사유지에 둘러싸인 토지, 입찰에 부치기 곤란 경우’ 등은 수의계약으로 매각이 가능한 것으로 규정하고 있고, 「농지의 소유권이전등기에 관한 사무처리지침」(대법원 등기예규 제1415호, 2011. 10. 13.) 3. 타.에 ‘지목이 농지이나 토지의 현상이 농작물의 경작 또는 다년생식물재배지로 이용되지 않음이 관할 관청이 발급하는 서면에 의하여 증명되는 토지에 관하여 소유권이전등기를 신청한 경우에는 농지취득자격증명을 첨부할 필요가 없이 농지의 소유권이전이 가능하다’고 규정하고 있는 점,

② 이 민원 토지는 「지방세특례제한법」에 따라 취득세‧재산세‧지역자원시설세 등 지방세 면제를 받고 있는 정착촌 내에 위치하고 있고, 정착촌 거주 신청인들은 생계활동이 어려운 고령의 취약계층으로 피신청인으로부터 이 민원 토지를 대부받아 대부료를 납부하며 구 D군의 예산지원을 받아 신축한 마을회관과 연접한 주차장, 체육 운동장 등 마을공용으로 사용해 온 점,

③ 피신청인은 이 민원 토지에 대해 용도폐지하고 불법농지전용을 이유로 원상복구 명령 등의 조치를 취하지 않고 마을회관 주차장 등 공용목적으로 신청인들에게 대부해 온 것은 사실상 농지가 아닌 것으로 인정하고 있다고 볼 수 있는 점,

④ 정착촌은 한센인에 대한 정부의 격리 정책 및 사회적 편견으로 형성되었고, 정착촌 형성 시 종교단체, 국가와 지자체 등에 의해 토지 기부 및 불하 등 정착 지원이 있어 왔으며, 구 D군에서도 정착촌 형성(1973.경 전후) 시부터 약 50년 간 신청인들이 점유해 온 이 민원 토지를 신청인들에게 불하해 주기로 하고 측량까지 실시한 점,

⑤ 정착촌 내 고령의 신청인들은 대부분 별다른 소득생활 없이 열악한 환경 속에서 정부의 지원금으로 생계유지를 하는 상황에서도 수년 간 이 민원 토지 매입을 위해 모금을 해 오는 등 마을숙원 사항으로, 현장 실태를 살펴보더라도 원상회복을 통해 농지로서의 활용 가치보다는 마을회관 주차장 기능보강 등 정착촌 내 환경개선 및 복지기반 조성을 위해 지원할 필요성이 있어 보이는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인은 이 민원 토지 소유권이 신청인들에게 이전될 수 있도록 조치하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지에 대한 불하를 요구하는 신청인들의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지>

1) 「공유재산 및 물품관리법」

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다

6. “처분”이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말한다.

8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다.

제36조(일반재산의 매각) ① 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 매각할 수 있다.

1. 지방자치단체의 장이 행정목적으로 사용하기 위하여 제11조제2호에 따라 일반재산을 행정재산으로 용도 변경하려는 경우

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 다른 법률에 따라 그 처분이 제한되는 경우

3. 장래 행정목적의 필요성 등을 고려하여 제94조의2제1항의 운영기준에서 정한 처분제한 대상에 해당하는 경우

4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산으로서 지방자치단체가 관리할 필요가 있다고 지방자치단체의 장이 지정하는 재산인 경우

② 일반재산을 공공목적으로 매각하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매수자에게 그 재산의 용도와 그 용도대로 사용하여야 할 기간을 정하여 매각할 수 있다.

2) 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」

제38조(수의계약으로 매각할 수 있는 경우 등) ① 지방자치단체의 장은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다.

1. 국가나 다른 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하려는 경우

2. 제29조제5항제3호에 따른 대부계약의 조건에 따라 대부재산을 대부받은 자에게 매각하는 경우

5. 지방자치단체가 건립한 아파트ㆍ연립주택ㆍ공영주택 및 그 부지를 국가보훈처장이 지정하는 국가유공자 또는 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자에게 매각하는 경우

7. 「농어촌정비법」에 따른 생활환경정비사업을 지원 또는 권장하기 위하여 주택 또는 공공이용시설 부지로 사용하게 될 재산을 마을주민에게 매각하는 경우 및 주민 공동이용시설을 설치하기 위하여 주민단체에 매각하는 경우

23. 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우

27. 동일인 소유의 사유지에 둘러싸여 고립된 토지를 그 사유지의 소유자에게 매각하는 경우

3) 「세종특별자치시 공유재산 관리 조례」

제37조(수의계약으로 매각할 수 있는 경우) 영 제38조제1항제23호에 의한 수의계약에 의하는 것이 불가피한 경우의 내용 및 범위는 다음 각 호와 같다.

1. 좁고 긴 모양으로 되어 있는 폐도·폐구거·폐제방으로서 동일인 소유의 사유토지 사이에 위치하거나 동일인의 사유지에 둘러싸인 부지로서 토지의 경계선의 2분의 1이상이 동일인 소유의 사유토지와 접한 경우

3. 일단의 토지의 면적이 동지역에서는 1,500제곱미터 이하, 그 밖의 지역에서는 3,000제곱미터 이하로서 2012년 12월 31일 이전부터 시 이외의 자가 소유한 건물로 점유ㆍ사용되고 있는 토지의 경우에는 그 건물바닥면적의 2배 이내 토지를 그 건물의 소유자에게 매각할 때. 다만, 다수의 시 소유 이외의 건물이 밀집하여 점유된 토지로서 시가 활용할 가치가 없는 경우에는 일단의 면적이 본 호의 1,500제곱미터 또는 3,000제곱미터를 초과하는 경우에는 집단화된 부분에 한하여 위 매각범위 내에서 분할매각할 수 있으며, 매각시 잔여지가「건축법」제57조제1항에 의한 최소 분할면적에 미달하는 경우로서 매수자 외의 연접 토지소유자가 없는 경우 잔여지까지 일괄 매각할 수 있다.

4. 시와 시 이외의 자가 공동으로 소유한 일단의 토지로서 시가 소유한 지분의 면적이 동지역에서는 300제곱미터 이하, 읍ㆍ면지역에서는 1,000제곱미터 이하의 규모에 해당하는 토지를 공유지분권자에게 매각하는 경우, 다만, 시 이외의 자의 공유지분율이 50퍼센트 이상이어야 한다.

5. 좁고 긴 모양으로 되어 있는 단일필지의 토지로서 건축이 적합하지 아니한 토지를 인접한 토지 소유자에게 매각하는 때

6. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 부칙(법률 제12516호, 2014. 3. 24., 법률 제15510호, 2018. 3. 20.)제8조 및 제10조의2에 따른 무허가 축사(부속시설을 포함한다) 적법화 대상자로서 축사의 전부 또는 일부가 공유지를 점유ㆍ사용하고 있는 경우 그 축사 소유자에게 토지를 매각함으로써 적법화가 가능한 경우

4) 「농지법」

제8조(농지취득자격증명의 발급) ①농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 “시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장”이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다

1. 제6조제2항제1호ㆍ제4호ㆍ제6호ㆍ제8호 또는 제10호(같은 호 바목은 제외한다)에 따라 농지를 취득하는 경우

2. 농업법인의 합병으로 농지를 취득하는 경우

3. 공유 농지의 분할이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 원인으로 농지를 취득하는 경우

제40조(용도변경의 승인) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차를 거쳐 농지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장의 승인을 받아야 한다.

1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가

3. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고

5) 「농지의 소유권이전등기에 관한 사무처리지침」(대법원 등기예규 제1415호, 2011. 10. 13.)

1. 대상토지

이 지침은 토지대장상 지목이 전‧답‧과수원인 토지(이하 ‘농지’라 한다)에 대하여 소유권이전등기를 신청하는 경우에 해당 농지가 어느 시기에 조성, 등록전환 또는 지목변경 되었는지를 불문하고 이를 적용한다.

3. 농지취득자격증명을 첨부할 필요가 없는 경우

가. ~ 카. 생략

타. 지목이 농지이나 토지의 현상이 농작물의 경작 또는 다년생식물재배지로 이용되지 않음이 관할 관청이  발급하는 서면에 의하여 증명되는 토지에 관하여 소유권이전등기를 신청한 경우