3. 개발행위허가 관련 현황도로 토지사용승낙서 요구 이의

결정 개요

1. 민원표시 2AA-2106-0000000

2. 피신청인 A군수

3. 결론 의견표명

가. 피신청인에게 2021. 7. 14. 신청인에게 A도 E군 F군 G리 470-4, 산31-1 토지에 대한 소유권 또는 사용권 등 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하도록 보완을 요구한 것을 철회할 것을 의견표명한다.

나. 피신청인에게 기반시설로 인정하여 개발행위를 허가한 사례가 존재하는 도로에 대해서는 진입도로로서의 토지사용승낙이 없더라도 현지 여건 등을 종합적으로 고려하여 개발행위허가를 할 수 있도록 2015. 7. 1.부터 시행된 ‘개발행위허가(협의) 지침’을 보완할 것을 의견표명한다.

4. 결정일 2021. 10. 18.

이  유

1. 신청취지

신청인은 A도 E군 F군 G리 470-1 외 6필지(지목 : 전, 면적 : 4,682㎡, 이하 ‘이 민원 사업부지’라 한다)에 인접한 현황도로(이하 ‘이 민원 도로’라 한다)에 대해 피신청인이 개발행위허가가 가능한 진출입로로 인정하여 건축허가가 있었던 사실을 확인하고, 이 민원 사업부지를 매입하여 야영장시설 건립 목적의 건축복합민원을 신청하였으나, 피신청인이 기존의 건축허가 사례와 달리 이 민원 도로 중 사유지에 대해 토지소유자의 토지사용승낙서를 요구하는 것이 부당하니 도와 달라.

2. 피신청인 등의 의견

피신청인은 개인이 포장한 도로, 비포장 도로를 진출입도로로 이용할 경우 발생할 수 있는 분쟁을 최소화하기 위하여 토지사용승낙서를 첨부하여 인・허가를 처리하도록 지침(이하 ‘이 민원 지침’이라 한다)을 제정하여 운영 중에 있으며, 동 지침에 따라 신청인에게 토지사용승낙서를 요구한 것으로 신청인이 언급한 기존 건축허가 사례는 위 지침 제정 이전에 처리된 건이다.

3. 사실관계

가. 신청인은 2021. 3. 11. 이 민원 사업부지에 야영장시설 건립 목적의 건축복합민원을 신청하였고, 피신청인이 같은 해 5. 26. 이 민원 도로로 이용되는 G리 470-4 토지에 대한 소유권 또는 사용권 등 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류 제출을 요구하였으며, 같은 해 6. 25. 신청인의 원에 의하여 건축복합민원 신청이 취하되었다.

신청인에 따르면 피신청인의 보완 요구 미이행으로 건축허가 신청서가 반려될 경우 동일 내용으로 재신청이 불가함에 따라 취하를 했다고 함

※ 건축개요

- 대지면적 : 4,682㎡(전), 건축면적 : 266.5㎡, 연면적 266.5㎡,

- 구조 : 경량철골, 층수・동수 : 1층 3개동

나. 신청인은 2021. 6. 30. 가목의 신청과 동일한 내용으로 건축복합민원을 다시 신청하였고, 피신청인은 7. 14. 신청인에게 이 민원 도로 중 포장이 되지 않은 사유지 G리 470-4 전 14㎡, 산31-1 임야 220㎡(마목 #1, #2 부근 항공사진 참조)에 대하여 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하도록 보완을 요구하였다.

4m 확보를 위한 3m 포장도로의 노견 포함

사실관계를 종합해 볼 때 ‘토지사용승낙서’를 의미함

다. 우리 위원회 실지조사 및 피신청인 제출자료 등을 통해 확인한 결과, 이 민원 도로는 공로에서 이 민원 사업부지 일대로 진출입할 수 있는 유일한 통로로서 폭 4m 이상이고, 이 민원 사업부지 인근의 G리 470-4 토지(#1 부근)까지 콘크리트로 포장되어 있다.

라. 피신청인에 따르면, G리 470-4 일대 도로는 사면에 설치된 옹벽 등에 비추어 관공서에서 2010년~2011년경 포장한 것으로, G리 산31-1 토지(#2 부근) 일대 비포장 구간은 수해로 그 포장이 유실된 것으로 추정된다.

마. 피신청인은 2020. 7.부터 2020. 11.까지 236백만원의 예산을 투입하여 H천 하천정비공사를 실시하면서 이 민원 도로 일부 비포장 100m 구간을 3m 폭으로 포장하고, 하천제방의 여유고 확보를 위해 75.5m 구간에 L형 옹벽(아래 #2 현장사진 참조)을 설치하여 이 민원 도로 침수를 예방하였다.

[ 이 민원 사업부지 일대 항공사진 ]

인터넷 포털 ‘다음’에서 인용

[ 토지사용승낙서 요구 위치 및 현장사진 ]

신청인이 측량하여 제출한 자료

바. 토지・임야대장상 G리 470-4, 산 31-1 토지는 1940년부터 J문중에서 소유하고 있고, 피신청인에 따르면 위 470-4 전 823㎡는 G리 산 31-4 토지에서 1976. 6. 30. 화전(火田) 부지만큼 등록전환 된 것으로 추정된다.

사. 피신청인은 신청인의 개발행위가 군계획위원회 심의대상에 해당되어 주민의견을 청취한 결과 J문중 27명, 이 민원 사업부지 인근 I마을 주민 등 27명은 각각 연명으로 무분별한 난개발을 반대하고 공공의 목적이 아닌 개발사업에 토지사용승낙을 할 수 없다는 의견을 2021. 5. 28. 피신청인에게 제출하였다.

일부 주민은 J문중으로 구성된 마을

아. 이 민원 도로를 진출입로로 하는 건축부지(마목 항공사진 참조)에 대해 과거 3건의 개발행위허가가 있었으며 2건이 완료되어 단독주택, 숙박시설, 제1종근린생활시설로 이용되고 있으며 그 현황은 아래와 같다.

[ 기존 개발행위허가 현황 ]

번호	허가일 (최초)	위치	면적(㎡) (최초)	목적	층수・동수	비고
1	2010. 6. 25.	G리 471-4 외 3필지	1,585	단독(다가구)주택 신축부지 조성	2층 1개동 1층 3개동	미준공
2	2010. 11. 1.	G리 471-1 외 1필지	811	단독(다가구)주택 신축부지 조성	2층 2개동 1층 3개동	준공
3	2016. 8. 11. (2013. 2. 13.)	G리 471-13 외 3필지	2,563 (1,364)	제1종근린생활시설 및 단독(다가구)주택 신축부지 조성	2층 5개동	준공

자. 위 개발행위허가 건별 피신청인 실무자가 기반시설이나 도로에 대하여 현장을 조사하고 보고한 내용은 아래와 같다.(각 번호별 내용은 2)호 동일번호의 개발행위와 관련됨)

[ 개발행위허가 신청지 현장조사 보고사항 ]

번호	보고일	보고자	보고내용 보고서에 기재된 기호 등을 그대로 발췌하였으며, 3번의 ‘조사결과’ 상단에 2013. 12. 23.부터 시행한 국토교통부 훈령「개발행위허가운영지침」상 도로 관련 기준이 적시되어 있었음
1	2010. 6. 25.	A	※ 조사결과 : 주변과의 교통소통에 지장을 주지 않음 ※ 진입도로 및 대지와의 도로관계는 건축법에 의함
2	2010. 10. 28.	B	※ 조사결과 : 진입도로 및 대지와 도로 관계는 건축법에 의함
3	2015. 7. 20. 2013년 1차 개발행위허가 이후 2015. 7. 개발행위 면적 증가(당초 1,364㎡, 변경 2,563㎡) 등의 변경허가 신청에 대한 현장조사 보고사항	C	◯ 조사결과 : 기준적합

차. 한편 피신청인은, 건축신고 등 복합민원에 따른 개발행위허가(협의) 관계법령 및 지침 등에는 진입도로에 대한 규정이 명확하지 않아 개인이 포장한 도로나 사유지인 비포장 도로는 토지사용승낙서를 첨부하는 것으로 이 민원 지침을 마련하여 2015. 7. 1.부터 시행하였다.

카. 이 민원 사업부지 주변의 과거 항공사진은 아래와 같다.

국토교통부 ‘국토정보플랫폼’에서 인용

[ 1995년 항공사진 ]

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) 관계 법령

「건축법」제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.
⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다.
3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.
2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다.

[별표 1의2]
개발행위허가기준(제56조관련)
1. 분야별 검토사항
검토분야	허가기준
마. 기반기설	(1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 (2) 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것 (3) 도시·군계획조례로 정하는 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것
2. 개발행위별 검토사항
검토분야	허가기준
가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치	(2) 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다

구 ｢개발행위허가운영지침｣(2013. 12. 23. 국토교통부훈령 제315호로 개정되기 전의 것)

제3장 개발행위허가기준 제1절 분야별 검토사항(영 별표1의2)

3-1-5. 기반시설

(1) 진입도로는 「건축법」에 적합하게 확보(다른 법령에서 강화된 기준을 정한 경우 그 법령에 따라 확보)하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 2) 대지와 도로와의 관계는 「건축법」에 적합할 것 3-3-7. 기반시설의 적정성 (1) 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축행위(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경 포함)는 원칙적으로 허가하지 아니한다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시·군계획조례로 정하는 경우에는 그러하지 아니한다.

구 ｢개발행위허가운영지침｣(시행 2013. 12. 23. 국토교통부훈령 제315호)

【제정·개정이유】

◇ 추진배경

ㅇ 현행 개발행위허가운영지침이 포괄적이고 추상적으로 규정되어 허가권자인 지자체와 허가신청자간에 잦은 분쟁 발생

◇ 개정안 주요내용

□ 건축물 건축 및 공작물의 설치를 위한 기반시설확보 기준

ㅇ 도시계획도로, 시·군 도로 등 법정도로에 접속하거나 별도 진입도로를 확보하되, 확보할 도로 폭은 개발행위 허가규모별 차등적용

- 허가규모가 5천㎡ 미만의 경우 4m이상, 5천㎡ ~ 3만㎡미만은 6m이상, 3만㎡이상은 8m이상의 진입도로 확보

제3장 개발행위허가기준

제2절 분야별 검토사항 (영 별표 1의 2)
3-2-5 기반기설
(1) 진입도로는 건축법에 적합하게 확보(다른 법령에서 강화된 기준을 정한 경우 그 법령에 따라 확보)하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것
(2) 대지와 도로의 관계는「건축법」에 적합할 것.
(3) 도시·군계획조례로 정하는 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것

제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치
3-3-2 계획기준
3-3-2-1 도로
(1) 진입도로는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. 단, 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하는 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택의 건축인 경우는 그러하지 아니하다.
(2) 별도의 진입도로를 개설하고자 하는 경우 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다.

2) 관련 판례

판례에 따르면, “구 국토계획법 시행령 제56조 제4항은 국토교통부장관이 제56조 제1항 [별표 1의2]에서 정한 개발행위허가기준에 대한 ‘세부적인 검토기준’을 정할 수 있다고 규정하였을 뿐이므로, 그에 따라 국토교통부장관이 정한 구 개발행위허가 운영지침은 세부적인 검토기준일 뿐 그 자체가 대외적으로 구속력 있는 규범이라 볼 수는 없고, 상급행정기관인 국토교통부장관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 개발행위허가업무에 관련하여 국토계획법령에 규정된 개발행위허가기준의 해석ㆍ적용에 관한 세부 기준을 정해 주는 ‘행정규칙’이라고 보아야 한다. 피고가 정한 구 양양군 개발행위허가 운영지침 역시 관계 법령과 구 개발행위허가 운영지침의 범위안에서 개발행위 허가권자인 피고가 개발행위허가제를 운영하기 위하여 각 지방자치단체의 특성에 맞도록 별도로 마련한 개발행위 허가에 관한 세부적인 검토기준으로, 그 형식 및 내용에 비추어 피고 내부의 사무처리준칙 또는 재량준칙에 불과하므로 일반 국민이나 법원을 구속하는 대외적 구속력은 없다.”라고(대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결 참조) 판시하였다.

가. 판단 내용

기존에 개발행위허가가 가능한 진입도로로 인정한 도로에 대하여 토지사용승낙서를 요구하는 것이 부당하다는 신청에 대하여 살펴보면, ① 관련 판례상 이 민원 지침은 내부의 사무처리준칙 또는 재량준칙에 불과하므로 일반 국민 등에게 대외적 구속력은 없는 점, ②「건축법」상 도로지정 시 이해관계를 가진 자의 동의를 받도록「건축법」에 정하고 있으나, 이와는 달리 개발행위허가 시 도로부지 소유자의 토지사용승낙서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 규정된 사항이 아니며, 개발행위허가 기준인 기반시설 확보 여부를 확인하는 참고자료로 볼 수 있는 점, ③ 과거 이 민원 도로를 진출입로로 하는 개발행위 신청에 대하여 각기 다른 3명의 피신청인 담당자가 현장을 확인하고 이 민원 도로를 개발행위허가가 가능한 기반시설로 인정하여 각각의 개발행위허가가 이루어진 점, ④ 특히 2013년 국토교통부「개발행위허가운영지침」상 기반시설확보 기준이 구체화된 이후 형질변경 면적증가가 수반되는 개발행위변경허가 신청건에 대하여 이 민원 도로가 위 지침상 기준에 적합하다고 검토가 되었던 점, ⑤ 과거 항공사진을 볼 때 오래전부터 이 민원 도로는 이 민원 사업부지 일대 경작지의 진출입을 위해 개설되어 다수가 이용해 온 것으로 보이는 점, ⑥ 피신청인도 이 민원 도로의 공공 사용을 고려하여 하천정비공사를 실시했을 것인 점, ⑦ 이 민원 도로 중 포장구간은 피신청인이 시공하였을 것으로 추정되는 가운데, 연속되는 도로 구간 중 비포장 사유지 부분에 대하여만 통행 제한을 우려하여 토지사용승낙서를 요구하는 것이 불합리해 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인이 법령상의 개발행위허가 기준, 도로이용현황, 현지 여건 등에 대한 고려 없이 편의적으로 내부 지침만으로 신청인에게 G리 470-4, 산31-1 토지에 대하여 소유권 또는 사용권이 있음을 증명하는 서류 제출을 요구한 것은 신청인에게 지나치게 가혹한 것으로 판단된다.
또한 주민 등 불특정 다수가 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 현황도로를 기반시설로 인정하여 개발행위를 허가한 사례가 존재하는 경우에는 유사민원 재발방지와 행정의 일관성을 위해 진입도로로서 현황도로의 토지사용승낙이 없더라도 현지 여건 등을 종합적으로 고려하여 개발행위허가를 할 수 있도록 이 민원 지침을 보완할 필요가 있을 것으로 판단된다.

「건축법」상 도로로서의 위치 지정이 있게 되면 그 도로부지 소유자들이「건축법」에 의한 토지 사용상의 제한을 받게 되므로 건축법에 근거하여 그 위치 지정 시 이해관계를 가진 자의 동의를 받도록 정하고 있음(대법원 1995. 9. 15. 선고 95누5035 판결 참조)

5. 결론

그러므로 토지사용승낙서 요구가 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.