1. 과징금 부과처분 감경 또는 취소 요구

결정 개요

1. 민원표시 2AA-2105-0000000

2. 피신청인 A구청장

3. 결론 시정권고

피신청인에게 2021. 3. 26. 신청인에게 부과한 운수과징금 600,000원을 취소할 것을 시정권고한다.

4. 결정일 2021. 7. 26.

이  유

1. 신청취지

신청인은 B시 A구의 마을버스 회사인데, 소속 버스 중 A03번 마을버스(이하 ‘이 민원 버스’라 한다)가 ‘교통 불편신고 엽서 미비치’를 이유로 「여객자동차 운수사업법」(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제23조 제1항 및 같은 법 제85조 제1항 제22호, 같은 법 제88조 제1항 및 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표5] 1. 위반내용 19호에 따라 피신청인에게 600,000원의 운수과징금 부과처분(이하 ‘이 민원 처분’이라 한다)을 받았다. 그러나 최근 코로나19로 인하여 승객 수 급감으로 적자가 심하여 폐업위기에 처해있는 당사에게 이 역시 감당하기 어려운 금액이므로, 이 민원 처분을 더 감경하거나 취소해 달라.

2. 피신청인의 의견

이 민원 처분은 2021. 1. 25. B시에 이 민원 버스가 ‘교통불편신고엽서를 비치하지 않고 있다’는 민원신고가 접수되어, B시 조사관의 조사를 거친 후, ‘2021년 제3차 A구 교통민원신고 실무위원회’의 심의결과에 따라 부과한 것으로, 여객자동차법 시행령 제46조 제2항에 따라 코로나19로 인한 회사 사정 및 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 과징금 액수(1,200,000원)의 2분의 1 범위에서 최대 감경(600,000원)한 것이다. 따라서 이 민원 처분 과징금 액수의 추가 감경은 불가하며, 민원해소 대책으로 행정심판과 행정소송 제기가 가능함을 신청인에게 고지하였다.

3. 사실관계

가. 신청인은 B시 내 마을버스 노선을 운영하고 있는 운수업체로, 사업자명은 C운수(주)이고, 이 민원 버스의 노선번호는 ‘A03’이며, 차량번호는 ‘D75사E’이다.

나. B시장은 2018. 6. 14. B시공고 제2018-1416호로 ‘여객자동차운수사업 개선명령(이하 ‘이 민원 개선명령’이라 한다) 및 준수사항 공고’를 하였으며, 공고문에 따르면 이 민원 개선명령의 대상은 ‘시내버스, 마을버스, 공항버스, 전세버스’이며, 총 12가지의 위반행위 및 처분내용을 나열하였는데, 이 중 신청인이 위반한 ‘교통불편신고 엽서 미비치’와 관련된 내용은 아래 표와 같다.

다. B시장이 우리 위원회에 제출한 자료(버스정책과-20309, 2021. 7. 1. 시행)에 따르면, B시장은 이 민원 개선명령을 2018. 6. 14. B시보 공고를 통하여 공고하고, B시마을 버스운송사업조합(이하 ‘이 민원 조합’이라 한다)에 공문으로 통지(버스정책과-15560)하였으며, 이 민원 조합에서 각 운수회사로 개별 통보하도록 조치하였고, 신청인을 비롯한 각 마을버스 회사에 개별적으로 이 민원 개선명령을 통지하지는 않았다.

라. B시장은 2021. 1. 25. 이 민원 버스에 교통불편신고 엽서가 비치되어 있지 않다는 신고를 접수하여, 같은 달 28. B시 조사관은 신고내용의 사실여부에 대하여 조사를 실시하고, 그 결과를 피신청인에게 통지(B시 교통지도과-2530, 2021. 1. 29. 시행)하였다.

마. 피신청인은 같은 해 2. 22. 신청인에게 이 민원 처분에 대한 사전통지 및 의견진술 기회를 부여(교통행정과-12317)하였고, 신청인은 같은 해 3. 17. 피신청인에게 의견진술서를 제출(C운수 2021-10호)하였는데, 이 민원 처분 사전통지서에서 과징금 액수는 1,200,000원으로 기재되어 있었으며, 신청인은 의견진술서에서 “기사들을 상대로 안전운행 및 교통사고 예방, 여객자동차운수사업법(운수종사자 준수사항 등)위반 유형에 대하여 재발 방지 대책으로 오전, 오후 운행 전 회사 관리자가 사전교육 및 일일점검 체크리스트를 작성하여 승객 안전운송 및 코로나19 확산 방지에 배전의 노력을 다하겠다”고 진술하였고, 운전기사들을 상대로 교육을 실시하는 모습과 ‘교통불편신고 엽서 비치여부’를 포함한 일일점검 체크리스트를 사진으로 첨부하였다.

바. 피신청인은 2021. 3. 25. ‘2021년 제3차 A구 교통민원신고 실무위원회’를 개최하여, 신청인을 상대로 여객자동차법 시행령 제46조에 따라 과징금 액수의 50%를 감면하여 운수과징금 600,000원을 부과하는 이 민원 처분을 가결(부과결정)하였고, 2021. 3. 26. 신청인에게 이 민원 처분을 통지(교통행정과-22817)하였다.

사. 우리 위원회 법무담당관은 “B시장이 이 민원 개선명령을 신청인에게 직접 통지하지 않은 것이 「행정절차법」제14조에 반하는 위법이 있다고 볼 수 있는지와, 만약 이 민원 개선명령에 이러한 위법이 있다면 그 후행처분인 이 민원 처분도 위법하게 되는지 여부”에 대한 법률자문 요청에 대하여, 2021. 7. 14. 아래와 같이 검토결과를 회신(법무담당관-5093)하였다.

다수의 판례에 따르면 여객자동차법 제23조 제1항에 근거한 개선명령은 불특정 다수인을 상대로 한 일반 처분이 아니라 운송사업자라는 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분이므로 그 상대방인 운송사업자에게 고지하여야 비로소 그 효력이 발생하고, B시장이 ‘B시마을버스운송사업조합’에 통지한 것은 신청인에 대하여는 「행정절차법」제14조의 유효한 송달이 아님.

따라서, B시장이 이 민원 개선명령을 신청인에게 직접 통지하지 않은 것은 「행정절차법」제14조에 반하는 위법이 있다고 볼 수 있음.

그렇다면, B시장의 이 민원 개선명령은 「행정절차법」제14조에 반하는 위법이 있어 효력이 발생하였다고 볼 수 없는데, 여객자동차법 제23조제1항 및 같은 법 제85조제1항제22호, 같은 법 제88조제1항 및 같은 법 시행령 제46조제1항 [별표5] 1. 위반내용 19호에 따르면, 이 민원 과징금 부과처분은 이 민원 개선명령을 불이행한 경우 행해지는 것이어서 위와 같이 이 민원 개선명령이 효력이 발생하였다고 볼 수 없는 이상 이 민원 개선명령을 전제로 한 이 민원 과징금 부과처분도 위법하다고 보아야 할 것임.

4. 판단

가. 관계 법령 및 판례 : 별지 참조

나. ① 이 민원 개선명령은 여객자동차법 제23조 제1항에 따라, 불특정 다수인을 상대로 한 일반처분이 아니라 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분인바, 처분 상대방인 신청인에게 고지하여야만 비로소 그 효력이 발생하는 점, ② 고지의 방법은「행정절차법」제24조 제1항에 따라 문서로 작성하여 같은 법 제14조 제1항에 따라 상대방에게 직접 송달되어야 하며, 이 민원 개선명령은 같은 조 제4항에 따라 신청인의 주소를 특정할 수 없는 등 송달이 불가능하여 ‘공고’로 갈음할 수 있는 경우라고 보기 어려운 점, ③ 판례도 “여객자동차법 제23조 제1항에 근거한 개선명령은 운송사업자라는 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분이므로 그 상대방인 운송사업자에게 고지하여야만 비로소 그 효력이 발생하며, 임의단체에 불과한 조합 또는 그 이사장이 원고 등 소속 조합원인 운송사업자를 대신하여 사업개선명령을 수령할 권한이 있다고 볼 수 없어, B시장이 위 사업개선명령을 그 상대방인 원고에게 고지하였다고 볼 수 없으므로, 위 사업개선명령은 원고에 대하여 적법하게 그 효력이 발생하였다고 볼 수 없다”고 판시(대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두7668 선고)하고 있는 점, ④ B시장은 이 민원 개선명령을 이 민원 조합에만 통지하였고, 신청인에게 이 민원 개선명령을 직접 통지한 사실이 없는 점, ⑤ 신청인에 대하여 이 민원 개선명령의 효력이 발생하였다고 볼 수 없는 이상, 이 민원 개선명령 위반을 이유로 한 이 민원 처분 또한 위법한 점, ⑥ 이 민원 처분에 대한 의견진술서에 따르면, 신청인은 이 민원 개선명령을 위반한 점을 깊이 반성하고 운전기사들을 상대로 안전운행 및 교통사고 예방, 여객자동차운수사업법(운수종사자 준수사항 등)위반 유형에 대하여 오전, 오후 사전교육을 실시하고 일일점검 체크리스트를 작성하는 등 재발방지 대책을 수립하였는바, 신청인은 2021. 2. 22. 피신청인이 송부한 이 민원 처분 사전통지서(A구 교통행정과-12317)를 통해 교통불편신고 엽서를 미비치하였다는 사실을 인지하자 즉시 이를 개선한 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인이 이 민원 개선명령 위반을 이유로 과징금을 부과한 이 민원 처분은 위법·부당하다고 판단된다.

5. 결 론

그러므로 이 민원 처분을 감경 또는 취소하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지>

1.「여객자동차 운수사업법」

제23조(여객자동차운송사업의 개선명령 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제10호의 경우 대통령령으로 정하는 운송사업에 대하여는 시장ㆍ군수를 말한다)는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다.

1. ∼ 8. 생략.

9. 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치. 이하 생략.

제53조(조합의 설립) ① 여객자동차 운수사업자는 여객자동차 운수사업의 건전한 발전과 여객자동차 운수사업자의 지위 향상을 위하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합(이하 “조합”이라 한다)을 설립할 수 있다.

② 조합은 법인으로 한다.

③ 조합은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립된다.

④ 조합을 설립하려면 그 조합의 조합원이 될 자격이 있는 자의 5분의 1 이상이 발기(發起)하고, 조합원이 될 자격이 있는 자의 2분의 1 이상의 동의를 받아 창립총회에서 정관을 작성한 후 시ㆍ도지사에게 인가를 신청하여야 한다.

⑤ 시ㆍ도지사는 제4항에 따른 인가의 신청을 받은 날부터 14일 이내에 인가 여부를 신청인에게 통지하여야 한다.

⑥ 시ㆍ도지사가 제5항에서 정한 기간 내에 인가 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 인가를 한 것으로 본다.

⑦ 여객자동차 운수사업자는 정관으로 정하는 바에 따라 조합에 가입할 수 있다.

⑧ 조합에 관하여 이 법에 규정된 사항 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.

제85조(면허취소 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사(터미널사업ㆍ자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업에 한정한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(터미널사업에 한정한다)은 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 다만, 제5호ㆍ제8호ㆍ제39호 및 제41호의 경우에는 면허, 허가 또는 등록을 취소하여야 한다.

22. 제23조ㆍ제33조ㆍ제44조 또는 제49조의7에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 아니한 경우

③ 제1항에 따른 처분의 기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제88조(과징금 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 여객자동차 운수사업자가 제49조의15제1항 또는 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다.

② 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 액수, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이하 생략.

2.「여객자동차 운수사업법 시행령」

제46조(과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 과징금 액수) ① 법 제88조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 별표 5와 같다.

② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 5천만 원을 초과할 수 없다.

■ 여객자동차 운수사업법 시행령 [별표 5]

위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 액수(제46조제1항 관련)
1. 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 플랫폼운송사업 및 플랫폼중개사업											(단위: 만원)
위반내용	근거 법조문	위반 횟수	과징금
			여객자동차운송사업							자동차 대여 사업		플랫폼운송사업ㆍ플랫폼중개사업
			시내버스ㆍ농어촌버스ㆍ마을버스	시외버스	일반 택시	개인택시	전세버스	특수여객	수요응답형
19. 법 제23조, 제33조 또는 제49조의7에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 않은 경우	법 제85조제1항제22호	1차 2차 3차 이상	120 240 360	120 240 360	120 240 360	120 240 360	120 240 360	120 240 360	120 240 360	120 240 360		120 240 360
비고 1. 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 발생한 위반행위는 위 표의 처분대상에서 제외한다. 2. 위반행위란의 제2호가목 및 나목에 따른 교통사고건수의 산정은 경상사고인 경우에는 0.3건, 중상사고인 경우에는 0.7건, 사망사고인 경우에는 1건으로 각각 계산한다. 3. ∼ 5. 생략. 6. 고의ㆍ중과실로 위반내용란의 제12호, 제15호 및 제18호바목ㆍ허목에 해당하는 경우에는 2분의 1의 범위에서 과징금의 액수를 가중하여 처분하여야 한다.

3.「행정절차법」

제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 “주소등”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다.

② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 “사무원등”이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다.

③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다.

④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다.

1. 송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우

2. 송달이 불가능한 경우

⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다.

제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다.

② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다.

③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다.

제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다.

② 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속ㆍ성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다.