◈ 국외 출장 결과보고서

’19.9.22(일)~9.27(금), 싱가포르 ‧ 말레이시아(쿠알라룸푸르, 뿌뜨라자야)

동남아시아 국가의 행정쟁송제도 이해를 위한 공무국외출장보고서

- 싱가포르·말레이시아의 행정쟁송 및 권리구제제도 연구 -

2019. 9.

	국민권익위원회 (행정심판국)

				•••• 목 차 ••••

1. 출장 개요	1

2. 기관방문 주요 결과	3

싱가포르	3

1. 싱가포르 국립대학교	3

2. 싱가포르 경영대학교	14

말레이시아	21

1. 말라야 대학교	21

2. 총리실 소속 공공민원국	29

3. 말레이시아 법무부	39

Ⅲ 결론	48

싱가포르	50

말레이시아	54

1. 출장 개요

□ 일반 개요

ㅇ (목적) 우리의 행정심판제도를 출장 대상국의 연구기관 및 유관기관에 소개하고, 동남아시아 주요 국가의 행정쟁송제도 및 권리구제 시스템을 이해하며, 동남아시아 국가와의 제도 교류에 기여

ㅇ (기간·장소) ‘19.9.22.(일)~9.27.(금) / 4박 6일, 싱가포르, 말레이시아(쿠알라룸푸르, 뿌뜨라자야)

ㅇ (출장자) 국민권익위원회 행정심판국 상임위원 포함 3명

소 속	직 위	성 명
국민권익위원회 행정심판국	상임위원	김상배
국민권익위원회 행정심판국 사회복지심판과	사무관	유상철
국민권익위원회 행정심판국 환경문화심판과	전문검토위원	김효곤

□ 기존출장의 내용 및 차별성

ㅇ 중앙행정심판위원회는 지난 2017. 3. 27. ∼ 4. 1.까지 대체적 분쟁해결제도 및 조정제도 연구를 위해 싱가포르 공무국외출장을 실시한바 있음

- 2017. 10. 31. 「행정심판법」상 조정제도의 신설로 인하여 ‘조정’ 및 ‘대체적 분쟁해결제도’에 관한 연구의 필요성에 따라 ‘하급법원(State Court), 법무부, 아시아법 연구센터, 싱가포르 조정센터’를 기관방문 하였음

ㅇ 우리나라는 현재 동남아시아 국가와의 제도적인 교류가 부족하고, 동남아시아의 행정쟁송제도 등과 관련한 기초 연구 자료가 전무한 실정이기 때문에 행정심판에 관한 국제교류 강화 및 해당국가들의 기초연구자료 수집을 위하여 법제도와 관련한 주요 연구기관 및 행정기관을 방문함

- 동남아시아 국가에 대한민국의 행정심판제도를 소개함으로써 제도의 국제교류 기회를 마련하며, 싱가포르의 법체계 및 행정쟁송제도에 관한 기초자료를 수집하기 위하여 싱가포르 국립대학교와 싱가포르 경영대학교 법과대학교를 방문함

□ 일정 및 주요내용

일자	장소	현 지 시 각	주 요 일 정	비 고 (주요 면담자 등)
9.22. (일)	인천 ↓ 싱가포르	‣ 14:45~19:55	‣ 인천국제공항 → 창이국제공항	‣ 한국시각 기준 14:45 출국
9.23. (월)	싱가포르	‣ 09:45~13:00	‣ 싱가포르 국립대학교(법과대학 아시아법 연구센터) 방문	‣ Jhaveri Swati 교수
9.24. (화)	싱가포르 ↓ 쿠알라룸푸르	‣ 10:00~14:30	‣ 싱가포르 경영대학교 법과대학 방문	‣ Kenny CHNG Wei Yao 교수 외 2명
		18:10~19:20	‣ 창이국제공항 → 쿠알라룸푸르국제공항	‣ 싱가포르 시각 기준 18:10 출국
9.25. (수)	쿠알라룸푸르	‣ 10:00~12:00	‣ 국립 말라야대학교 방문	‣ Shad Saleem Faruqi 교수
	뿌뜨라자야	‣ 14:30~17:00	‣ 총리실 소속 공공민원국 방문	‣ YBhg. Datuk Harjeet Singh(Director General) 외 국장 4인
9.26. (목)	뿌뜨라자야	‣ 14:00∼17:00	‣ 말레이시아 법무부 방문	‣ Dato’sHJ. NIK Suhaimi bin nik Sulaiman 외 2인
		‣ 23:20∼06:50	‣ 쿠알라룸푸르국제공항 → 인천국제공항	‣ 한국시각 기준 9. 27(금) 06:50 도착

2. 기관 방문 주요 결과

□ 싱가포르

1. 싱가포르 국립대학교
(National University of Singapore, Faculty of Law)

□ 방문 개요

ㅇ (일  시) 2019. 9. 23(월) 9:45~13:00

ㅇ (장  소) National University of Singapore 469G Bukit Timah Road, Singapore 259776

ㅇ (면담자)

- Ms. Swati Jhaveri(헌법 및 행정법 교수)

□ 회의 진행 순서

시간	내용
09:50∼10:30	국민권익위원회 및 중앙행정심판위원회 소개 대한민국의 행정심판제도 소개
10:40∼11:20	싱가포르의 행정법 및 행정쟁송제도 소개
11:20∼13:00	질의, 응답 및 토의

□ 면담의 주요 내용

대한민국에서 행정처분과 관련된 권리구제제도 소개

ㅇ 국민권익위원회 및 중앙행정심판위원회 소개

국민권익위원회 및 행정심판소개 프레젠테이션 자료는 첨부목록에 별도로 첨부함.

- 국민권익위원회의 조직 및 역할 등을 개괄적으로 소개하고, 특히 행정청의 처분에 대한 구제방법인 행정심판제도의 법적근거, 처리 흐름과 온라인 행정심판제도 등에 대한 집중적인 소개 및 설명

싱가포르의 행정쟁송제도 소개

ㅇ 싱가포르 행정쟁송제도 이해의 전제

- 싱가포르는 대한민국에 비하여 인구 및 국가의 규모가 작은 반면 다민족 국가이기 때문에 싱가포르의 제도 및 정부체계를 이해하는데 있어서 제반요소를 고려하여야 함

- 싱가포르의 경우 정부규제가 굉장히 강력한 편이고, 부패문제 및 재화의 분배와 관련된 공정문제에 있어서 상대적으로 우수하며, 따라서 국민의 정부정책에 대한 만족도 및 신뢰도가 상당히 높은 편임

- 싱가포르에서의 행정처분에 대한 권리구체절차는 일반법원에서 관할하고 있기 때문에 사법적 구제에 초점을 두고 있음

ㅇ 싱가포르의 행정구제절차 일반론

- 행정명령(처분)과 관련된 권리구제는 기본적으로 법원에서 민사재판의 형태로 이루어짐

- 싱가포르의 재판절차는 크게 ‘Appeals’와 ‘Judicial Review’의 두 가지 트랙으로 진행되며, 행정재판의 경우에도 동일하게 적용됨

구분할 수 있음

* Appeals는 fact(사실관계)나 증거 등이 잘못되었다는 구체적 사안에 관한 것이고, 법리 오해 등 위법성 여부는 Judicial Review를 통하여 다투어지고 있음

< Basic Structure of Appeals and Review involving Government Bodies >

* Appeal - scope of appeal - fact, law, discretion; procedure

* Judicial Review - legality

ㅇ 싱가포르 사법의 체계

- 싱가포르의 법원조직은 대법원, 하급법원, 회교법원으로 나뉨

- 대법원은 최고법원인 상소법원과 고등법원으로 구분되고, 각각 민사사건 및 형사사건에 대한 재판 관할권을 가짐

* 고등법원은 민사 및 형사사건의 1심 관할권을 가지고, 하급법원의 재판에 대한 항소심 관할권을 가지게 됨. 이 때 항소심 관할권과 관련하여 민사사건의 경우 하급법원(지방법원, 치안법원)의 재판 및 소액심판소의 심판에 대한 항소사건을 관할하며, 형사사건의 경우 지방법원 및 치안법원의 재판에 대하여 항소한 사건에 대하여 관할권을 가짐

* 상소법원은 민사사건의 경우 고등법원의 1심 및 항소심 관할사건에 대한 상소사건을 관할하고, 형사사건의 경우 고등법원이 1심으로 재판한 사건에 대하여 피고인이 무죄를 다투거나 양형에 불복하여 상소하는 사건 등을 관할함

- 하급법원은 지방법원, 치안법원, 검시법원, 소년법원, 소액심판소, 가정법원이 있음

* 지방법원 및 치안법원은 각각 민사 사건과 형사 사건에 대한 관할권을 행사하고, 지방법원의 경우 민사사건은 계약이나 불법행위와 관련하여 소가가 25만 달러 이하 또는 소가가 200달러 이하의 검인 소송을 관할하고, 형사의 경우 법정형 징역 10년 이하 또는 벌금형인 사건을 관할하며, 치안법원의 민사 관할은 소가가 6만 달러 미만 또는 계약이나 불법행위와 관련되는 비금전적 취소청구 등을 관할하고, 형사 사건은 법정형 징역 3년 이하이거나 벌금형인 사건을 관할함

ㅇ 싱가포르에서 Judicial Review에 대한 청구요건

- 신청인은 법에 규정된 전심절차를 모두 거쳐야만 다음 단계의 구제를 신청할 수 있으며, 신청기간도 3개월로서 짧은 편임

* 일반 민사사건의 경우 신청기간이 6년인 것과 대비될 수 있음

- 정부는 Judicial review 요청에 대한 거절이 가능함

* 국가안보, 테러 등과 같이 민감한 사안일 경우에는 정부는 Judicial Review를 거절할 수 있으며, 법관도 그러한 문제에 대하여 판단을 내릴 근거가 없음

- 캐나다, 영국 등과 달리 싱가포르에서는 공공의 이익(Public Interest)과 관련된 사안에 대해서는 청구인 적격이 없음

ㅇ Judicial Review를 제기할 수 있는 요건의 기준

- 행정명령의 위법성(Illegality), 비이성적(Irrationality), 기대에 미치지 못한 행위(Breach of Expectation)를 판단의 기준으로 활용함

ㅇ Judicial Review를 제기할 수 있는 ‘위법성(Illegality)’ 판단의 기준

- 행정명령이 적절(relevant)했는가? 여부

* 예) 운전면허 허가 시 운전을 안전하게 할 수 있느냐의 여부를 따지지 않고 그 사람의 성별로 따지는 경우

- 행정명령의 목적자체가 정당했는가?

* 예) 운전면허 허가 시 도로교통법상의 안전을 보장할 수 있느냐가 기준이 되어야하기 때문에 환경에 유해한 차를 몰아서는 안 된다는 명령을 내릴 수는 없음

- 정부 재량권의 비구속성

* 예) 면허증을 허가하면서 면허증의 유효기간은 30년이기 때문에 그 기간 동안만 면허증이 유효하다고 할 수 없다.

- 정부기관의 명령은 하위의 기관이나 담당자에게 위임할 수 없음

ㅇ Judicial Review를 제기할 수 있는 ‘비이성적(Irrationality)’ 판단의 기준

- 행정기관이 행정명령을 내릴 때 어떠한 행정기관도 내리지 않을 것 같은 비이성적 행정명령을 내리는 경우에 해당

- 실제로 ‘비이성적인(Irrationality)‘을 근거로 쟁송을 제기하기는 상당히 어려움

ㅇ Judicial Review를 제기할 수 있는 ‘기대에 미치지 못하는 행위(Breach of Expectation)’ 판단의 기준

* 예) 싱가포르 부동산개발업자가 토지의 용도를 변경하려고 할 때, 정부가 프리미엄을 요구하고, 개발업자가 웹사이트의 공시지가를 기반으로 계산하였을 때 1000만원의 프리미엄을 납부하는 것으로 계산되어 개발업자가 1000만원을 납부하면서 변경 허가를 받으려고 하였으나, 싱가포르 정부가 갑자기 계산법을 바꾸어 4000만원의 프리미엄을 납부해야 하는 상황이라면 기대에 미치지 못하는 행위에 해당할 수 있다. 그러나 승소는 할 수 없다. 왜냐하면 법원은 정부의 해당기관 담당자가 얼마의 프리미엄이라고 말한 것이 아니라 개발업자가 스스로 웹사이트를 기반으로 계산하여 기대를 한 것이기 때문이며, 만약 정부가 책임이 있는 것으로 결정된다고 하여도 패소할 수 밖에 없는 이유는 정부는 개인의 이익이 아니라 공공의 이익을 위해 존재하는 기관이기 때문에 계산법을 언제든지 바꿀 수 있다고 판단

ㅇ 싱가포르의 Judicial Review의 특징

- 싱가포르에서 Judicial Review에 대한 신청건수는 상당히 낮음

* 1965∼2012년까지 신청건수는 87건에 그치는데, 이는 시스템의 문제가 아니라 정부만족도가 상대적으로 높아 신청 자체가 낮은 경우로 판단함. 인용률이 38∼39% 정도인 것은 영연방 등과 비교하여도 낮은 수준이 아님

- 헌법적 자유권이 침해되었다고 소를 제기한 경우는 없었음

* 헌법자체의 용어가 엄격하게 기술되어 있기 때문임

<Statistis Related to Judicial Review>

	Not granted relief	Granted relief	Total
High Court	54(62%)	22(38%)	87
Court of Appeal	19(61%)	12(39%)	31
Privy Council	1(50%)	1(50%)	2

ㅇ Judicial Review의 한계 및 이유

- 법원은 단일법인 ‘Common Law’의 범위 내에서만 판단해야 하기  때문에 판단의 여지가 상당히 제한적임

- 싱가포르는 삼권분립의 정신에 입각하여 헌법에 의해 임명되는 법관과 정부조직은 분리되어 있다고 생각하기 때문에 법원은 정부에 반하는 새로운 판결을 내릴 수 없고, 정부의 전문적인 판단을 존중함

* 예) 운전자가 심장마비로 교통사고를 일으키고 면허가 취소된 경우에 운전자가 소송을 제기한다면 법원에서는 행정청의 처분이 잘못되었다고 판단할 수 없고, 단지 행정청에 대하여 법에 규정된 벌금 등에 대하여 다시 고려해 달라는 요구를 할 수 있을 뿐임

- 싱가포르에서도 최근 지식재산권 및 계약 등의 문제에 있어서 많은 이슈가 생겨나고, 이를 어떻게 필터링 해야 하는가의 문제되고 있음

【 주요 질의 및 응답 】

Q1. 행정소송과 민사소송을 구분하기 위해서는 공법관계와 사법관계가 구별되어야 하는데, 싱가포르 법체계에서 공법과 사법의 구별 기준이 어떻게 되는지 간략히 설명을 부탁합니다.

☞ 항상 아주 명확하게 구분되는 것은 아닙니다. 과거에 있었던 케이스를 소개하자면 개인이 정부소유의 토지를 리스 하였으나, 정부가 리스 계약을 갱신하지 않을 경우에는 민사와 관련된 것 같이 느껴지지만, 정부가 갱신을 하지 않은 이유는 재개발구역에 포함되었기 때문에 공공적 성격을 이유로 갱신이 거부된 경우에 해당합니다. 그럴 경우 정부의 재개발계획 자체가 위법적이라는 것으로 소를 제기할 수 밖에 없습니다.

Q2. 대한민국도 그와 유사한 사례가 많은데, 행정소송으로 다투어야 하는 사안을 민사소송으로 다투는 경우도 있습니다. 이와 관련하여 싱가포르의 경우에는 민사소송의 형태를 띄고 있지만 공익적 성격이 가미된다면 싱가포르에서는 Appeal, 또는 Judicial Review 중 어떠한 방식으로 다투어야 합니까?

☞ 싱가포르에서도 많은 논의가 이루어지고 있지만, 아직 명백히 결정된 것은 없고, case by case의 형태로 다루어지고 있습니다.

Q3. ‘정부기관의 명령은 하위의 기관이나 담당자에게 위임할 수 없다’는 것과 관련하여, 그렇다면 아주 복잡한 규정과 그에 따른 지침을 모두 해당기관이 다루어야 하는 것입니까?

☞ 법원이 복잡한 규정이라는 것을 안다면 위임을 어느 정도까지 해야 하느냐의 문제로 들어갈 것입니다. 예컨대 자동차세의 경우 국세청에서는 차종에 따라 얼마만큼의 세금이 매겨지는지에 대한 규정이 있는데, 국토부에서 자동차의 가치를 기준으로 세금을 책정합니다. 그런데 어떤 차주는 자신에게 자동차의 가치를 기준으로 과하게 세금이 부과되었다고 주장하지만 법원은 이를 인정하지 않습니다. 그 이유는 국세청은 세금책정 기준에 따라 부과한 것이고 자동차의 가치기준만 국토부의 것을 참조했을 뿐이라는 입장이기 때문에 쟁송의 대상이 되지 않습니다.

Q4. 위 사례에서는 청구인의 궁극적인 목적은 세금의 감면일텐데 Judicial Review에서 받아들여지지 않는다면 그 불만은 어떠한 통로로 해결을 할 수 있습니까?

☞ 행정기관은 정해진 기준과 원칙하에 구조화되어 있는 조직인데, (위 불만을 모두 인용한다면)새로운 구조를 창조해야 하는 문제가 생기게 된다고 봅니다.

Q4-1. 대한민국의 경우에는 바로 그것을 재창조하는 것이 국민권익위원회의 기능 중 하나에 해당합니다.

☞ 싱가포르는 법관은 선출된 사람이 아니고, 위 사례는 정치인이 해결해야 할 문제로 넘어가게 됩니다. 싱가포르는 아시아 국가들 중에서도 세금이 낮은 국가에 속하기 때문에 이러한 명령에 대한 시민들의 만족도가 그렇게 낮지는 않은 것 같습니다.

Q5. 그러한 사례들이 축적되면 의회(정치인)에서는 적극적인 활동을 하나요?

☞ 그런 경우가 있습니다. 일례를 소개하자면 자회사가 내야 하는 세금을 행정기관에서 모회사에 청구한 경우가 있는데, 수입은 자회사에서 발생했는데 모회사에서 왜 세금을 내야 하는지에 대한 문제제기가 있었고, 세금고지서는 모회사로 발송되어 모회사가 세금을 내야하는 입장이 되었습니다. 국가소유의 회사였는데 이슈가 굉장히 복잡한 사안이었습니다. 하지만 명확한 것은 행정당국에서는 이러한 규정을 새로 만들 수는 없었기 때문에 결국 모회사가 세금을 지급한 후 모회사는 정치권 로비를 한 결과 정부도 변화가 생겼으며 기업하기 좋은 환경으로 바뀌게 된 경우가 있습니다. 기본적으로 싱가포르 정부는 시민들의 삶을 편리하게 만들어 주는 것을 목적으로 두고 있다는 것은 확실합니다.

Q6. 한국의 경우에는 현재 행정심판에 대한 인식이 변화되어 기업들의 행정심판 청구가 늘어가고 있습니다. 행정심판의 중요성이 인식되어 가고 있는데, 싱가포르에서도 한국의 행정심판과 같은 제도 개선이 이루어질 가능성이 있겠는지, 학계에서도 그러한 논의가 있는지에 대하여 답변을 부탁드립니다.

☞ 개인의 주관적 견해를 바탕으로 대답할 수 밖 에 없는데, 홍콩에서 살다가 온 사람으로서 싱가포르의 제도에 만족하고 있습니다.  지리 및 상황이 비슷하여 자주 비교가 되는 홍콩과 싱가포르를 비교해 보자면, 기본적으로 싱가포르는 주거, 의료, 교육, 사회복지 분야에 있어서 시민들이 정부에 느끼는 만족도가 높은 편이지만 홍콩은 굉장히 낮습니다. 주식 및 금융 쪽의 교수들도 싱가포르의 만족도가 높은 편이라고 말합니다. 물론 사안별로는 다를 것이라고 생각합니다. 또한 싱가포르는 예방적 조치를 취하는 것에 조금 더 비중을 두지 않을까 생각합니다. 굳이 홍콩과 비교하자면 민간부문에서 의견을 수렴하고 의사소통이 활발하다고 평가하고 싶습니다.

물론, 싱가포르의 경우에도 많은 행정명령들이 있는데, 정부의 행정절차를 온라인으로 간편하게 만들 수 있을까라는 고민을 많이 하고 있고, 정부가 행정명령을 내릴 때 그 결정과정 자체를 개선하는데 초점이 맞추어져 있다(사전통제)고 요약할 수 있을 것입니다.

Q7. 행정심판제도가 ‘행정의 자정작용’이라는 목적도 있는데, 그러한 측면에서 본다면 싱가포르에 행정심판제도가 적용될 가능성에 대한 예상은 어떠할까요?

☞ 싱가포르 정부의 철학을 설명하자면, 첫 번째가 유교적인 가치가 강조되는 부분이 있습니다. 정부는 기본적으로 도덕적으로 깨끗해야 한다는 것이고, 심지어 흰옷을 입는다는 것이 청렴하고 도덕적으로 깨끗한 행정을 베풀어야 한다는 것이며, 그것이 첫 번째 가치입니다. 두 번째를 말하기에 앞서 차기 총리의 인적사항을 잠시 살펴보자면, 재무장관을 하였고 경제학을 공부한 사람입니다. 테크니컬 관료로서 관료를 임명할 때부터 해당분야의 전문가를 임명하는 원칙이 두 번째 원칙입니다. 관료는 단순한 정치인이 아니라 전문적인 지식을 갖춘 전문가를 관료로 삼겠다는 것이 원칙으로 자리 잡고 있습니다. 세 번째는 부서의 직무를 상호간에 자주 전환시키고 있습니다. 한 직무에 너무 오랫동안 두지 않음으로서 권력을 분산시키려는 의도가 있기 때문입니다. 네 번째 원칙은 싱가포르 공무원은 공무원 보수가 상당히 높기 때문에 그것으로 부패를 방지할 수 있다는 생각하고 있습니다. 결국은 싱가포르의 정부에 있어서 자기통제원칙은 위 네 가지 원칙을 기준으로 자연스럽게 이루어지고 있다고 보여집니다.

□ 방문 사진

2. 국립 싱가포르 경영대학교

(Singapore Management University, School of Law)

□ 방문 개요

ㅇ (일  시) 2018. 9. 24(화) 10:00~14:00

ㅇ (장  소) Singapore Management University,  Singapore 179943

ㅇ (면담자) Kenny CHNG Wei Yao(행정법 교수), Alvin W-L SEE(행정법 교수), Eugene TAN Kheng BOON(행정법 교수)

□ 회의 진행 순서

시간	내용
10:00∼10:20	국민권익위원회 및 중앙행정심판위원회 소개 대한민국의 행정심판제도 소개
10:20∼11:00	싱가포르의 행정구제제도 소개
11:00∼12:30	질의, 응답 및 토의
13:00∼14:00	오찬 및 추가토의

□ 면담 내용

싱가포르의 사법체계 및 권리구제 시스템 소개

ㅇ Appeals의 유형

- ‘비공식적 Appeals’는 민주적인 방법으로 국민의 여론이 수렴된 상태에서 행정명령이 이루어졌는지 아닌지를 판단

- ‘공식적 Appeal’은 해당 처분을 한 행정기관에서 Appeal의 신청을 받으며, 입법부에서 정하고 있는 한도 내에서 이루어 질 수 있음

* 단, 특정분야의 이의신청은 정해진 분야를 담당하는 곳에서 이의제기 절차를 거친다.(예: 소득에 관한 이의신청은 ‘소득세무심사위원회’를 거침)

- ‘비형식적 Appeal’은 행정명령을 발하였을 때, 신청인이 만족하지 못하는 경우 해당부서에 서면으로 문의를 하거나 해당부서와 협상도 가능함

* 예) 주택구매를 위하여 주택공사에 대출을 신청하여 거부되는 경우에는 다시 주택공사에 이의신청을 할 수 있음

ㅇ 대한민국의 행정심판제도와 싱가포르 Appeals의 차이점

- 싱가포르에서 Appeal의 제기는 처분을 한 당해 행정기관에서 신청을 받으며, 이의신청이 항상 가능한 것은 아니고 행정기관에서 허용하는 경우에만 가능

- 대한민국은 행정처분의 위법성과 부당성을 함께 검토하지만, 싱가포르의 경우 부당성만 검토하며, 행정명령이 부당하거나 잘못되었다고 판단되어지는 경우에만 이의신청을 받을 수 있음

* 법원에 의한 Judicial Review에서는 ‘위법성’ 심사만 수행함

- 싱가포르는 Appeal을 통하여 담당하는 처리주체(행정기관)가 새로운 처분을 내릴 수 있음

ㅇ Judicial Review의 효력

- Judicial Review의 심사기준은 행정결정의 위법성 여부만 심사가 가능함

- 법원의 판결은 행정부에서 내린 결정과 다른 새로운 판결을 할 수 없음

- 법원에서 행정명령에 위법성이 있다고 판단한다면 법원은 행정부에 대하여 당해 명령을 취소하도록 요청함

* 삼권분립체제 하에서 의회는 행정부에 의사결정권을 주었다는 전제로, 법원에서는 의사결정권을 받은 정부의 의사결정을 부정할 수 없고, 민주주의 체제하에서 정부는 의회에 책임이 있지만 법원은 그렇지 않다는 시각에서 법원은 정부의 결정을 번복하는 판결을 내릴 수 없음. 또한, 국가안보, 외교 등과 관련된 사안에서 법원은 정부의 행정명령에 절대 관여할 수 없음

* 또한, 위 삼권분립체제 외에도 행정부는 전문가 집단이므로 해당 전문가가 전문지식을 토대로 내린 행정명령이기 때문에 법원에서는 행정명령과 배치되는 판결을 내릴 수 없음

ㅇ Judicial Review의 제기와 거부

- 신청인은 Judicial Review를 신청하기 전 신청이 가능한지에 대하여 먼저 심사를 받아야 함

- 청구인 적격이 성립하지 않는 경우 Judicial Review는 거부됨

* 예) 행정명령을 받은 당사자가 제기하지 않고 제3자가 Judicial Review를 신청하는 경우

- 법원이 판단하기에 사법심사가 절대 승소하지 못할 것이라고 판단되는 경우

- 신청인이 사법심사를 청구하는 이유가 청구권의 남용이거나 정치적 의도를 가지고 제기하는 경우

ㅇ 싱가포르 권리구제절차의 특징

- 싱가포르의 Judicial Review 제기 건수가 적은 이유는 정부의 정책 및 행정명령에 대한 신뢰도가 높기 때문임

* 보다 구체적으로 Judicial Review의 사례가 적은 이유는 ① 정부에서 행정명령을 발하기 전 전문적인 지식과 자격을 갖춘 사람에게 자문을 구하고, ② 법원에서도 국민들이 사법절차를 남용하지 않게끔 법원이 모든 국민들의 이의제기를 받는 첫 번째 수단이어서는 안 된다는 점이 강조되고 있다고 함

- 싱가포르의 체제는 기본적으로 행정부는 스스로 자체정화 능력을 갖추고 있어야 하고, 법원은 최후의 수단이 되어한다는 철학을 바탕으로 하고 있음

【 주요 질의 및 응답 】

Q1. 이의신청이 받아들여지면 행정기관은 어떠한 조치를 취하는지? 또한 새로운 처분을 하였을 경우 신청인이 새로운 처분에 대해서도 만족하지 못하는 경우라면 어떻게 해야 하는지에 대하여 답변을 부탁합니다.

☞ 행정기관은 새로운 처분을 하여야 하며, 새로운 처분에 대해서 불만이 있는 경우라면 사법심사 절차로 넘어갈 수 있지만, 사법심사로 갈 수 있는 법적인 근거 자체가 굉장히 제한적이기 때문에 이를 고려하여야 합니다.

Q2. 사법심사와 관련하여 법원이 판결을 내리는 경우에는 행정부의 처분을 취소만 할 수 있다는 것인지, 또한 정부는 법원의 판결에 불복할 수는 없는가요?

☞ 법원은 취소를 할 수는 있지만, 법원이 새로운 판결을 내릴 수는 없고, 정부에 새로운 처분을 하라고 요청 할 수 있을 뿐입니다. 또한 대한민국과 마찬가지로 정부는 법원의 판결에 불복 할 수 없습니다.

Q3. 사법심사와 관련하여 정부는 전문성을 가진 공무원이 처분을 하였으므로 법원에서는 이에 대하여 관여하지 못하고, 정부와 법원이 조화를 이루어야 한다고 하는데, 견제와 균형의 원리에 비추어 본다면 사법부가 행정부를 적절하게 통제하는 것도 필요하지 않겠는지? 그에 대한 견해를 말씀해 주세요.

☞ 기본적으로 싱가포르에서는 정부가 스스로 자정능력을 갖추어야 한다는 전제하에서 시작하는 부분이 있고, 얼마든지 의회에서 담당 장관을 대상으로 질의 등을 통하여 견제할 수 있으며, 견제에 한계가 있다고 하더라도 견제수단 자체가 존재하고 있기 때문에 어느 정도 견제가 이루어지고 있다고 생각합니다.

Q4. 싱가포르에서는 권리구제의 절차나 조건 자체가 조금 까다롭다는 인식을 가지게 되는데, 일반 국민들이 그러한 것에 대한 불만은 없는지요? 또한 싱가포르 학계 내에서는 정부에서의 이의신청과 다른 구제절차를 도입하자는 별도의 주장이 있는지, 그러한 주장이 있다면 어떠한 모델을 제시하고 있는지에 대하여 답변을 부탁드립니다.

☞ 실제로 사법심사나 이의신청을 하기 위해서는 비용 및 시간 등이 많이 소요되기 때문에 신청인이 만족하지 않는 경우가 있지 않을까라는 질문 자체는 유효한 질문이라고 생각합니다. 하지만, 그러한 만족도에 대해서는 특별히 조사가 이루어진 바가 없기 때문에 정확히 알 수는 없습니다. 다만, 행정명령이라는 것이 내려지는 경우에 불만이 있는 경우라면 법적인 근거가 불충분하는 등의 문제가 있는 가운데 내려진 행정명령이라는 것과 같은 불만이라기 보다 국민과 정부의 신뢰 문제가 더 크게 작용한다고 생각합니다. 기본적으로 싱가포르는 정부의 결정이 대체적으로 합법적이고 행정명령이 발해질 때 충분한 설명이 이루어지고 있다고 믿기 때문에 큰 문제는 없는 것 같습니다.

물론, 싱가포르에서도 국민들이 신문기사 등을 통하여 정치인들의 사건, 사고 소식을 접하고, 이에 따른 불만이 있는 국민이 있습니다. 하지만 아직까지는 다수의 의견이 아니라 소수의 의견이 아닐까라고 생각하고 있습니다.

아울러, 두 번째 질문에 대하여 싱가포르는 행정법원 체계도 없고 규모나 면적 측면에서 대한민국에 비하여 적은 것이 사실이기 때문에 법적인 절차 자체에 대한 대안도 결국 절차를 한 단계 추가하는 것으로 고려된다면 추가적인 비용이 소요되고 업무가 가중되는 등 오히려 공공의 이익에 반하는 결과를 초래할 수도 있다고 생각합니다.

□ 방문 사진

□ 말레이시아

1. 국립 말라야 대학교

(University of Malaya, Faculty of Law)

□ 방문 개요

ㅇ (일  시) 2019. 9. 25(수) 10:00~12:20

ㅇ (장  소) Kuala Lumpur, Federal Territory of Kuala Lumpur, Malaysia

ㅇ (면담자) Shad Saleem Faruqi(헌법 및 행정법, 석좌교수)

□ 회의 진행 순서

시간	내용
10:00∼10:20	국민권익위원회 및 중앙행정심판위원회 소개 대한민국의 행정심판제도 소개
10:20∼10:50	말레이시아의 법적체계에 대한 소개
10:50∼12:30	질의 응답 및 토의

□ 면담 내용

ㅇ 말레이시아의 특성과 법체계

- 말레이시아는 다민족, 다문화, 다종교 사회로서 문화적 다양성이 존재하고 법적 시스템은 이러한 문화적 다양성과 식민지의 역사를 반영함

* 헌법 제3조는 이슬람교를 공식적인 종교로 정하고 있지만, 이슬람교 61.3%, 불교 19.8%, 기독교 9.2%, 힌두교 6.3%를 차지하며, 민족적으로 말레이인이 55%, 사바사라왁(Sabah and Sarawak) 원주민이 14%, 중국인 23%, 인도인 7% 등의 비율로 구성되어져 있음

- 법적 다원주의(Legal pluralism): 일반적인 법적 시스템 외에도 샤리아법(Shariah law), 말레이인들의 관습과 사바사라왁 지역의 관습법 등이 있음

ㅇ 말레이시아의 법의 근원(法源)

- 연방헌법 제160(2)에서는 법의 근원을 성문법(Written law), 보통법(Common law), 법적 구속력을 지닌 관습으로 정의하고 있음

- 민법(Civil law Act 1956)상 영국의 보통법과 형평(equity)은 법의 근원으로 인정하고 있음

ㅇ 말레이시아의 법령체계

- 말레이시아의 법령은 성문법과 공식 입법기관에 의하여 제정되지 않은 불문법으로 나뉠 수 있음

- 성문법은 말레이시아의 최고법인 ‘헌법’과 그 하위에 의회에서 제정하는 ‘연방법’, 주(州)의회에서 제정하는 주법, 명령 및 위임입법(Subsidiary Legislation)으로 구분됨

* 연방법과 주법에의 관할사항에 대해서는 헌법에서 각 입법관할 분야가 정해져 있고, 그 관할권의 범위를 넘는 경우에는 무효가 됨. 대부분 연방이 관할하며, 토지, 농업, 종교에 관한 사항은 각 주에서 관할함. 연방과 주의 공통관할사항은 연방법이 우선함

* 명령 및 위임입법(Subsidiary Legislation)과 관련하여 국가원수는 비상사태를 선언할 수 있으며 명령을 발할 수 있고(헌법 제150조), 그 밖에 연방법이나 주법 등에서 적법한 수권에 의하여 제정되어 입법적 효과를 갖는 일체의 proclamation, rules, regulation, order 등이 위임입법에 해당함

- 불문법으로는 영국법, 관습법, 종교법 등이 있음

* 1956년 민법(Civil Act Law)에 의하여 영국의 보통법(Common Law)과 형평(Equity)가 불문법으로 인정되어 적용되고 있고, 말레이계 사회관습법인 아다트(Adat), 중국 및 힌두관습법, 이슬람법 등이 적용되고 있음

ㅇ 말레이시아 법의 적용상 문제점

- 말레이시아의 경우 전반적으로 법적․제도적 시스템 자체는 잘 갖추어져 있다고 평가할 수 있으나, 적용상 많은 문제점이 있음

- 부미푸트라(Bumiputera) 정책의 문제점: 헌법 제1조제54항에서는 특별히 원주민과 말레이계 민족을 대상으로 특별혜택을 부여하라고 규정하고 있어서 심각한 불평등을 초래하고 있음

* 부미푸트라 정책은 말레이계와 중국계의 빈부 격차를 줄일 목적으로 1971년부터 시행한 말레이계 우대 정책을 말함. 이 정책은 실제로 말레이계의 사회․경제적 지위를 향상시키는데 큰 기여를 하였으나, 제도 시행이 길어지면서 비말레이계에 대한 역차별 논란과 국가 경쟁력 저하의 원인으로 지적되고 있음. 실제로 교육 및 주택분양, 대출 등의 분야에서 말레이계를 위해 일정한 쿼터를 적용하는 등 불평등을 초래하고 있음

- 공무원의 권한남용 등에 관한 처벌과 관련하여 법적 시스템 자체가 취약한 구조임

* 말레이시아의 국민들은 부정부패에 대하여 쉽게 받아들이는 경향이 있고(예, coffee money), 공무상비밀법(Official Secrets Act)이 있기 때문에 일반국민이 정보에 접근하기가 어려운 것이 현실임

- AG(The Attorney-General, 법무부)에 부여된 과도한 재량권의 문제: AG는 기소를 제기할 수도 거절할 수도 있는 재량권을 부여받고 있으며, 또한 피고인을 기소할 법을 선택할 수 있는 재량이 있음

* 과거 말레이시아에서는 장관이 당시에 42억 링깃에 해당하는 부정부패 관련 자금이 확인되었지만, AG는 기소할 사항이 아니라고 판단하고 기소하지 않은 사례가 있다고 강조하며 부연 설명함

【 주요 질의 및 응답 】

Q1. 헌법상 규정된 원주민 및 말레이 민족의 특혜정책(부미푸트라)에 대하여 특별히 이의를 제기하는 경우는 없는지요?

☞ 부미푸트라가 순수하게 토착민을 보호하는 차원이 아니라 그것이 높은 사람을 안다는 등의 부정부패의 시발점으로 작용하는 것이 더 큰 문제입니다. 부미푸트라 속에서 다양한 많은 일들이 이루어지고 있습니다. 심지어 말레이시아는 공식적으로 공무상비밀법이 있어서 관료와 개발자만 정보를 독점하는 경향이 있습니다.

Q2. 위 사항과 관련하여 대한민국에서는 정보공개청구라는 제도가 있고, 행정심판위원회에서도 정보공개청구 사건들을 처리하고 있습니다. 또한 정부가 정보를 비공개로 결정하면 행정심판위원회에서 사안을 검토한 후 공개하라고 결정하기도 합니다.

☞ 말레이시아는 정보의 자유는 없고, 일명 호루라기법이라는 것이 있기는 합니다. 하지만 섣불리 국회, 언론사 등에 알릴 수도 없고, 내가 속해있는 권한을 가진 기관에 알릴 수 밖에 없는데 신뢰가 떨어지는 것이 사실입니다.

Q3. 정부가 개인에게 위법하거나 부당한 행정처분을 하였을 때, 말레이시아에서 개인이 구제받을 수 있는 방법과 절차는 무엇입니까?

☞ 행정처분의 이의신청은 보통 법원에서 다루어지지 않습니다. 해당 기관의 담당자와 다시 이야기를 하거나 관련 부처에 이야기를 하는 방법을 찾을 수 있습니다. 문제는 독립적인 기관이 아니라 해당되는 행정기관에 관련된 이의신청을 같은 곳에서 같은 이야기를 반복해야 하는 불합리한 시스템입니다. 헌법 또는 법률에 입각한 사법심사를 청구할 수는 있습니다. 예를 들면, 면허를 발급받는데 있어서 성별 또는 인종 때문에 차별을 받았다면 법률에 근거하여 법원에 소송을 제기할 수 있습니다. 하지만 사법심사부분에 있어서 법원에서는 법에 입각하여 인종적인 차별, 성별에 관한 차별이 있었는지 없었는지에 따라 면허를 주어라 말아라하는 권한까지는 없습니다. 그렇기 때문에 사법적 심사는 법률적 검토에 해당되지 실질적인 결과를 가져오는 액션을 취하지는 않습니다. 법원에서 정말 성별 등과 관련된 불평등이 있었다면 이런 부분에 대해 잘못이라고 까지만 이야기 할 뿐, 면허를 발급하라는 것까지는 하지 않을 것입니다. 하지만 말레이시아에서 90%의 행정적인 처분은 절대로 법원까지 가서 이의가 제기되지 않습니다. 사법심사가 가능은 합니다.

Q4. 위 상황들을 본다면 대한민국에서 CAAC가 하는 역할들과는 상당한 차이가 있는 것으로 보이네요.

☞ 말레이시아에서는 왕의 결정을 비롯한 모든 것들을 사법심사의 대상이 된다고 할 수는 있지만 헌법에 입각한 심사이지, 다른 이의제기 등을 처리하고자 하는 행정처분 부분과는 다른 것입니다.

Q5. 법적 조력(Legal Aid)과 관련하여 대상자들은 어떠한 사람들이 대상이 되며, 조력을 받기 위해서는 어떠한 절차를 거쳐야 하는지, 비율은 어느 정도인지, 또한 어떤 케이스에서 주로 조력을 받는지 등에 대하여 구체적으로 설명해 주시면 감사하겠습니다.

☞ 헌법과 법률에 입각한 시행안이 따로 있어서 이에 따라 법적 조력이 지원됩니다. 정부지원금으로 다루고 있는데, 실질적으로 규모가 굉장히 적기 때문에 많은 케이스에는 적용할 수 없고 serious case(예, 사형)에 법률대리인이 없는 경우에 적용됩니다. 이전에는 헌법8조에서는 모든 사람은 평등하고 변호사의 조력을 받을 수 있는 권리가 있다고 정하고 있는데, 변호사를 선임하지 못한 경우에 준하는 기준을 가지고 적용되는 경우도 있었습니다. 저희 법학부 교수 및 학생들이 법원에 가서 이러한 것을 돕자는 논의가 있었는데 전문성의 문제로 거절당한 적이 있습니다.

Q6. 조정제도(ADR)가 이루어지는 분야는 어떠한 분야인지요? 작년부터 대한민국에서도 행정심판에 조정제도가 도입되어 시행되고 있는데, 말레이시아에서 조정이 이루어지는 분야는 주로 어떠한 분야에서 조정이 이루어집니까?

☞ 보통 은행과 개인 간의 문제, 이혼 시 재산분할 등 민사관련 분야에서 많이 이루어지는 것이 일반적입니다. 하지만 10년 전부터 은퇴한 법관들이 조정자, 중재자로서 많이 활동하게 되면서 가격이 상승하여 문제가 되고 있습니다.

Q7. 조정자의 자격은 어떠하며 비용이 따로 들어가는지요?

☞ 시험을 통하여 자격증을 취득을 해야지 조정자 또는 중재자가 될 수 있습니다. 어떤 경우에는 법원으로 가는 것 보다 비용이 더 많이 들 수도 있고, 비용은 각각 다릅니다. 신청을 할 수도 있고 신청자가 선택을 하여 선임할 수도 있는데, 양당사자가 합의하에 조정자를 선택해야 합니다.

Q8. 말레이시아 법체계에서 대한민국의 행정심판제도가 도입되어질 여지가 있는지, 말레이시아 법학계에서는 국민의 권리구제와 관련한 새로운 제도의 도입이 논의되어 지고 있는지에 대하여 알려주십시오.

☞ 말레이시아의 행정쟁송제도는 영국의 시스템을 전반적으로 따르고 있는데, 이 시스템에 따라 모든 사안은 법원에서 처리되어지고 있습니다. 위 질문과 관련한 말레이시아 내에서는 특별한 움직임은 현재 없습니다. NGO를 비롯한 다양한 민간단체들이 정치적 활동, 세미나 등을 통하여 활동하고 있습니다. 특히 말레이시아에서는 원주민들이 많이 살고 있는데, 이 분들이 조상님의 땅이라고 생각하는 토지를 빼앗아 국가로 귀속시키고 이를 개발업자들을 통하여 개발하는데 맞서서 다양한 인권단체들과 협력하여 목소리를 내는 것을 목격할 수 있습니다. 저희 학자들의 입장에서는 주변 국가들을 항상 모니터하고 있습니다. 홍콩, 싱가포르, 대한민국 등이 변화하는 것을 보면서 같은 걸음을 걸을 수 있도록 항상 살펴보고 있습니다.

□ 방문 사진

2. 총리실 소속 공공민원국

(Prime Minister's Department, Public Complaints Bureau)

□ 방문 개요

ㅇ (일  시) 2019. 9. 25(수) 14:30~17:00

ㅇ (장  소) Prime Minister's Department Level 6, Block B1, Federal Government Administrative Centre 62502 Putrajaya, Malaysia

ㅇ (면담자) YBhg. Datuk Harjeet Singh(Director General), En. M. Kongilavasan Madavan, Puan Mariamah binti Ismail, En. Omran bin Omar, Puan Nor Khuzaimah binti Supar

□ 회의 진행 순서

시간	내용
14:30∼14:40	환영인사 및 단체 기념촬영
14:40∼15:10	말레이시아 공공민원국의 권한과 역할
15:10∼15:30	국민권익위원회 및 중앙행정심판위원회 소개 대한민국의 행정심판제도 소개
15:30∼17:00	질의 및 토의

□ 면담 내용

ㅇ 공공민원국의 조직

- 1971년 7월 23일 설립되었고, 현재 173명의 직원이 근무하고 있음

- 공공민원국은 말레이시아 총리실 소속 기관으로서, 관련된 타부처와의 협의체인 공공민원 상설위원회(Public Complaints Permanent Committee)가 운용되고 있음

- 공공민원국의 조직은 크게 민원을 담당하는 ‘Complaints’ 부서와 운영을 담당하는 ‘Management’ 부서로 나뉘며, 본부는 Putrajaya에 소재하고 9개의 지역사무소가 운영되고 있음

ㅇ 공공민원국의 역할

- 공공민원국은 모든 행정조치(administrative action)로 인하여 발생한 국민의 불만사항 중 다음과 같은 내용의 사항을 접수함

- 부당행위(unjust), 법이나 규정에 위반되는 행위

- 권한의 남용(abuse of power), 비행(非行, misconduct)

- 행정 실책(maladministration)과 잘못된 자금의 운용

* 공공민원은 정부행정의 모든 측면에 대하여 적용함(민영화 된 공공기관과 공공편의를 제공하는 기관 등을 모두 포함)

* Public Accounts Committee, Anti-Corruption Commission, Legal Aid Department를 포함하여 정부정책, 가정 분쟁 및 사적인 문제, 민간영역의 민원에 대해서는 취급하지 않음

ㅇ 공공민원상설위원회(Public Complaints Permanent Committee)

- 공공민원국에서는 공공민원에 관한 사항과 관련하여 1년에 2회 회의를 개최함

- 말레이시아 정부의 비서실장(Chief Sectetary)이 의장임

- Public Service 국장, 거버넌스·청렴·반부패(GIACC) 국장, 말레이시아 부패방지위원회 국장, 재무부 국장, 공공민원국 국장 등이 위원으로 구성됨

- 위원회는 제도적 문제에 관하여 공공민원국이 제안한 공공서비스의 제공 등에 대한 권고안을 논의, 평가 및 승인함

- 공공민원처리 제도의 정책을 결정

ㅇ 공공민원상설위원회의 역할

- 공공민원처리 제도에 관한 정책을 결정

- 공공민원국에 제기된 공공민원 사례 또는 보고서를 검토

- 관계된 정부부처 또는 기관에 공공민원에 대한 시정조치 및 예방조치를 취하도록 지시

ㅇ ‘Ombudsman Malaysia’로의 도약

- 2018. 10. 19. ‘Ombudsman Malaysia’의 설립에 대한 내각의 동의가 있었고, 현재 ‘Ombudsman Malaysia 설립 법안’이 의회에 제출되어 있는 상태임

- 2019년 12월에 의회에서 법안을 통과한다면, 기존의 공공민원국을 대체하게 되며, 2020년 3월에 운영되어질 것으로 예상됨

- ‘Ombudsman Malaysia’는 예산에 있어서 정부의 통제를 받는 것이 아니라 국회의 동의로 지급되고, 옴부즈만의 임명도 국회에 의하여 임명되기 때문에 운영적 측면에서 독립성을 보장받는 가운데 활동할 수 있을 것으로 기대함

【 주요 질의 및 응답 】

Q1. PCB에서 담당하는 분야가 여러 가지가 있는데, 구체적으로 많은 민원이 제기되는 분야가 있다면 어떤 분야입니까?

☞ 두 가지로 나누어 설명할 수 있는데, 말레이시아는 연방국가이다보니 연방정부기관을 대상으로 한 민원과 주별 정부기관을 대상으로 하는 민원으로 나누어 볼 수 있습니다. 우선, 연방정부를 대상으로 제기되는 민원으로는 내무부, 보건복지부, 교육부의 순서로 많이 제기가 됩니다. 다시 내무부의 경우에는 경찰청, 이민국, 국가등록청을 들 수 있고, 이상의 부처와 관련된 다양한 민원들이 가장 많이 접수가 됩니다. 주 정부를 대상으로 제기되는 민원은 아무래도 허가를 받아야하는 경우가 많으니 현지의 권한과 관련된 기관이 75%를 차지하고 있습니다. 이는 해당되는 주에서 활동을 하는 경우에 관련된 모든 사안이 주정부기관과 연계되어야 하기 때문에 민원도 그와 관련하여 발생하고 있습니다.

대한민국의 경우에도 예를 들어 설명해 주시기를 부탁합니다. 보통 말레이시아에서는 민원이 제기되는 경우에 해당되는 기관과 먼저 이야기를 하지 않고 접수를 하는 것이 일반적이고, 다른 나라의 경우에는 옴부즈만에서 해당되는 기관과 먼저 이야기를 다시 한 번 해보라고하고, 그래도 되지 않으면 다시 찾아오라고 권고하고 있는데, 대한민국의 경우에는 어떠한지요?

☞ ACRC에서의 부패방지와 고충민원분야는 대개의 경우 해당 정부기관에 민원을 제기했다가 받아들여지지 않는 경우에 최종적으로 찾아오는 경우가 많습니다. 예를 들면, 보건담당이라면 보건복지부나 담당자들에게 민원을 제기하고 거절되었을 경우에 찾아오는 경우가 많습니다.

☞ 지금 현재 PCB에서는 이러한 상황과 상관없이 접수를 받고 있는 실정이지만 옴부즈만 말레이시아로서 자리를 잡는다면 해당되는 행정기관과 먼저 접촉을 시도한 뒤에 그래도 해결이 되지 않는 민원에 대하여 처리할 계획입니다. 그리고 아무래도 민원인들은 저희 기관이 총리실 소속이기 때문에 기대감으로 신청을 하는 경우가 대부분인 것 같습니다.

Q2. PCB에서 민원을 담당하는 조사관들은 특별한 자격이 필요한지, 자격요건이 있다면 어떠한 요건이 있는지요?

☞ 민원이나 쟁송을 담당하는데 별도의 자격이 있는 것은 아닙니다. 그러나 보통 우리 조직원들은 외교나 행정 서비스를 전공했거나 그 쪽으로 자격을 가진 분들이기 때문에 외교부나 중앙, 지방정부에서 일할 수 있는 자격을 가진 분들이 대부분입니다. 조직원들 중 95%가 이러한 자격에 준하는 자격을 보유하고 있습니다. 말레이시아 공무원들은 해당되는 자격이 있다면 부처 내에서 이동이 잦은 것도 하나의 특징입니다. 향후 옴부즈만 말레이시아가 되면 다양한 전문적인 분들이 오시기를 기대하고 있습니다.

Q3. PCB에서 민원에 대한 해결이 되었을 경우에 그 이행과 관련하여서 당사자와 정부기관 간의 합의가 완결이 되어서 정부기관을 구속하는 것인지, 아니면 별도의 약속을 하여 이행하는 것인지, PCB 결정의 구속력은 어떤지에 대하여 궁금합니다.

☞ 구속력이라는 표현보다는 제안가능한 분야에 대하여 권고를 하고 있습니다. 향후 재발하지 않도록 예방하자는 차원의 권고를 하는 경우가 많이 있습니다. 하지만, 사안이 굉장히 심각할 경우에는 상설위원회를 통하여 구체적인 내용이 해당부처에 전달되도록 하는 경우도 있습니다. 하지만 대부분의 경우 해당부처에서는 PCB의 권고를 받아들이는 것이 일반적입니다. 대한민국의 경우에는 어떻습니까?

☞ 대한민국 CAAC에서는 해당 행정처분을 취소하라는 명령을 하는데, 그것은 취소를 포함하여 세 가지 방법이 있고, 행정심판위원회에서도 2018년도부터 조정제도가 도입되어 경우에 따라서는 조정을 통해 당사자 합의를 이끌어내어 결론에 이르기도 합니다. 당사자의 합의는 스스로를 구속하기 때문에 구속될 수밖에 없습니다. 하지만 행정심판의 경우에는 사후구제방법이므로 예방기능은 없다고 볼 수 있습니다. 한 가지 예를 들면 의사면허 취소가 된 사람이 면허를 복구시켜 달라고 했을 때, 보건복지부와 해당 의사의 의견을 조율하여 취소된 면허를 1년간 업무정지로 조정할 수도 있습니다.

☞ 말레이시아의 경우에는 향후 ‘옴부즈만 말레이시아’가 된다고 할지라도 제안을 하는 기관으로 남을 뿐이지 직접적인 명령을 하는 기관은 될 수는 없을 것입니다. 왜냐하면 옴부즈만 말레이시아가 정치적, 권력적인 면에서 정부보다 권력이 더 커지기를 바라지는 않을 것이기 때문입니다. 아마 그렇게 된다면 제안만 하는 Committee가 무슨 효율성이 있겠느냐고 반문을 할 수도 있겠지만 앞으로 입법할 ‘옴부즈만 말레이시아’는 모든 내용이 국회에 보고되어 지는 것으로 활동이 예정되어 있습니다. 또한 국회에서도 공공에서 선발된 참여위원회가 별도로 있을 것이기 때문에 옴부즈만이 제안한 것이 수용될 것으로 전망됩니다.

Q4. CAAC도 온라인 행정심판이 시행되고 있는데, 무료로 진행을 하고 있습니다. 문제는 온라인 행정심판이 편리하고 무료이다 보니 동일인이 반복적인 신청을 과도하게 하고 있는데, 혹시 그러한 사례가  PCB에도 있는지, 좋은 해결책이 있으면 알려주세요.

☞ 말레이시아도 마찬가지입니다. 내용이 같은 경우라면 중복될지라도 저희는 하나의 사건으로 취급하여 내용을 살펴봅니다. 하지만 같은 사람일지라도 내용이 다른 경우에는 각각 다른 케이스로 다루는 경우가 일반적입니다. 일례로 6개월 동안 비슷한 내용으로 494건의 민원을 제기한 사람이 있는데, 조사를 해 보았더니 일부는 해결이 되었음에도 지속적으로 민원을 제기하였고, 결국 PCB에서는 신청인에게 이렇게 지속적으로 민원을 제기하는 것은 우리 위원회에 위협이 되는 행동이기 때문에 법원에 기소를 할 수 밖에 없다고 하자 민원제기를 멈춘 사례가 있습니다.

<행정심판제도에 대한 PCB 측의 질문사항>

Q1. 행정심판위원장 및 상임위원의 임기는 얼마입니까?

☞ 행정심판법상 행정심판위원장 및 상임위원의 임기는 3년으로 규정하고 있습니다.

Q2. 과거에는 대한민국에 옴부즈만 코리아가 있었고, 현재 ACRC로 바뀌었는데 향후 옴부즈만 코리아로서 활동하기를 기대하기는 어렵습니까?

☞ 옴부즈만 자체가 제도화 되었습니다. 대한민국의 옴부즈만 제도는 이미 2008년도에 조금 더 체계적으로 법률 안으로 들어와서 법적으로 현안이 된 부패방지와 고충처리에 관한 민원해결을 법률적으로 조사할 수 있는 법률적인 권능이 부여되었습니다. 따라서 기존에 옴부즈만에 비하여 체계적이고 발전된 형태라고 볼 수 있습니다.

Q3. 케이스의 비중에 따라 다르겠지만, 조사관 한 명이 처리하는 연 평균 처리 건수는 얼마나 되나요?

☞ 1인당 1년에 평균 200∼300건 정도 처리하고 있습니다. 또한 처리기간은 법에서 60일 이내에 처리하도록 권고하고 있고, 우리 위원회에서는 최대 90일을 기점으로 설정하고 있습니다.

Q4. 모든 조사관들이 다양한 업무를 하고 있는데, 조사관에 대한 평가의 기준은 무엇인가?

☞ 평가기준이 마련되어 있습니다. 매 사건마다 그 안건에 대한 평가를 하도록 되어 있고, 다섯 단계로 나누어져 있는데 안건의 복잡성, 안건검토의 결과 검토가 잘 되었는가 등을 체크해서 평가하도록 되어 있습니다.

Q5. CAAC의 결정에 대하여 처분을 한 행정기관은 더 이상 이의제기를 할 수 없다고 하는데, 그 다음은 어떻게 진행이 되는가요?

☞ CAAC에서 결정을 내리면 청구인은 그 결과가 만족스럽지 않다면 소송을 할 수 있지만, 피청구인은 그 결정에 따르도록 되어 있습니다. 행정기관은 그 처분을 취소하던지 아니면 조금 더 가벼운 처분을 하여야만 합니다.

Q6. 나머지 부분은 향후 협력분야가 되겠습니다. 앞으로 옴부즈만 말레이시아로 나아갈 단계이기 때문에 역량 강화가 필요하다고 생각하는데, 하나는 저희 조사관들이 한국에 가서 1-2주 동안 교육을 받고 돌아와서 대표로서 나머지 조사관을 교육하는 방법, 아니면 뉴질랜드에서와 같이 좋은 조사관이 오셔서 강의를 해 주시는 방법이 있을 것입니다. 물론 저희 측에서는 비용을 절감할 수 있는 방법이기도 하구요. 이 분야에서 대한민국은 이미 오래 전 자리를 잡고 전문성을 가진 기관이기 때문에 상호협력이 이루어진다면 우리기관에게 굉장히 유익할 것입니다.

☞ 저희 조사관들도 법이 계속 발전되고 민원의 형태가 다양화되고 있기 때문에 계속해서 자체적인 교육을 진행하고 있습니다. 예를 들어 해당분야의 법관, 대학교수님들을 초빙하여 논의하고 스스로 안건발표를 통하여 재검토하는 기회도 많이 가지고 있고, 전문 조사관들의 역량을 높이기 위해 다양한 노력을 계속하고 있습니다. 특히 CAAC의 절차는 법률적인 면이 굉장히 강조가 되고 있어서 기본적인 법률을 배우고 법률적인 기본체계가 필요하다. 만약 그러한 부분이 필요하다면 상호교류도 가능할 것입니다.

□ 방문 사진

3. 법무부

(Attorney General's Chambers of Malaysia)

□ 방문 개요

ㅇ (일 시) 2019. 9. 26(목) 13:30~16:00

ㅇ (장 소) 45, Persiaran Perdana, Presint 4, 62100 Putrajaya, Wilayah Persekutuan Putrajaya, Malaysia

ㅇ (면담자)

- Dato'HJ. NIK Suhaimi bin nik Sulaiman(Appellate&Trial Division, Head of Division)

□ 회의 진행 순서

시간	내용
13:30∼14:00	말레이시아의 사법 및 권리구제 시스템
14:00∼14:20	국민권익위원회 및 중앙행정심판위원회 소개 대한민국의 행정심판제도 소개
14:20∼16:00	질의 응답 및 토의

□ 면담 내용

대한민국의 권리구제제도 소개

ㅇ 국민권익위원회 및 중앙행정심판위원회 소개

말레이시아의 사법시스템

ㅇ 말레이시아 법무부의 Appellate & Trial Division 소개

- ‘상소 및 재판부서’로서 2009년 6월 16일 설립되었고, 상소 부서(Appeal Unit), 재판부서(Trial Unit), 특별 프로젝트 부서(Special Project Unit)의 세 가지 형태로 나뉘어져 운영됨

- 상소 부서(Appeal Unit)는 특히 형사와 관련된 재판부분에 있어서 가장 많은 부분을 차지함

- 재판부서(Trial Unit) high profile로 지정된 다양한 사안, 공공의 이익(Public Interest)에 관한 재판을 담당

- 특별 프로젝트 부서(Special Project Unit)는 일반적으로 출두를 통지 받았지만, 법원에 나타나지 않는 사람을 공지하고 찾아서 이송하는 업무를 담당

ㅇ 말레이시아 법원의 심급체계

- 말레이시아 법원은 크게 상급법원과 하급법원의 형태로 나뉘어져 있으며, 상급법원은 최고 단계의 연방법원(Federal Court)과 그 하위에 상소법원(Court of Appeal), 고등법원(High Court)가 위치하고 있음

- 하급법원은 형사법원(Sessions Court), 치안법원(Magistrates Court)이 있고, 그 밖에 Penghulu 법원, 소년법원, 소액소송법원 등이 있음

- 말레이시아의 지리적 특성상 고등법원은 서말레이시아에 해당하는 말라야(Malaya)지역과 동말레이시아에 해당하는 사바 사라왁(Sabah and Sarawak)지역에 각각 위치하고 있음

* 말레이시아의 지도에서도 반도에 해당하는 서말레이시아와 섬에 해당하는 동말레이시아가 있는 것과 같은 원리로 고등법원도 지역에 따라 두 가지 형태로 나뉘어 있음

< Court Hierarchy in Malaysia>

ㅇ 말레이시아 법원의 조직별 관할범위

- 치안법원(Magistrate Court)은 가장 하위의 법원으로서 형사사건의 경우 10년을 넘지 않는 자유형 또는 벌금형만을 선고할 수 있는 범죄 또는 강간 등의 범죄에 관한 사건을 심리하며, 민사사건의 경우에는 소액이 25만링깃을 초과하지 않는 사건을 심리하는 관할권을 가짐

- 형사법원(Sessions Court)은 형사사건에 대해서는 사형이 부과되는 범죄 이외의 사건을 심리하며, 민사의 경우에는 토지의 소유 및 임대차, 압류소액이 25만링깃 이하의 사건을 심리할 수 있는 관할권을 가짐

- 고등법원(High Court)은 민사 또는 형사 사건을 불문하고 형사법원 또는 치안법원 등 하급법원으로부터 상소된 사건에 대한 관할권을 가지며, 민사의 경우 25만 링깃 이상에 해당하는 사건의 심리, 혼인 및 이혼, 미성년자 또는 미성년자의 재산후견인 등을 임명·감독하는 기능을 수행함

* 사형을 포함한 모든 사건을 취급함

- 상소법원(Court of Appeal)은 고등법원 또는 형사법원을 1심으로 하는 민사 또는 형사 사건을 관할하며, 치안법원이 판결한 형사사건에 대하여 고등법원이 항소 관할권을 행사한 사건에 대하여 관할권을 가짐

- 연방법원(Federal Court)은 연방문제와 관련된 관할권, 상소법원의 상고사건 등을 관할하며 연방법원의 판결은 샤리아 법원을 제외한 말레이시아 다른 모든 법원을 구속함

ㅇ 말레이시아의 행정재판소

- 말레이시아에는 분야별로 다양한 행정재판소가 기능하고 있음

- 세관과 관련된 ‘Custom Appeal Tribunal’

- 소득세와 관련된 ‘Special Commissioners of Income Tax’

- 소비자 불만과 관련된 ‘Tribunal for Consumer Claims‘

- 주(州)의 개발문제와 관련된 ‘The Appeal Board(Appeal any decision by Local Planning Authority)’

- 주택계획 및 구입과 관련된 ‘The House Purchaser’s Claims Tribunal‘

- 이외의 일반적인 행정사건은 법원에서 처리됨

【 주요 질의 및 응답 】

Q1. 담당하시는 업무가 형사적 측면과 관련되어 있어서 관련이 없다고 생각하실 수 있겠지만, 우리 CAAC의 업무 중에서 형사절차와 관련된 부분도 상당히 많기 때문에, 오늘 그러한 것에 대해 논의하는 것만으로도 상당한 도움이 될 것입니다. 개인적으로는 변호사로서 형사절차에 상당히 관심이 많습니다. 기본적으로 말레이시아의 법원체계는 심급에 있어서 3심제를 두고 있는 것으로 알고 있는데, Court of Appeal에서 담당하는 사건은 High Court에서 항소되는 것을 담당하고 Court of Appeal에서 판결이 내려지면 사실상 그것으로 종결이 되는지 답변을 부탁드립니다.

☞ 말레이시아는 연방법원과 항소법원의 하위에 서말레이아 지역과 사바사라왁(Sabah&Sarawak) 지역으로 나누어집니다. 이 밖에도 3심제도는 맞지만 기타 말레이시아의 다양한 전통과 관련해서는 관습법원, Natural 법원과 관련한 별도의 법원도 있습니다. 하지만 이러한 법원은 형사적인 문제나 사건 등을 취급하기 보다는 전통에 반하는 경우나 부족간 또는 민족간의 분쟁을 다루는 경우가 많습니다. 또한 3심제도이기는 하지만 피의자가 받은 구형의 정도에 따라서 치안법원의 위치에서 시작했다면 그 단계에서 다음 절차가 남아있다고 보면 됩니다. 재판자체는 본인이 받은 구형에 해당되는 단계에서만 시작된다고 볼 수 있습니다. 각각 형사법원이나 고등법원까지 본인이 원하는 항소는 가능합니다.

고등법원에서 항소가 있을 경우에는 항소로서 받아들이는 것이 아니라 항소와 관련된 다양한 것들이 하위법원에서 검토되어집니다. 고등법원에서 검사 측이나 원고 측에서 항소를 할 수 있는데, 심사가 이루어져 항소가 좋은 결과로 이어질 경우에는 최종 형량의 감소나 구형 자체의 내용이 달라지는 경우가 있을 수 있고, 재판관에 따라 관심을 가지는 케이스의 경우에는 하위법원으로 회부하여 재판이 다시 한 번 이루어지도록 하는 경우도 있습니다. 이는 법관의 관할권에 포함되어 있습니다. 지금까지는 치안법원이나 형사법원에서 항소되어 고등법원에서 심리가 이루어진 경우이지만 고등법원에서 항소된 경우 오직 갈 수 있는 곳은 항소법원 밖에 없습니다.

Q2. 그렇다면 연방법원으로 갈 수 있는 경우는 어떤 것이 있습니까?

☞ 케이스가 중요해서 고등법원에서 다루어진 후 그 부분을 항소할 경우에만 연방법원으로 갈 수 있습니다. 마약이나 살인과 같이 중범죄, 사형과 관련된 범죄가 해당합니다.

Q3 혹시 외국인 범죄와 관련해서 특별하게 취급하는 것은 있는지요?

☞ 증거에 기반한 다양한 범죄 수사를 하고 있고, 말레이시아에서 일어난 이상 외국인 내국인을 구분하지 않고 똑같이 적용합니다. 하지만 많은 외국인이 유입되는 현재의 환경 속에서 갱, 마약, 살인, 납치 문제가 일어나고 있는 것이 일반적입니다.

Q4 행정형벌과 형사처벌이 구별되고 있는지, 예를 들면 음주운전을 하면행정처분으로서 운전면허취소와 동시에 음주운전으로 인한 형사처벌을 받게 되는데 그와 같이 말레이시아에서도 하나의 행위로 인해 행정처벌과 형사처벌이 동시에 이루어지는지요?

☞ 마찬가지로 형사처벌과 행정처벌이 동시에 이루어집니다. 그때  그때 마다 다르게 적용되는 것이 아니라 도로안전법 41조에 의거하여서 최고 2년 징역, 3년간 면허 정지입니다.

Q5 삼권분립과 관련해서 보통의 경우 기소는 법무부의 검사가 하고 재판은 독립된 법원에서 하는데, 현재 말레이시아의 법무부에는 검사도 있고 재판도 담당을 하고 있습니다. 재판과 기소의 분리라는 측면에서 학계에서의 논의를 포함한 분리에 관한 검토는 없는지요?

☞ 먼저 그 답변을 드리기 전에 저희들의 출신에 대하여 이해할 필요가 있습니다. 저희 모두는 법률 및 사법서비스를 제공하는 자격 있는 사람으로서 다양한 업무를 지정받고 형사법원 등에서 일해 온 것이 일반적입니다. 다만, 고등법원에 해당하는 분들은 그냥 일반적인 법률이나 사법서비스를 제공하는 분들은 아니고 별도의 분들이라고 구분해서 말씀드립니다. 신규직원이 있다면 여러 주에 배치되어 법률관이나 공공검사의 자격으로 업무를 시작하고 경력이 생기면 일반 공공검사, 사법관, 재판관이 되기도 하고, 형사법원까지 갈 수 있는 경력을 거치기도 합니다. 하나의 절차로 이동도 하면서 경력을 거치는 것이 일반적인 시스템입니다. 위치는 상호 교환해서 이동이 가능하지만 전문적인 법관, 법률 서비스를 담당하는 사람으로서 증거를 기반으로 직무를 수행할 뿐입니다. 누구의 제안으로 제안되었는지는 모르지만 법률사무를 분권해야 한다는 의견도 있습니다. 하지만 현재 진행된 바는 없고 우리는 증거에 기반하여 업무를 처리합니다.

Q6 우리나라 법무부의 업무 중에는 외국인의 출입국 관리에 관한 업무가 있습니다. 만약 외국인이 국적을 취득하거나 영주권을 획득하였는데 국내에서 범죄를 저지르면 국적을 상실하거나 추방을 하도록 되어 있는데, 말레이시아에서는 어떠한지요?

☞ 이민국과 관련된 부분인데, 시민권 취득 자체는 어떤 사람의 권리가 아니라 국가가 주는 혜택이기 때문에 그것에 준하는 상황에서는 취소되지 않을까 생각합니다. 정확한 것은 이민국에 문의해 보아야 합니다.

Q7 부연하자면, 어떤 외국인이 국적을 취득했다가 국내에서 범죄행위를 했다면 법무부에서 국적을 상실시키는데, 그 법무부의 상실결정에 대하여 해당 외국인은 행정심판위원회에 심판청구를 할 수 있고, 우리 위원회에서는 그 범죄행위에 비하여 국적을 상실시키는 것이 가혹하다고 판단한다면 법무부의 결정을 취소시킵니다. 혹시 말레이시아에서도 이러한 구제절차가 있는지요?

☞ 말레이시아에서는 국적자체를 부여하는 사람이 내무부장관으로 되어 있고, 국적을 상실시키는 것도 마찬가지로 내무부장관인데 그에 반하여 명령에 불복하는 방법은 거의 없습니다. 내무부장관에게 다시 한 번 이의신청을 한 후 거절당하는 경우 불복하는 경우에는 고등법원의 법률심사로 가는 수밖에 없습니다. 하지만 결과는 부정적일 것입니다. 결론적으로 그러한 역할을 담당하는 기관은 없다고 말할 수 있습니다.

Q8 연방법원 법관은 어떠한 분으로 임명되고, 그 분들은 어느 정도의 경력을 요구하는가요?

☞ 고등법원 판사의 자격을 먼저 말씀드리는 것이 시작입니다. 고등법원 판사는 다양한 분야의 경력을 10년 이상 가져야 되고, 고등법원에서 수년 간 근무하다가 항소법원에서 몇 년간 근무한 자격 있는 분들에게 자격이 주어집니다. 말레이시아에서 예전에는 Supreme Court가 있었던 적이 있었지만 현재는 연방법원만 존재하고 있습니다. 아주 오래 전에는 다양한 외부의 변호사, 경력있는 분들이 연방법원의 판사가 되는 경우도 있었지만, 2-3년 전부터 사법관선발위원회(JAC)를 거쳐서 자격선발을 하고 있는 것이 추세입니다.

□ 방문 사진

3. 결론

ㅇ 싱가포르·말레이시아의 사법제도와 대한민국의 사법적 권리구제제도의 차이점

- 독일과 프랑스로 대표되는 전통적인 대륙법계의 법률체계에 있어서 행정상의 권리구제방식으로 행정소송과 행정심판을 아우르는 개념으로 행정쟁송제도가 발전되어 왔음. 대륙법계의 법률체계를 계수한 대한민국 역시 개인의 권리구제수단으로서 행정소송과 행정심판의 이원적인 체계를 이루고 있음

* 대륙법계의 행정쟁송절차는 기본적으로 행정의 자기통제와 함께 국민 권리구제의 신속성이라는 관점에서 행정에 대한 ‘사후통제수단’으로서 발전되어 왔다고 할 수 있을 것임

- 반면, 영미법 특히 영국법의 경우에는 전통적으로 행정쟁송을 민사소송의 또 다른 형태로 발전시켜 왔으며, 싱가포르·말레이시아는 과거 영국의 식민지였기 때문에 영국법이 그대로 계수되어져 내려옴

* 영미법계의 법률체계 가운데 특히 영국의 경우에는 행정쟁송을 하나의 독립된 영역으로 인정하기 보다는 민사소송의 또 다른 형태로 발전시켜 왔으며, 따라서 조정제도(ADR)를 비롯한 대체적 분쟁해결방안을 활용하여 구제하는 방식으로 발전되어 왔음

- 따라서, 영국의 법률체계를 그대로 유지하고 있는 싱가포르·말레이시아와 행정쟁송에 관하여 대륙법계를 근간으로 하는 대한민국의 행정구제제도는 많은 대비를 보이고 있음

ㅇ 싱가포르와 말레이시아 사법제도의 유사성 및 운용상의 차이점

- 싱가포르가 말레이시아로부터 분리·독립한 1956년 이전까지 양국은 영국의 식민 지배를 경험하였고, 그 영향으로 양국이 영국법을 계수하면서 현재까지 사법제도 및 절차에서도 공통적으로 영미법계 국가의 제도적 특성을 가지고 있음

- 싱가포르의 경우, 정부의 행정절차 및 사법제도에 대하여 일반 국민들의 절대적인 신뢰가 확보되었음

* 싱가포르 방문기관의 면담자들은 싱가포르에 별도의 독립된 행정쟁송절차에 대한 연구의 필요성은 논의되지 않고 있으며, 오히려 행정에 대한 사후적 통제절차의 필요성에 대하여 부정적으로 평가하기도 함

- 반면, 말레이시아의 경우에는 헌법상 민족간 차별적인 요소가 반영되어 있고, 관료의 부정부패 요소가 상존하고 있으며 국민들의 행정에 대한 신뢰도가 높지 않은 실정이나, 정부 차원에서 이를 극복하려는 노력을 기울이기 시작함

* 말레이 민족에게 특혜를 부여하는 ‘부미푸트라 정책’ 과 소위 ‘Coffee money’로 대표되는 부패요소가 상존하는 등 국민들의 행정에 대한 신뢰도는 높지 않은 실정이지만, 총리실 소속 공공민원국(PCB)을 중심으로 ‘옴부즈만 말레이시아(Ombudsman Malaysia)’ 설립을 추진하는 등 정부차원에서의 문제 극복을 위한 노력이 진행되고 있음

- 따라서, 양국이 유사한 법제도를 운용하고 있지만 국민의 신뢰에 현격한 차이를 보이는 원인을 검토할 필요가 있으며, 국가별 검토를 통하여 시사점을 도출할 필요성이 있음

□ 싱가포르

ㅇ 싱가포르 법제도에 대한 이해의 전제 및 행정쟁송체계

- 싱가포르는 도시국가로서 타국가와 비교하여 국토의 면적이 협소하고 인구수가 적은 특징이 있어 그 특수성을 이해하는 것이 전제가 됨

- 싱가포르에서의 행정처분에 대한 권리구제는 정부의 행정명령과 관련된 별도의 행정심판제도나 행정법원이 존재하지 않기 때문에 기본적으로 사법부를 중심으로 민사재판의 한 형태로 진행됨

- 구체적인 권리구제의 방법은 ‘Appeals’와 ‘Judicial Review’의 두 가지 기본적인 체계를 바탕으로 진행됨

* ‘Appeals’은 사실관계(fact), 재량권(discretion), 절차(procedure) 등의 문제와 관련하여 제기될 수 있고, ‘Judicial Review’는 위법성(legality)의 문제와 관련하여 제기될 수 있음

- 대한민국의 행정심판에서는 ‘위법성’과 ‘부당성’을 함께 검토하는 것에 비하여, 싱가포르의 경우 처분청에 제기되는 ‘Appeals’는 ‘부당성’만 검토하며, 또한 ‘Appeals’의 제기가 항상 가능한 것은 아니고 당해 기관에서 허용하는 경우에만 가능함

- ‘Judicial Review’의 경우 법에 규정된 전심절차를 모두 거쳐야만 신청할 수 있고, 제기할 수 있는 요건도 행정명령이 ‘위법성(illegality), 비이성적(irrationality), 기대에 미치지 못한 행위(Breach of Expectation)’라는 것으로 판단되는 경우 제기될 수 있음

ㅇ 싱가포르의 권리구제제도의 특징

- 엄격한 삼권분립의 정신하에서 사전예방적 구제에 초점을 맞춘 시스템으로 운영되고 있음

* 엄격한 삼권분립체제의 존중을 바탕으로 의회가 행정부에 의사결정권을 위임했다고 보고, 법원에서는 의회로부터 의사결정권을 위임받은 정부의 결정을 곧바로 부정할 수 없고, 또한 법원은 의회에 대하여 정부만큼의 책임을 지지 않는다는 시각에서 정부의 결정을 번복하는 판결을 내릴 수 없음

- 사법심사를 위한 신청의 제기 요건이 까다롭기 때문에 행정처분에 대한 ‘Judicial Review’의 청구건수가 현저히 낮으며, 이는 시스템의 문제가 아니라 국민과 정부 간 신뢰를 바탕으로 한 국민의 정부만족도가 높은 것이라고 평가하고 있음

ㅇ 싱가포르에 있어서 행정에 대한 사법통제와 그 필요성 여부

- 현행 「행정심판법」상의 ‘행정심판’은 행정의 자기통제와 함께 사후적권리구제수단이라는 점에서 신속한 권리구제가 가능한 성문법체계라는 평가를 받고 있음

- 싱가포르의 경우에는 행정청의 자기통제 내지 독립한 행정쟁송절차에 대한 학계의 논의나 연구는 활발하게 진행되고 있지 않고 있으며, 오히려 행정에 대한 사후적인 통제절차의 필요성에 대해서 의문을 갖는 경우까지 있음

- 행정의 자기통제를 당연시하고 있는 대륙법계의 시각에서 보면 민사소송과 구별되는 행정쟁송절차의 도입을 고려하고 있지 않은 싱가포르의 행정쟁송 법률체계에 대한 제도적·입법적 논의가 있음직하지만 현실은 전혀 그렇지 않았음

- 싱가포르 국립대학교의 자베리 스와티(Swati Jhaveri) 교수 뿐만 아니라 싱가포르 경영대학교의 체니 창(Kenny CHNG) 교수 등은 현재 싱가포르의 행정절차와 사법체계에 대하여 무한한 신뢰를 보이고 있었으며, 그와 같은 신뢰는 대다수 싱가포르 국민의 행정 및 사법절차에 대한 인식으로 평가하고 있음

- 이와 같은 싱가포르 국민들의 행정과 사법절차에 대한 절대적인 신뢰는 기존에 발표된 통계에서도 뒷받침되고 있음.

* (참고) 스위스에 위치한 국제경영발전기구의 2004년도 조사에 의하면, 세계 60개국을 대상으로 사법조직에 대한 신뢰도를 조사한 결과 싱가포르가 1위, 홍콩과 호주가 그 뒤를 이었으며, 프랑스와 독일, 대한민국을 비롯한 대륙법계 국가들은 30위권 밖으로 조사되었다고 함.(박홍우, ‘싱가포르의 사법제도’, 법조 제56권 참조)

ㅇ 싱가포르에 있어서 행정에 대한 사후적통제의 가능성과 전망

- 그렇다면 현재 싱가포르 국민들의 행정과 사법절차에 대한 신뢰는 어디에서 연유하는 것인가에 대하여 검토가 필요함.(영국의 지배로부터 독립한지 60여 년 가까이 된 현재 싱가포르 국민의 행정 및 사법에 대한 전폭적인 신뢰는 어떤 과정을 거쳐 형성되었는지 여부에 대한)

- 1980년대까지 싱가포르 역시 국민들의 행정 및 사법체계에 대한 신뢰도는 높지 않았으나, 1990년대에 들어 싱가포르 대법원에서는 기존의 사법상 문제점을 개선하고 조정제도를 도입하여 사건의 신속한 해결을 도모하는 등 사법개혁에 착수함

- 아울러 행정부에서도 기본적으로 행정공무원의 청렴성을 최대의 가치로 삼고, ① 해당분야의 전문가를 담당 관료로 임명하여 전문성을 높이고, ② 담당자의 보직 순환을 통해 장기간 보직자가 빠질 수 있는 업무태만이나 부정부패 요소를 사전에 차단하며, ③ 공무원의 보수를 평균 이상으로 현실화하여 금전적인 유혹에서 벗어나도록 하는 등 행정의 사전예방적인 측면에 더욱 초점을 맞추기 시작함

- 이처럼 해당분야 최고 전문가들이 행정을 담당하고 그러한 전문가들은 정책을 시행하기에 앞서 관련 전문가 집단과 함께 정책에 대한 Preview를 실시하여 문제점을 제거하고자 노력한 결과 국민들의 행정에 대한 신뢰가 형성되었다고 평가할 수 있음

* 싱가포르 국민들은 행정의 집행 과정에서 발생하는 불이익이나 불편사항이 발생하더라도 이는 사전에 담당 관료가 충분히 예상하였던 것으로서 불가피한 상황으로 받아들이게 됨

- 대한민국의 경우 행정과 사법체계에 대한 국민들의 신뢰도가 결코 높다고 할 수 없음. 어떤 점을 어떤 방법으로 개선하여 국민의 신뢰도를 높일 수 있을 것인지 여부에 대하여 싱가포르의 예에 비추어 적용가능한 정책은 과감하게 수용할 필요가 있을 것으로 사료됨

ㅇ 싱가포르의 사법구제에 있어서 대한민국 행정심판제도의 시사점

- 싱가포르의 행정처분 및 구제시스템과 관련한 시사점 가운데 중앙행정심판위원회의 범위로 제한하여 고려할 경우, 준사법적 판단기관인 중앙행정심판위원회는 그 조직구성원들의 전문성 제고와 이를 위한 인사·회계 등 제반 여건의 개선, 그리고 장기적으로는 조직의 분리를 통해 독립된 중앙행정심판위원회로의 위상을 정립할 필요가 있음

- 현행 「행정심판법」상 ‘조정’제도가 도입·적용 되고 있고, 싱가포르는 조정제도를 비롯한 대체적 분쟁해결제도가 활성화되어 있으므로, 이에 대하여 지속적인 제도의 학습과 교류가 필요할 것임

□ 말레이시아

ㅇ 말레이시아 법제도와 사법적 권리구제체계

- 말레이시아는 다민족·다문화·다종교적 사회로서 문화적 다양성이 공존하고 있으며, 이러한 다양성으로 인하여 일반적인 사법적 시스템 외에도 샤리아법(Shariah law), 말레이와 사바 사라왁(Sabah and Sarawak) 지역의 전통 관습법이 병존하고 있음

- 말레이시아의 법령체계는 크게 성문법과 불문법으로 구분되며, 성문법은 헌법, 연방법(의회), 주(州)법, 명령 및 위임입법(Subsidiary Legislation)으로 이루어지고, 불문법에는 영국법, 관습법, 종교법 등이 있음

* 1956년 민법(Civil Act law)에 의하여 영국의 보통법(Common Law)과 형평(Equity)이 법의 근원으로 인정되고 있음

- 말레이시아 법원의 심급체계는 크게 상급법원과 하급법원으로 구분되며, 상급법원은 최고단계의 연방법원(Federal Court), 그 하위에 항소법원(Court of Appeal), 그 하위에 고등법원(High Court)로 구성되고, 하급법원은 형사법원(Sessions Court), 치안법원(Magistrates Court), 소년법원 등으로 구성됨

- 또한, 분야별로 다양한 행정재판소가 운용되고 있음

* 세관과 관련한 ‘Custom Appeal Tribunal’, 소득세와 관련한 ‘Special Commissioners of Incom Tax’, 주(州)의 개발문제와 관련한 ‘The Appeal Board(Appeal any decision by Local Planning Authority)’ 등이 운용되고 있음

ㅇ 말레이시아 법제도의 운용상에서 나타나는 문제점

- 말레이시아는 법적 다원주의를 지향하여 특유의 다민족적, 다종교적 특수성을 반영하고 있는 등 형식적인 측면에서의 법적·제도적 시스템은 상대적으로 잘 정비되어 있음

- 다만, 그 운용에서의 문제점으로 인하여 국민들의 정부에 대한 불신이 강한 경향이 있고, 특히 ‘부정부패’에 대한 일반국민들의 전반적인 인식 수준도 낮게 평가되어져 올바른 행정문화의 정착을 통한 정부의 신뢰 회복이 주요 과제가 될 것임

* 말레이시아는 다민족국가이지만 헌법에서 원주민과 말레이 민족에 대한 상대적 우대정책(일명, ‘부미푸트라’정책)을 규정하고 있을뿐만 아니라 각종 민원업무를 처리하는 과정에서 소위 ‘Coffee money(민원을 처리하는 과정에서 담당공무원이 민원인으로부터 받는 일종의 뇌물)’로 불리우는 부패요소가 상존하고 있는 등 국민들의 행정에 대한 신뢰도는 그리 높지 않은 것으로 파악되고 있음.(부미푸트라가 부정부패의 시발점이라고 보는 학계의 지적도 있음)

- 이처럼 헌법 자체에 불평등적인 요소의 내재와 행정업무의 집행과정에서 부패요소가 상존하는 만큼 말레이시아는 싱가포르와는 달리 행정의 사후통제적 측면인 행정쟁송에 대하여 관심을 보이고 있음

- 또한, 행정기관에 의한 처분 등을 대상으로 다투는 법적인 권리구제방법을 검토하기 이전에 국민들이 체감하는 ‘정부불신 및 부정부패’와 관련한 정부의 신뢰성, 올바른 행정문화 정착을 위한 방안도 선행적으로 검토할 필요성이 있음

ㅇ 말레이시아의 공공민원 및 관료의 부정부패와 관련한 문제점 해결을 위한 적극적인 노력의지

- 현재 말레이시아는 총리실 소속 공공민원국(PCB)을 중심으로 이러한 문제점을 극복하기 위하여 새로운 제도의 도입을 적극적으로 추진하고 있으며 해결을 위하여 노력을 시작함

* 특히, 말레이시아 국민의 민원(Complaint)을 해결하는 공공민원국(PCB)을 중심으로 선진제도의 도입과 운용에 상당한 관심과 기대를 가지고 있으며, 중앙행정심판위원회를 비롯한 국민권익위원회와의 적극적인 교류를 원하는 의사를 표명함

- 대표적으로, 말레이시아는 현재 공공민원국의 역할 및 범위를 광범위하게 확대하여 ‘Ombudsman Malaysia’의 설립을 추진하고 있으며, 단순히 공공민원을 해결하려는데 그치지 않고 정부 관료의 청렴성까지도 통제할 수 있는 장치를 마련하기 위한 제도적 방안임

* ‘Ombudsman Malaysia’는 공공민원처리에 있어서 ‘청렴성’과 ‘거버넌스’를 향상시키기 위한 조치의 일환이며, 예산을 비롯한 운영적인 측면에 있어서 정부로부터의 ‘독립성’을 강조하고 있음

* ‘Ombudsman Malaysia’의 설립에 대해서는 2018. 10. 19. 내각의 동의가 있었고, 현재 의회에 제출되어진 옴부즈만 법안(Ombudsman Act)이 2019년 12월 중 최종적으로 통과된다면 기존의 공공민원국(PCB)을 대체하는 조직이 되며, 2020년 3월에 설립되어질 것으로 예상함

ㅇ 말레이시아 공공민원국(PCB)에서의 국민권익위원회에 대한 적극적인 제도전파 및 교류확대 의사 표명

- 현재 말레이시아에서 ‘Ombudsman Malaysia’의 설립이 낙관적인 상황이며, 공공민원국 측에서는 위 조직의 출범 및 운영에 차질이 없도록 실무적인 차원에서의 준비가 필요하기 때문에 국민권익위원회와의 교류·협력을 적극적으로 요청함

* 공공민원국 Director General인 Datuk. Harjeet Singh는 ‘이미 공공민원국 직원들이 뉴질랜드를 방문하여 교육을 받은바 있고, 또한 대한민국의 국민권익위원회도 이 분야에서 오래전부터 자리를 잡고 전문성을 확보한 기관이므로 공공민원국과 상호교류 및 협력을 희망 한다’는 의사를 표명

- 보다 구체적인 공공민원국의 요청사항으로는 ‘조사관의 역량 강화’를 위한 교육의 필요성에 대하여 언급함

* Datuk. Harjeet Singh는 우선 ‘공공민원국 조사관의 역량강화를 위하여 국민권익위원회 조사관을 말레이시아로 파견하여 공공민원국 조사관을 대상으로 한 교육을 실시해 주는 방안 또는 공공민원국 조사관을 국민권익위원회로 파견하여 교육을 이수하게 하는 방안을 고려할 수 있다’는 의사를 표명함

ㅇ 말레이시아 공공민원국을 거점으로 대한민국의 권익구제시스템 전파 계획 수립의 필요성 및 전망

- 대한민국은 부정부패 및 국민의 권익구제와 관련한 종합 기능적 성격의 기관으로 국민권익위원회가 출범하였고, 그 동안 위원회에 축적된 전문성을 바탕으로 말레이시아의 공공민원국에서 요청하는 사안에 대한 협조를 긍정적으로 검토할 필요가 있음

- 말레이시아에서의 ‘Ombudsman Malaysia’ 설립을 계기로 국민권익위원회도 장기적인 차원에서 말레이시아에 국민권익구제를 위한 제도를 정착·지원하는 방안을 수립할 필요성이 있음

- 국민권익위원회는 국민의 권익구제와 관련하여 부패방지기능, 국민고충처리기능, 행정심판기능을 통합적으로 수행하는 기관으로서, 향후 설립될 ‘Ombudsman Malaysia’의 모델이 될 수 있을 것으로 판단됨

* 부패방지기능, 국민고충처리기능, 행정심판기능을 단계적으로 전파하는 체계적이고 장기적인 차원에서의 수출 방안이 고려되어질 수 있을 것임

- 대한민국의 국민권익구제제도를 동남아시아에 수출·전파 할 수 있는 제도적 거점으로서 활용가능성이 검토되어 질 수 있고, 이는 향후 동남아시아 국가에 대한 대한민국의 위상제고에도 기여할 것으로 기대됨