조사관	과 장	국 장 (심의관)			주심위원
법무보좌관
(전 문 위 원)

민원표시    2AA-1807-000000 피부양자 자격취득 요청

신 청 인    김OO

서울 OO구 10

피신청인    국민건강보험공단

주    문   1. 피신청인에게 신청인이 제기한 사실혼 배우자의 직장가입자 피부양자 자격 인정 신청에 대하여 재검토할 것을 시정권고한다.

2. 피신청인에게 「자격 관리 업무처리지침」 제193쪽에 기재되어 있는 사실혼 배우자에 대한 직장가입자 피부양자 자격 인정 관련 규정 중 “동거하는 경우에 인정” 부분을 보완할 것을 제도개선 의견표명한다.

신청취지    피부양자 자격을 인정해 달라는 신청

이    유    별지와 같다.

의 결 일    2018. 10. 8.

위원  신근호

위원  이호용

위원  정정미

(별지)

이    유

1. 신청 원인

직장가입자인 신청인이 사실혼 배우자에 대한 건강보험 직장가입자 피부양자 자격취득 신청을 하였는데, 피신청인은 2018. 1. 1.부터 개정·시행된 「자격 관리 업무처리지침」에 근거하여 신청인과 사실혼 배우자가 주민등록 상 동거하지 않아 사실혼 배우자의 피부양자 자격취득이 어렵다고 하는바, 이는 부당하니 조치해 달라.

2. 피신청인의 주장

배우자란 원칙적으로 법률상 배우자로서 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」이 정한 바에 따라 신고한 사람을 말하며, 사실혼이란 당사자 사이에 주관적으로 혼인의사가 있고 객관적으로도 사회 관념상 가족 질서적인 면에서 부부공동생활을 인정할 만한 혼인생활의 실체가 있는 것을 말하는 것으로(대법원 2000다52943 판결, 2007도3952 판결 등), 직장가입자와 부양관계에 있는 사람의 실질적인 보호를 위해서는 사실혼 관계에 있는 배우자도 피부양자가 될 수 있다고 판단하여 내부지침에 규정하였고 그동안 동거여부와 관계없이 인정하였다. 그러나 전체 건강보험 가입자(50,983천명)의 40%에 달하는 피부양자(20,208천명)는 무임승차 논란 등 수용성이 낮아 지속적 비판이 나오고 있는 상황이기에, 법률혼이 아닌 사실혼 배우자는 좀 더 엄격히 관리되어야 할 필요성이 있어 동거 시에만 인정하는 것으로 지침을 개정하여 2018. 1. 1.부터 시행하게 되었다. 이에 따라 주민등록상 동거하는 경우에만 사실혼 배우자로 인정하고 있다.

3. 사실 관계

O 국민건강보험법 제5조(적용대상 등)에 피부양자는 ‘직장가입자에게 주로 생계를 의존하는 사람으로 소득 및 재산이 보건복지부령으로 정하는 기준 이하에 해당하는 사람을 말한다.’라고 규정하고 있다.

O 배우자는 혼인으로 결합된 남녀, 즉 부부관계에 있는 남녀를 서로 배우자라 하며, 사실혼 관계에 있는 경우에도 배우자의 개념에 포함된다.

O 사실혼관계는 당사자 사이에 혼인 신고를 하지 않았으나 혼인의 의사가 있고, 객관적으로 사회관념 상 가족질서적인 면에서 부부 공동생활을 인정할 만한 혼인생활의 실체가 있는 사실상 배우자도 인정되지만, 주민등록 상 동거하는 경우에만 피부양자로 인정하고 있다.

가. 신청인은 2018. 6.  국민신문고를 통하여 사실혼 관계인 배우자에 대한 건강보험의 직장가입자 피부양자 자격 취득을 요청하는 민원을 신청하였고, 피신청인은 2018. 7.  다음과 같이 회신하였다.

나. 신청인은 2018. 7. 피신청인의 업무지침이 불합리하여 국민의 권리를 침해하고 국민에게 불편 또는 부담을 주는 사항이라며, 우리 위원회에 고충민원으로 접수하였다.

신청인은 국민건강보험의 지침이 불합리하여 국민의 권리를 침해하고 국민에게 불편 또는 부담을 주는 사항이므로 이의 개선을 바래서 민원을 제기한 것이다.

정부의 규제 개혁 의지로 있던 규제도 없애는 상황에서 2017년 12월부터 없던 규제가 생겨서 사실혼 배우자의 피부양자 등재가 주민등록 상 동일 주소지가 아닌 경우 어렵게 되었다.

2017년 12월 이전에는 주민등록 상 동일 주소지가 아니더라도 국민건강보험법의 피부양자 등재 취지에 맞게 사실혼 배우자의 피부양자 등재가 가능했는데 현재는 지침이 생겨서 그렇지 못한다.

국민건강보험의 지침은 개인의 직업 선택의 자유 및 거주 이전의 자유를 침해하게 되어 국민의 권익을 침해한다.

다. 우리 위원회에서는 2018. 7.. 신청인에게 사실혼 관계인 배우자와 주민등록 상 동거하지 못하는 불가피한 사유를 요구하였는데, 신청인은 다음과 같이 제출하였다.

4. 판  단

가. 관계법령 등

1) 민법

제826조(부부간의 의무) ① 부부는 동거하며 서로 부양하고 협조하여야 한다. 그러나 정당한 이유로 일시적으로 동거하지 아니하는 경우에는 서로 인용하여야 한다.  ② 부부의 동거장소는 부부의 협의에 따라 정한다. 그러나 협의가 이루어지지 아니하는 경우에는 당사자의 청구에 의하여 가정법원이 이를 정한다.

2) 국민건강보험법

제5조(적용 대상 등) ① 국내에 거주하는 국민은 건강보험의 가입자(이하 "가입자"라 한다) 또는 피부양자가 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제외한다.

1. 「의료급여법」에 따라 의료급여를 받는 사람(이하 "수급권자"라 한다)

2. 「독립유공자예우에 관한 법률」 및 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따라 의료보호를 받는 사람(이하 "유공자등 의료보호대상자"라 한다). 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람은 가입자 또는 피부양자가 된다.

가. 유공자등 의료보호대상자 중 건강보험의 적용을 보험자에게 신청한 사람

나. 건강보험을 적용받고 있던 사람이 유공자등 의료보호대상자로 되었으나 건강보험의 적용배제신청을 보험자에게 하지 아니한 사람

② 제1항의 피부양자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중 직장가입자에게 주로 생계를 의존하는 사람으로서 소득 및 재산이 보건복지부령으로 정하는 기준 이하에 해당하는 사람을 말한다.

1. 직장가입자의 배우자

2. 직장가입자의 직계존속(배우자의 직계존속을 포함한다)

3. 직장가입자의 직계비속(배우자의 직계비속을 포함한다)과 그 배우자

4. 직장가입자의 형제·자매

③ 제2항에 따른 피부양자 자격의 인정 기준, 취득·상실시기 및 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

3) 국민건강보험법 시행규칙

제2조(피부양자 자격의 인정기준 등) ① 「국민건강보험법」(이하 "법"이라 한다) 제5조제2항에 따른 피부양자 자격의 인정기준은 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 것으로 한다.

1. 별표 1에 따른 부양요건에 해당할 것

2. 별표 1의2에 따른 소득 및 재산요건에 해당할 것

가입자와의 관계	부양요건
	동거 시	비동거 시
1. 배우자	○ 부양 인정	○ 부양 인정
2. 부모인 직계존속
가. 부모(아버지 또는 어머니와 재혼한 배우자 포함)	○ 부양 인정	○ 부모(아버지 또는 어머니와 재혼한 배우자 포함)와 동거하고 있는 형제자매가 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정
나. 법률상의 부모가 아닌 친생부모(이하 "친생부모"라 한다)	○ 부양 인정	○ 친생부모의 배우자 또는 동거하고 있는 직계비속이 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정
3. 자녀(법률상의 자녀가 아닌 친생자녀 포함)인 직계비속	○ 부양 인정	○ 미혼(이혼ㆍ사별한 경우 포함)인 경우 부양 인정. 다만, 이혼ㆍ사별한 경우 자녀인 직계비속이 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정
4. 조부모ㆍ외조부모 이상인 직계존속	○ 부양 인정	○ 조부모ㆍ외조부모 이상인 직계존속과 동거하고 있는 직계비속이 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정
5. 손ㆍ외손 이하인 직계비속	○ 부모가 없거나, 아버지 또는 어머니가 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정	○ 미혼(이혼ㆍ사별한 경우 포함)으로서 부모가 없는 경우 부양 인정. 다만, 이혼ㆍ사별한 경우 자녀인 직계비속이 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정
6. 직계비속의 배우자	○ 부양 인정	○ 부양 불인정
7. 배우자의 부모인 직계존속(배우자의 아버지 또는 어머니와 재혼한 배우자 포함)	○ 부양 인정	○ 배우자의 부모(아버지 또는 어머니와 재혼한 배우자 포함)와 동거하고 있는 배우자의 형제자매가 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정
8. 배우자의 조부모ㆍ외조부모 이상인 직계존속	○ 부양 인정	○ 배우자의 조부모ㆍ외조부모 이상인 직계존속과 동거하고 있는 직계비속이 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정
9. 배우자의 직계비속	○ 미혼(이혼ㆍ사별한 경우 포함)인 경우 부양 인정. 다만, 이혼ㆍ사별한 경우 자녀인 직계비속이 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정	○ 부양 불인정
10. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 형제ㆍ자매 가. 30세 미만 나. 65세 이상 다.「장애인복지 법」제32조에 따라 등록한 장애인 라.「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제4조ㆍ제73조 및 제74조에 따른 국가유공자 등(법률제11041 호로 개정되기 전의「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제73조의2에 따른 국가유공자 등을 포함한다)으로서 같은 법 제6조의4에 따른 상이등급 판정을 받은 사람 마.「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」제2조에 따른 보훈보상대상자로서 같은 법 제6조에 따른 상이등급 판정을 받은 사람	○ 미혼(이혼ㆍ사별한 경우 포함)으로 부모가 없거나, 있어도 부모가 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정. 다만, 이혼ㆍ사별한 경우 자녀인 직계비속이 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정	○ 미혼(이혼ㆍ사별한 경우 포함)으로 부모 및 직장가입자 외의 다른 형제ㆍ자매가 없거나, 있어도 부모 및 동거하고 있는 형제ㆍ자매가 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정. 다만, 이혼ㆍ사별한 경우 자녀인 직계비속이 없거나, 있어도 보수 또는 소득이 없는 경우 부양 인정

〔별표 1〕 피부양자 자격의 인정기준 중 부양요건

개정 전	개정 후 (2018. 1. 1. 적용)
가) 직계 존․비속 개념 및 적용 (1) 배우자 ∙사실혼관계 : 당사자 사이에 혼인 신고는 하지 않았으나 혼인의 의사가 있고, 객관적으로 사회관념상 가족질서적인 면에서 부부공동생활을 인정할 만한 혼인생활의 실체가 있는 사실상 배우자도 인정(인우보증서 : 보증인 2인(사실혼 양당사자의 가족관계등록부와 보증인의 신분증 사본 징구), 서식 ‘붙임 4’). 이혼 후 사실혼 관계에 있는 자도 인정(국가인권위 권고, 변경시행일 2013. 7. 16.)	가) 직계 존․비속 개념 및 적용 (1) 배우자 ∙사실혼관계 : 당사자 사이에 혼인 신고는 하지 않았으나 혼인의 의사가 있고, 객관적으로 사회관념상 가족질서적인 면에서 부부공동생활을 인정할 만한 혼인생활의 실체가 있는 사실상 배우자도 인정(인우보증서 : 보증인 2인(사실혼 양당사자의 가족관계등록부와 보증인의 신분증 사본 징구), 서식 ‘붙임 4’). 이혼 후 사실혼 관계에 있는 자도 인정(국가인권위 권고, 변경시행일 2013. 7. 16.), 동거하는 경우에 인정

4) 자격 관리 업무처리지침 (국민건강보험공단)

5) 관련 판례

○ 대법원은 “법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 한다.”라고 판시하였다.(대법원 2013. 1. 17. 선고2011다83431 전원합의체 판결).

○ 대법원은 “사실혼이 성립하기 위하여는 그 당사자 사이에 주관적으로 혼인의사의 합치가 있고, 객관적으로 부부공동생활이라고 인정할 만한 혼인생활의 실체가 존재하여야 한다.”라고 판시하였다(대법원 1998. 12. 8. 선고 98므961판결, 대법원 2001. 1. 30. 선고2000도4942판결).

○ 대법원은 종합소득세등부과처분취소 청구 소에서 “자산소득의 합산과세를 규정한 소득세법 제80조 소정의 생계를 같이하는 동거가족이란 현실적으로 생계를 같이하는 동거가족을 의미하는 것이며, 반드시 주민등록표상 세대를 같이함을 요하지는 않으나 일상생활에서 볼 때 유무상통하여 동일한 생활자금에서 생활하는 단위를 의미한다고 할 것이므로 생계를 같이하는 동거가족인가의 여부의 판단은 그 주민등록지가 같은가의 여하에 불구하고 현실적으로 한 세대 내에서 거주하면서 생계를 함께하고 동거하는가의 여부에 따라 판단되어야 할 것이다.”라고 판시하였다(대법원 1989. 5. 23. 선고 88누3826판결).

나. 판 단

1) 직장가입자인 신청인이 사실혼 배우자에 대한 건강보험 직장가입자 피부양자 자격취득 신청을 하였는데, 피신청인은 2018. 1. 1.부터 개정·시행된 「자격 관리 업무처리지침」에 근거하여 신청인과 사실혼 배우자가 주민등록 상 동거하지 않아 사실혼 배우자의 피부양자 자격취득이 어렵다고 하는바, 이는 부당하니 조치해 달라고 주장하므로 살펴보면, ① 기존 「자격 관리 업무처리지침」에서는 혼인의 의사가 있고 객관적으로 사회관념상 가족질서적인 면에서 부부공동생활을 인정할 만한 혼인생활의 실체가 있는 경우 사실상 배우자로 인정한다고 규정되어 있었으나, 2018. 1. 1. 개정된 업무지침에서는 ‘동거하는 경우에 인정’이라는 요건이 추가되었고 피신청인은 ‘동거’의 의미를 ‘주민등록상 동거(주민등록상 동일 주소지)’로 한정하여 해석하는 입장인바, ‘동거하는 경우’라 함은 실질적으로 생계 및 생활범위를 같이 하는 등 사실상 부부공동생활을 영위하는 경우를 의미하는 것으로 보는 것이 문언의 통상적인 의미에 부합하는 해석이라고 판단되어지고,  ‘동거하는 경우’의 의미를 ‘주민등록상 동거하는 경우’로 한정하여 해석할만한 근거가 없다고 보이는 점, ② 대법원도 종합소득세등부과처분취소 청구 소에서 “생계를 같이하는 동거가족인가의 여부의 판단은 그 주민등록지가 같은가의 여하에 불구하고 현실적으로 한 세대 내에서 거주하면서 생계를 함께하고 동거하는가의 여부에 따라 판단되어야 할 것”이라고 판시하여 동거 여부를 판단함에 있어 주민등록지가 동일할 것을 요구하지 않고 있는 점, ③ 피신청인의 해석대로라면 혼인의사를 가지고 실질적으로 부부공동생활을 영위함으로써 사실혼 배우자로 인정되기 위한 요건을 모두 구비하였음에도 불구하고 주민등록상 같은 주소지에 있지 않다는 이유만으로 피부양자 자격에서 배제되는 경우가 발생할 수도 있는데, 이는 사실혼 관계 인정과 관련한 대법원의 판시취지와 배치되는 것으로 보이는 점, ④ 피신청인의 주장에 의하면 직장가입자와 부양관계에 있는 사람의 실질적인 보호를 위해서 사실혼 배우자도 피부양자가 될 수 있다고 판단하여 내부지침에 규정한 것으로 보이는데 이처럼 직장가입자에게 주로 생계를 의존하는 사실혼 배우자의 경우 피부양자로 인정하는 것이 피부양자 제도의 취지에 부합한다고 할 것인바, 사실혼 배우자로 인정되기 위한 실질적인 제반사정을 고려하지 않고 주민등록상 같은 주소지에 있지 않다는 이유만으로 피부양자에 해당하지 않는다고 본다면 사실혼 배우자에게까지 피부양자 자격을 확대하고자 한 당초의 취지가 퇴색될 수밖에 없다고 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 피신청인이 업무처리 지침상 ‘동거하는 경우에 인정’이라는 규정을 근거로 형식적으로 주민등록상 주소지를 함께하지 않는다는 이유만으로 피부양자 자격을 인정하지 않는 것은 타당하지 않다고 할 것인바, 피신청인은 피부양자 자격 인정 여부를 판단함에 있어 실질적인 동거 생활의 유무, 경제적 결합관계, 결혼식 여부, 부부 호칭 사용 여부, 가족·친척들의 사실혼 관계 인지 여부, 가족 모임 참석 여부 등 구체적인 사정을 종합적으로 고려하여 신청인이 제기한 사실혼 배우자의 직장가입자 피부양자 자격취득 신청에 대하여 재검토하는 것이 타당한 것으로 판단된다.

2) 또한, 앞서 살펴본 바대로 2018. 1. 1. 개정된 업무지침에 추가된 ‘동거하는 경우에 인정’이라는 사실혼 인정 요건 해석과 관련하여 피신청인은 ‘동거’의 의미를 ‘주민등록상 동거(주민등록상 동일 주소지)’로 한정하는 입장인바, 대법원에서 판시하고 있는 사실혼 배우자로 인정되기 위한 요건을 갖추었음에도 불구하고 주민등록상 동일 주소지로 등재되어 있지 않다는 이유로 피부양자 자격을 인정받지 못하는 사례가 발생하지 않도록 「자격 관리 업무처리지침」 제193쪽에 기재되어 있는 사실혼 배우자에 대한 직장가입자 피부양자 자격 인정 관련 규정 중 ‘동거하는 경우에 인정’ 부분을 보완(문구 삭제 또는 해석 정정 등)하는 제도개선이 필요할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 피신청인이 2018. 1. 1.부터 개정·시행된 「자격 관리 업무처리지침」에 근거하여 신청인과 사실혼 배우자가 주민등록 상 동거하지 않아 사실혼 배우자의 피부양자 자격취득이 어렵다고 한 것은 부당하니 조치해 줄 것을 요청하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고, 아울러 향후 유사사례가 발생하지 않도록 같은 법 제47조에 따라 피신청인에게 제도개선 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

6. 제도개선여부

■ 제도개선필요    □ 의견없음

7. 법률구조여부

□ 법률구조필요    ■ 의견없음

8. 전원위 상정대상 해당여부

□ 해당    ■ 의견없음    □ 소위원회 판단 필요