국민권익위원회

제4소위원회

의결

의안번호   제2020-4소위03-01호

민원표시   2AA-1907-291147 D 분식점 사용허가 경쟁 입찰 개선 요구

신 청 인   A

피신청인   1. B

2. C

의 결 일  2020. 1. 20.

주    문

피신청인1, 2에게, 향후 조리사 면허증(한식)을 소지한 자가 D 분식점 운영을 하도록 할 경우, 입찰방법을 일반경쟁 입찰에서 제한경쟁 입찰 방식으로 변경(개선)하여 공고할 것을 의견표명 한다.

이   유

1. 신청원인

신청인은 2019. 7. D 분식점 사용허가 경쟁 입찰에 참여하려하였다. 그런데 입찰공고에 현장 사업설명회 참석 시 조리사 면허증(한식)을 제출해야 참석이 가능하고, 입찰에 참여할 수 있으며, 종업원에 의한 대리영업이 아닌 직접운용이 가능한 자로 제한하였다. 이에 제한 사유 등을 문의하니 피신청인1은 ‘법률 검토와 절차에 따라 공고되었다.’고 하는 것은 부당하니, 조리사 면허증(한식) 소유자로 제한한 것이 과도한지 여부를 확인하고, 향후 입찰방법 등을 개선해 달라

2. 피신청인의 주장

가. 피신청인1(B)

D 내 복지시설의 운영에 관한 권한은 D에 있고, 장병복지를 위해 복지심의 후 결정된 사항으로 타 부대와 참가자격이 다르다고 하여 문제가 된다고 판단하지 않는다.

나. 피신청인2(C)

D은 군(軍) 병원임에 따라 장병 및 환자들의 복지향상을 위하여 위생뿐만 아니라 음식에 대한 신뢰도 확보를 위해 관련분야의 자격을 강화할 필요가 있다는 것에 동의한다. 과거 지나친 경쟁에 의한 높은 입찰가로 중도 포기한 사례가 두 차례 발생하는 등 실질적으로 운영이 가능한 사람으로 한정할 필요가 있었고, 이는 사용허가 전대방지를 위해서도 필요한 사항이다.

3. 사실관계

가. 피신청인1은 2019. 6. 20. 2019. 6. 복지심의위원회를 개최하여 ‘분식점 계약만료에 따른 공개입찰 추진 및 특수조건’에 대하여 심의하였으며, 심의결과는 아래와 같다.

1) 업종판단(결정) : 분식점(식사류, 떡볶이, 치킨, 피자 등)

2) 허가기간 : 3년

3) 운영 특수조건 검토 : 가결

4) 입찰가(결정) : 1,490만 원

※ 복지심의위원회 심의 결과에는 한식조리사 소지자로 제한하는 내용이 없다.

나. 피신청인1은 2019. 6. 26. E에게 ‘D 국유재산(분식점) 입찰공고문 및 계약특수조건 법무검토를 의뢰하였으며, 그 내용은 아래와 같다(F-4636).

1) 입찰공고문

가) 입찰에 부치는 사항

(1) 건명 : D 영내 분식점 사용허가 입찰

(2) 사용허가의 대상 재산 : 분식점(면적 : 토지 404㎡, 건물 424㎡)

(3) 사용허가의 예정기간 : 2019년 7월 00일부터 2022년 7월 00일까지(3년)

※ 허가개시일은 우리부대의 사정에 따라 변경될 수 있으며, 만일 허가개시일이 변경되는 경우에는 사용허가 기간을 허가 개시 일부터 1년으로 합니다.

(4) 사용료 예정가격(최저입찰가격 - 연간액) : 금 일천사백구십만오천원(14,905,000원)

(5) 사용료 결정방법

(가) 첫해의 사용료는 경쟁 입찰에 의한 최고입찰가로 결정합니다.

(나) 계약시 사용료는 다음산식에 의하여 산정합니다.

(6) 입찰방식

(가) 일반 경쟁입찰

(나) 사용료 예정가격 이상의 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정합니다.

(다) 한국자산관리공사 전자자산처분시스템 온비드(http://www.onbid.co.kr)를 이용한 전자 입찰방식으로만 집행합니다.

나) 참가 자격

(1)「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제27조 제1항 및 동법 시행령 제76조에 따른 ‘부정당 업체’에 해당되지 아니한 자

(2) 전자자산처분시스템 온비드에 이용자 회원으로 가입하고 공인인증기관에서 발급 받은 인증서로 온비드에 등록을 필한 자

(3) 직접 운영이 가능하며, 사업설명회에 참석한 개인 또는 법인

(4) 조리사 면허증을 보유한 자

… (이하 상략) …

2) 계약특수조건 : 생략

※ 계약특수조건에는 조리사 면허증에 대한 내용은 없다.

다. E은 2019. 6. 28. 피신청인1에게 ‘D 국유재산(분식점) 입찰공고문 및 계약특수조건 법무검토 의뢰’에 대하여 회신(G-1786)하였지만, 입찰공고문에 입찰방식을 일반경쟁 입찰로 하면서 참가자격을 조리사 면허증 보유자로 제한하는 것에 대하여는 별도 의견을 제시하지 아니하였다.

라. 피신청인1은 2019. 7. 2. 피신청인2에게 아래와 같은 내용으로 ‘국유재산 사용허가(분식점) 입찰 공고’를 의뢰하면서, 입찰공고문 및 계약특수조건을 첨부하였다(F-4802)

1) 복지심의위원회 결과

가) 업종판단 : 분식점(식사류, 분식류, 치킨, 피자 등은 반드시 판매)

나) 허가기간 : 3년(2019. 7. 29. ~ 2022. 7. 28.)

다) 최저입찰가 : 14,905,000원

라) 계약특수조건 및 입찰공고문 검토 완료(1차 : 복지심의, 2차 : 의무사 G)

2) 입찰 공고 현황

가) 입찰 방식 : 한국자산관리공사 전자자산처분시스템 온비드 이용, 전자입찰서 제출

나) 입찰 기간 : 2019. 7. 4.(목) ~ 7. 11.(목) 24:00

※ 사업설명회(업체 현장방문 포함) : 2019. 7. 10.(수) 16:00, 영내 면회실

다) 개찰 일시 : 2019. 7. 12.(금) 10:00

마. 피신청인2는 2019. 7. 4. D 분식점 사용허가 경쟁 입찰을 공고하였으며, 세부 내용은 아래와 같다(C 공고 제2019-26호).

1) 입찰건명 : D 분식점 사용허가 경쟁 입찰 공고

2) 입찰방법

가) 본 입찰은 일반경쟁 입찰이며, 한국자산관리공사 전자자산처분시스템(이하‘온비드’, http//www.onbid.co.kr)을 이용한 전자입찰 방식으로만 집행합니다.

나) 사업설명회 참석은 의무사항으로 입찰참가자는 반드시 현장을 확인하기 바라며, 운영 수익에 대해서는 보장하지 않으므로, 응찰자는 시장조사를 철저히 하고 입찰에 참여하기 바랍니다.

3) 재산의 표시 : 생략

4) 사업설명회 및 입찰관련 사항

가) 사업설명회 사항

(1) 일시 : 2019. 7. 10.(수) 16:00

(2) 장소 : D(면회실)

※ 현장 사업설명회 참석 시 입증자료 제출 : 조리사면허증(한식)

나) 입찰관련 사항

(1) 입찰 기간 : 2019. 7. 4.(목) 17:00 ∼ 7. 11.(목) 16:00

(2) 입찰 장소 : 온비드(www.onbid.co.kr)

(3) 입찰 등록 : 2019. 7. 11.(목) 09:00 ~ 16:00

(4) 개찰 일시 : 2019. 7. 12.(금)10:00

5) 입찰 참가 자격

가)「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제12조(경쟁입찰의 참가자격)에 의한 자격을 갖추고, 제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한)의 규정에 의거 결격 사유가 없는 자

나) 현장 사업설명회 참석(시작시간까지 지정 장소에 도착한 자에 한함)은 의무사항이며, 사업설명회에 참석하지 않은 개인 또는 법인이 입찰에 참가한 때에는 무효 처리됨

다) 조리사면허증 소지자로 현장 사업설명회 참석 시 입증자료 제출한 자

라) ‘온비드’에 이용자(회원) 등록 후 공인 인증기관에서 발급받은 인증서(공인인증서는 전자입찰에 사용 가능한 것)로 온비드에 등록을 필한 개인 또는 법인

마) 상기 업소를 직접 운용 가능한 자(종업원에 의한 대리영업 불가)

… (이하 상략) …

마. 피신청인2는 2019. 7. 30. 우리 위원회에 ‘D 면회실에서 2019. 7. 10. 개최된 D 분식점 사용허가 경쟁 입찰 관련 사업설명회에는 2명(김○○, 박○○)의 한식조리사 면허증을 소지한 자가 참석하였고, 박○○이 낙찰되었다.“라고 하였다(G-2519).

바. 피신청인1은 2019. 8. 5. 우리 위원회에 “복지심의위원회는 장병 복지 향상을 목적으로 음식에 대한 신뢰도 확보와 시설운영을 위해 관련 분야의 자격이 필요하다고 판단하여 자격요건을 의결하였다. 또한 E의 법적 검토 절차를 거쳐 입찰참가자격에 대해 법적 이상 없음을 확인하고 피신청인2에게 입찰을 의뢰하였다.”라고 하였다(F-5744).

사. H은 2019. 10. 2. 우리 위원회에 “D은 일반적인 부대 사용허가와 달리 환자들이 많이 이용하는 시설로 필요로 하는 장병들에게 안전하고 위생적인 음식을 제공하기 위해 피신청인1이 조리사(한식) 면허증 소지자로 한정하여 입찰 참가자격을 제한 한 것으로 판단된다. 다만 이 사안의 자격 조건이 과도한 제한인지 여부를 검토하고 과도한 측면이 있다고 판단될 경우에는 신청인이 제기한 내용과 같이 조리사자격증을 소지한 자를 고용하여 운영하면서 사용허가 받은 자와 같이 상주 또는 주 몇 회 이상 허가시설을 관리하는 조건으로 하는 등의 방법으로 불법전대 및 관리 소홀의 위험성 등을 고려하여 참가자격울 제한(완화)하는 방안을 모색할 수 있을 것으로 판단된다.”라고 하였다(I-5878).

아. J은 2019. 10. 23. 우리 위원회에 “피신청인1은 복지심의위원회에서 장병들의 맛과 질적인 면에서 사업주가 조리사 자격증을 소지하고 직접 운영을 하면 장병 복지향상에 더욱 기여할 것으로 판단하여 위원회에서 결정된 사항이며, 이 입찰은 경쟁 입찰로 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제12조(경쟁 입찰의 참가자격)에 따라 자격요건을 세부적으로 명시하였다. 복지시설은 해당부대에 권한이 있고 이는 D 장병 복지를 위한 복지심의위원회가 자격 요건을 제시한 것으로 다른 부대에 참가자격과 상이하여 문제가있다고 볼 수 없다.”라고 하였다(K-3238).

4. 판 단

이 사안은 ➀ D 분식점 사용허가 경쟁 입찰을 공고하면서 조리사 면허증(한식) 소유자로 제한한 것이 과도한지 ➁ 입찰방법의 개선이 필요한지 여부를 판단하는 것이다.

가. D 분식점 사용허가 경쟁 입찰을 공고하면서 조리사 면허증(한식) 소유자로 제한한 것이 과도한지 여부

1) 관련 판례

대법원은 “행정재산의 사용·수익 허가는 관리청이 공권력을 가진 우월적인 지위에서 행하는 행정처분으로서, 특정인에게 재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허의 성질을 가지는바, 원칙적으로 행정청의 자유재량에 속한다.”라고 판결하였다(2006. 3. 9. 선고 2004다31074, 1989. 9. 12. 선고 88누9203)

2) 판단 내용

피신청인1이 분식점 사용허가 경쟁 입찰을 공고하면서 조리사 면허증(한식) 소유자로 제한한 것은 과도하다는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면, 분식점의 판매 품목은 주로 장병 및 환자들을 위한 식사류와 분식류인 점, 피신청인1 소속의 복지심의위원회는 ‘일반 장병들과 진료 및 입원 환자들의 복지향상을 위해 자격을 제한하였다.’고 하는 점, 행정재산인 군(軍) 병원 내 분식점의 사용허가를 함에 있어 장병 및 환자들의 복지향상을 위하여 위생 및 음식에 대한 신뢰도 확보차원에서 관련 분야의 자격증을 요구한 것 자체가 위법하거나 부당하다고 보기 어려운 점, 나아가 군(軍) 병원 내 분식점의 안정적인 운영을 도모하고자, 낙찰자 선정한 이후 사용허가의 무단전대를 방지할 필요성이 인정되는 점 등을 종합해 볼 때, 입찰 참가자격을 한식 분야의 조리사 면허증 소지자로 제한하고, 분식점을 운영하는 자가 해당 면허증을 소지하도록 요구한 것이 위생확보 및 시설의 안정적 운영과 같은 공익적 목적에 비추어 보면 그 제한의 정도가 과도하다고 보기 어렵다 할 것이다.

나. 입찰방법 등의 개선이 필요한지 여부

1) 관련법령

「국유재산법」

제31조(사용허가의 방법)

① 행정재산을 사용허가하려는 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 사용허가의 목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 할 수 있다

③ 행정재산의 사용허가에 관하여는 이 법에서 정한 것을 제외하고는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 규정을 준용한다.

「국유재산법 시행령」

제27조(사용허가의 방법)

② 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제31조제1항 단서에 따라 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법으로 사용허가를 받을 자를 결정할 수 있다.

1. 토지의 용도 등을 고려할 때 해당 재산에 인접한 토지의 소유자를 지명하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우

1의2. 제3항에 따른 사용허가의 신청이 경합하는 경우

2. 그 밖에 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 계약의 목적ㆍ성질 등으로 보아 사용허가 받는 자의 자격을 제한하거나 지명할 필요가 있는 경우

「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」

제7조(계약의 방법)

① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다.

「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」

제12조(경쟁 입찰의 참가자격)

① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 다음 각 호의 요건을 갖춘 자에 한하여 경쟁 입찰에 참가하게 하여야 한다.

2. 다른 법령의 규정에 의하여 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등을 요하거나 자격요건을 갖추어야 할 경우에는 당해 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등을 받았거나 당해 자격요건에 적합할 것

2) 판단 내용

D 분식점 입찰방법의 개선이 필요하다는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면, 통상적으로 ‘일반경쟁 일찰’이라 함은 특별한 제한 없이 널리 일반인이 참가할 수 있는 입찰로서 통상 최저 가격 입찰자를 낙찰자로 결정하는 유형의 입찰을 말하는데, 이 사안 입찰의 경우 공고문에 명시된바와 같이 ‘일반경쟁 입찰’에 해당하여 원칙적으로 「국유재산법」 제31조 제1항 본문과 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조 제1항 본문이 적용되므로 제한경쟁 입찰에 관한 「국유재산법」 제31조 제1항의 단서 조항과 같은 법 시행령 제21조 등이 적용되지 않는다 할 것이다.

그런데 이 민원 입찰에서는 입찰등록 전 개최된 현장 사업설명회에 참석하여 한식 조리사 면허증을 제출한 자에 대해서만 입찰 참가자격을 부여하고 있는바, 사실상 일반경쟁 입찰에서도 참가자격 제한이 가능한지 여부가 문제된다.

우선 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제12조 제1항 제2호는 “각 중앙관서의 장 또는 계약 담당공무원은 다른 법령의 규정에 의하여 허가·인가·면허 등을 요구하거나, 자격 요건을 갖춘 자에 한하여 경쟁 입찰에 참가하게 하여야 한다.”라고 규정하고 있는데 다른 법령에서 분식점 사용허가의 경쟁 입찰과 관련하여 별도로 ‘조리사 면허증(한식)’을 요구하는 규정을 찾아 볼 수 없는바, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제12조 제1항 제2호의 규정을 근거로 이 민원 입찰 참가자격을 조리사 면허증(한식) 소지자로 제한할 수 있다고 보기는 어렵다할 것이다.

또한 「국유재산법」 제31조 제3항 및 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조 제1항 본문과 제2항은 “일반경쟁 입찰 부치는 경우 입찰 참가자격을 사전 심사하고 적격자만 입찰에 참가하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있지만, 이 민원 입찰의 참가자격을 조리사 면허증(한식) 소지자로 제한하는 자체는 「국유재산법」과 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」과 무관한 것으로 보인다.

그렇다면 이 민원 입찰은 일반경쟁 입찰로 공고되었음에도 불구하고, 입찰의 참가자격을 조리사 면허증(한식) 소지자로 제한한 것과 관련하여 타당한 법적 근거를 찾기 어렵고, 오히려 실질적으로는 일반경쟁이 아닌 제한경쟁 방법을 취하고 있는 것으로 보이므로 피신청인1, 2는 향후 조리사 면허증(한식)을 소지한 자가 D 분식점 운영 하도록 하고자 할 경우, 입찰방법을 일반경쟁 입찰에서 제한경쟁 입찰방식으로 변경(개선)하여 공고하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

5. 결  론

그러므로 D 분식점 입찰방법 등의 개선을 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인1, 2에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2020년  1월  20일