국	민	권	익	위	원	회

제 3	소 위 원 회

의	결

의안번호	제2020-3소위31-도01호

민원표시	2CA-2006-0551945 지구단위계획 허용용도 적용 이의

신 청 인	○○○(주)

피신청인   광양만권경제자유구역청장

의 결 일	2020.	8.	31.

주	문

피신청인에게 신청인이 제출한 전남 순천시 ○○면 ○○리 ○○○○ 토지의 건축 관련 교통 영향평가서를 2020. 7. 22. 반려한 처분을 취소할 것을 시정권고한다.

이	유

1. 신청취지

신청인은 피신청인을 수차례 방문하여 ○○○○경제자유구역 ○○○○단지조성사업 (이하‘이 민원 사업’이라 한다) 구역 내 ○○블럭에 오피스텔 건축이 가능하다는 답변을 받고, 위 오피스텔 등의 복합빌딩(이하‘이 민원 빌딩’이라 한다) 건축 목적으로 수백억원을 투입하여 토지를 매입하고 교통영향평가서를 피신청인에게 제출하였는데 피신청인은 이 민원 사업 실시계획상 권장용도인 ‘대형할인마트의 유통상업시설’(이하‘대형마트’라 한다)만 가능하다는 사유로 위 교통영향평가서를 반려하였으니 위 복합빌딩 건축이 추진될 수 있도록 도와 달라.

2. 피신청인 의견

○○블럭은 2008년 실시계획 변경 시 백화점 및 대형 쇼핑몰 유치를 위해 면적이 확장된 지역으로 이 민원 사업구역 내 주민들은 ○○블럭에 대형유통시설이 입지하는 것으로 알고 있고, 이에 따라 ◌◌건설에서 2018년 ○○블럭을 주상복합상가를 건설하는 사업을 구상하였으나 주민들의 반대로 무산된바 있으며, 이 민원 사업 지구단위계획 설명서상 ‘권장용도’는 ‘지정용도’의 개념이고, 지구단위계획 시행지침상의 권장용도에 적합하지 않은 건축허가 신청을 거부한 행위는 적법하다는 법원 판례가 있으며, 상업·업무시설 용지에 단독 공동주택을 불허하는 용도로 지정한 것은 상업 업무시설 용지에 주거로 사용되는 시설을 제외한다는 취지이므로「주택법」상‘준주택’에 포함되는‘오피스텔’ 또한 불허용도에 해당한다고 보아야 한다.

「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」상 경제자유구역개발사업의 실시계획에 지구단위계획이 포함되어 있음

3. 사실관계

가. 이 민원 사업은 ○○○○경제자유구역 내 외국인투자기업의 경영환경개선과 생활 여건을 개선함으로써 외국인투자를 촉진하고 인간과 자연이 공존하는 주거단지 개발을 목적으로 전라남도 순천시 ○○면 ○○리 일원 2,869,552㎡를 ○○○○○○ (주)에서「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하‘경제자유구역법’이라 한다)에 따라 시행하는 사업이다.

나. 구 재정경제부는 2006년 11월 3일 이 민원 사업 실시계획 승인을 고시(재정경제부 고시 제2006-45호)하였고, 이 민원 사업 개발 및 실시계획 변경 고시(전라남도 고시 제2008-289호)가 2008년 11월 27일 있었으며, 변경사유 중 백화점 및 대형쇼핑몰 유치를 위하여 상업용지를 확장한다는 내용이 포함되어 있다.

피신청인에 따르면 12,258㎡에서 27,338㎡로 확장되었으며, 2012년 준공 측량 후 현재 면적은 27,340㎡

다. 2020년 7월 현재, 이 민원 사업 실시계획 승인서상 ○○블럭 일대의 토지이용계획 및 계획내용은 아래와 같다.

[토지이용계획]

그림 생략

[계획내용]

용도

건축물 용도는 <별표5>에 따라 건축하여야 한다.

권장용도는 해당용도에 준하도록 한다.

· 권장용도 : 대형할인마트의 유통상업시설(◯◯)

건폐율 용적률 : <별표4>에 따라 건축하여야 한다.

※ 2006년 11월 작성된 이 민원 사업 실시계획 승인서, 2009년 6월 작성된 지구단위계획 설명서에는 ○○ 블록은 숙박시설, □□ 블록은 국제업무시설로‘지정용도’가 정해져 있었으며, 위 지구단위계획 설명서에‘권장용도’의 정의는 “대상지역의 계획적 기능을 육성하기 위해 필요하다고 인정하여 지정된 용도로 특별한 사유가 없는 한 지정된 용도로 사용하는 용도를 말한다”라고 정하고 있고, ‘지정용도’  에 대해서는 별다른 정의가 없다.

라. 신청인과 ○○○○○○(주)은 ○○블록 20,637㎡에 업무시설(오피스텔), 판매시설, 근린 생활시설 용도의 이 민원 빌딩 신축을 위해 교통영향평가서를 2020년 3월 2일 피신청인에게 제출하였으며 신청인에게 확인한 동 신축사업의 건축개요는 아래와 같다.

[건축개요]

용도 : 업무시설(오피스텔), 대형마트, 근린생활시설

대지면적 : 20,637㎡, 연면적 :	㎡, 용적률 :	%, 규모 : 지하 층/지상 층

용도별 면적 : 업무시설	㎡ ( %), 근린시설	㎡ ( %), 판매시설 ㎡ ( %)

오피스텔 세대수 :	세대(전용	㎡	세대,	㎡	세대, 기타	세대)

조감도

그림 생략

마. 피신청인은 이 민원 사업 개발계획 및 실시계획상 E1블럭의 권장용도 목적물인 대형할인마트의 유통상업시설3) 건축물만 가능하다며 이에 적합하도록 보완을 신청인에게 2020년 3월 21일 요구하였다.

피신청인에 따르면 ‘대형할인마트의 유통상업시설’은「유통산업발전법」제2조제3호의 ‘대규모점포’로 정의한다고 하였다.-「유통산업발전법」제2조(정의) 3. "대규모점포"란 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 매장을 보유한 점포의 집단으로서 별표에 규정된 것을 말한다.가. 하나 또는 대통령령으로 정하는 둘 이상의 연접되어 있는 건물 안에 하나 또는 여러 개로 나누어 설치되는 매장일 것 나. 상시 운영되는 매장일 것 다. 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상일 것

바. 피신청인은 위 보완요구사항이 제출되지 않아 2차례 추가 보완요구 후 「민원처리에 관한 법률」제22조에 의거 2020년 7월 22일 교통영향평가서 반려를 통지(이하 ‘이 민원 반려처분’이라 한다)하였다.

사. 신청인이 위 반려 통지가 부당하다는 사유는 아래와 같다.

1) 신청인은 교통영향평가서를 제출하기 전에 피신청인을 총 4차례 방문 또는 전화하여 오피스텔 건축 허가 가능여부를 질의였으며,  당시 담당자는 지구단위계획상 권장 용도로 되어 있기 때문에 특별히 불허하지 않는다고 답변하였다고 하였고, 당시 방문 또는 통화자와 피신청인 상담직원, 상담내용을 정리하여 2020년 7월 9일 우리 위원회에 제출하였다.

2) 위 자료상 2019년 3월 27일과 6월 27일에는 ㈜◌◌◌건축사 사무소, 9월 26일에는 ◌◌건축사 사무소 관계자가 피신청인 청사를 방문한 것으로 되어있으며, ㈜ ◌◌◌ 건축사사무소에서 제출한 사실확인서에 2019년 6월 27일 당시 오피스텔 및 상가의 복합건축물 계획안을 보여주고 피신청인 실무자와 상담한 것으로 되어있다.

3) 신청인이 제출한 피신청인의 홈페이지 민원상담 화면상으로 E1블럭의 용도 등에 대한 질의에 대하여 피신청인은‘지구단위계획 허용용도는 판매시설 및 제1, 2종 근린생활시설과 업무시설이 가능하다’고 2019년 9월 9일 회신하였다.

동 회신 당시 ◯◯블럭은 신청인의 이 민원 빌딩 부지만 미개발 상태였음

4) ○○블럭은 2013년 1월 23일 분할된 바 있으며, 신청인 사업부지와 인접한 ◯ ◯  블럭 토지 6,703㎡에는 연면적 10,014㎡, 지상3층 규모의 판매시설, 제1종근린생활시설이 건축되어 2017년 4월 10일 사용승인이 이루어졌다.

실시계획이 2016. 7. 21. 변경되어 현재는 분할이 불가함

아. 피신청인이‘권장용도’위반 시 적법하게 거부 가능하다고 인용한 ‘광주지법 2011 구합◌◌◌◌’ 판결에 따르면 “◌◌지구 택지개발사업 지구단위계획 시행지침에 의하면, ◌◌지구 내 11개 용지의 건축물 용도는 허용용도와 불허용도 또는 권장용 도와 불허용도로 구분하여 지정되어 있고, 그 중 지구중심상업용지의 건축물 용도는 권장용도와 불허용도로 구분되며, 이 때 권장용도라 함은 대상지역의 계획적 기능을 육성하기 위해 필요하다고 인정하여 지정된 용도로 특별한 사유가 없는 한 권장된 용도로 사용하는 용도를 의미한다. 한편, 건축물 용도가 권장용도와 불허용도로 구분된 4개 용지 가운데 지구중심상업용지를 제외한 나머지 용지들에 대해서는‘불허용도에 해당하지 않으면 허용용도로 본다’거나‘불허용도에 해당하지 않으면 당해 용도지역에서 허용하는 범위 내에서 허용가능한 용도로 본다’고 규정되어 있어 권장용도 및 불허용도 외에 허용용도의 범위를 별도로 정하고 있는 반면, 지구중심 상업용지에 대해서는 이러한 규정을 두고 있지 아니하다. 그리고 기타시설용지 가운데 5개 부지면적 합계 5,310㎡ 가 종교시설 용도로 별도로 지정되어 있다. 이러한 지구단위계획의 수립 목적, 이 사건 시행지침의 취지 및 그 내용 등에 비추어 보면, 지구중심상업용지 안에서 불허용도 외의 모든 건축행위가 자유로이 허용된다고 볼 수 없고, 불허용도에 해당되지 않는다고 하더라도 특별한 사유가 없는 한 권장용도 외의 건축행위는 금지된다고 봄이 상당하다.“라고 하였다.

자. 피신청인은 이 민원 빌딩 신축과 관련하여 2020년 3월 5일 전라남도의원, 주변 공동 주택 대표 등이 참석하는‘주민과의 대화’를 개최하였고, 주민대표는 일조권, 조망권, 교통혼잡, 주차증가, 초등학교 학생수 한계 초과 등의 문제를 제기하며 ○○층 오피스텔 입주를 반대하는 의견을 제시하였으며, 피신청인은 권장용도 시설만 들어와야 한다는 입장을 전달하였다.

차. 피신청인이 제출한 자료상으로 이 민원 사업구역의 공동주택은 총 10,700세대로 2020년 9월 준공예정인 493세대를 제외한 분양주택은 모두 준공되어 100% 가까이 입주한 상황이며, 2012년 ◌◌◌◌에서 ○○블럭에 입점하려 하였으나 ◌◌◌◌ ◌◌◌◌◌ 무산된바 있다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) 경제자유구역법 제2조(정의) 제1호는“"경제자유구역"이란 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 조성된 지역으로서 제4조에 따라 지정ㆍ고시되는 지역을 말한다.”라고, 제9조(경제자유구역개발사업 실시계획의 승인)는“① 개발사업시행자는 개발사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경제자유구역개발사업 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. (중간 생략) ④ 실시계획에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제52조에 따라 작성된 지구단위계획이 포함되어야 한다. (이하 생략)”라고, 제11조(인가ㆍ허가 등의 의제) 제1항은“개발사업 시행자가 제9조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우에는 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의 및 신고 등(이하 "허가등"이라 한다)을 받은 것으로 보며, (중간 생략) 16. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정, 같은 법 제32조에 따른 지형도면 고시, 같은 법 제56조에 따른 토지의 분할ㆍ형질변경 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 (이하 생략)”라고 하고 있다.

「도시교통정비 촉진법」(이하‘도시교통정비법’이라 한다) 제2조(정의) 제5호는 “"교통영향평가”란 해당 사업의 시행에 따라 발생하는 교통량ㆍ교통흐름의 변화 및 교통안전에 미치는 영향(이하“교통영향”이라 한다)을 조사ㆍ예측ㆍ평가하고 그와 관련된 각종 문제점을 최소화할 수 있는 방안을 마련하는 행위를 말한다.”라고, 제15조(교통영향평가의 실시대상 지역 및 사업) 제1항은 “도시교통정비지역 또는 도시 교통정비지역의 교통권역에서 다음 각 호의 사업(이하 "대상사업"이라 한다)을 하려는 자(국가와 지방자치단체를 포함하며, 이하 "사업자"라 한다)는 교통영향평가를 실시하여야 한다. (중간 생략) 11.「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경 (이하 생략)”라고, 제16조(교통영향평가서의 제출ㆍ검토 등) 제1항은 “사업자는 대상사업 또는 그 사업계획(이하 " 사업계획등"이라 한다)에 대한 승인ㆍ인가ㆍ허가 또는 결정 등(이하 "승인등"이라 한다)을 받아야 하는 경우에는 그 승인등을 하는 기관의 장(이하 "승인관청"이라 한다)에게 대통령령으로 정하는 시기까지 교통영향평가 결과를 정리한 서류(이하 "교통영향평가서"라 한다)를 제출하여야 한다.”라고 하고 있다.

같은 법 시행령 제13조의3(교통영향평가서의 제출 시기 등)제1항은“법 제16조제1항에 따라 승인ㆍ인가ㆍ허가 또는 결정 등(이하 "승인등"이라 한다)을 받아야 하는 사업자가 교통영향평가서를 그 승인등을 하는 기관의 장(이하 "승인관청"이라 한다)에게 제출하여야 하는 시기와 (중간 생략) 별표 1과 같다.”라고,‘별표 1’에 따른 건축물의 교통영향평가서를 제출하여야 하는 시기는“「건축법」제11조에 따른 허가 전으로 하되, 개별법에 따라 시행하는 건축물의 경우에는 그 건축물 건축을 위한 해당 법령에 따른 인가·허가 전까지로 한다.”라고 하고 있다.

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하‘국토계획법’이라 한다) 제2조(정의) 제5호는“"지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다.”라고, 제49조(지구단위계획의 수립) 제2항은 “지구단위계획의 수립기준 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다.”라고, 제52조(지구단위계획의 내용) 제1항은“지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다. (중간 생략) 4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도 (이하 생략)”라고 하고 있다.

국토교통부 훈령「지구단위계획 수립지침」제3장 지구단위계획 수립기준(공통) 제8절 건축물의 용도 3-8-6은“권장용도는 당해 구역의 개발방향에 따라 특정용도를 갖는 건축물의 건축을 유도하는 것이 바람직하다고 판단될 경우에 지정한다. 예를 들어, 전문상가단지, 주상복합단지, 전원주택단지, 유통센터 등을 만들기 위하여 건축물의 용도를 지정하고자 하는 경우 등이다”라고 하고 있고, 용도제한의 종류 구분은 아래와 같다.

2) 판례에 따르면 “건축계획심의신청을 받은 행정청으로서는 해당 건축물에 대한 건 축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 이상 건축위원회의 심의에 회부 하여야 하고, 구 건축법 시행령(2005. 7. 18. 대통령령 제18951호로 개정되기 전의 것) 제5조 제4항은“판매 및 영업시설 등의 용도에 쓰이는 바닥면적 합계가 5,000㎡ 이상인 건축물 등의 구조안전 피난 및 소방에 관한 사항”등을 지방건축위원회의 심의대상으로 규정하고 있을 뿐이고, 건축허가를 신청하려고 하는 사람은 먼저 건축계획심의절차를 거친 후 다른 요건을 갖추어 건축허가를 신청할 수도 있으므로, 위 심의대상이 아닌 사유를 들어 건축계획심의신청을 반려하는 것도 허용되지 아니한다.”라고 하고 있다.

나. 판단 내용

이 민원 빌딩이 이 민원 사업 지구단위계획상 권장용도가 아니라는 사유로 이 민원 반려처분을 한 것이 부당하다는 신청에 대하여, 피신청인은 이 민원 사업 지구단위계획 설명서상‘권장용도’는‘지정용도’의 개념이고, 법원 판례 등을 들어 이 민원 반려처분이 적법하다는 입장이나, ① 국토계획법에 따라 국토교통부 장관이 정한 지구단위계획 수립기준인「지구단위계획 수립지침」에서‘권장용도’는 당해 구역의 개발방향에 따라 특정용도를 갖는 건축물의 건축을 유도하는 것이 바람직하다고 판단될 경우에 지정하는 것으로 그 성격이 규제가 아닌‘권장’개념으로 정의하고 있는 점, ② 피신청인이 인용한 판례는 해당 사건의 지구단위계획 시행지침상 건축물 용도를 권장용도와 불허용도로 구분한 4개 용지 가운데 지구중심상업용지는 허용 용도의 범위를 별도로 정하지 않는 등의 특수성이 있으며, 이 민원 사업 지구단위계획상 E1블럭 일대 상업 업무용지에는 권장, 불허용도 외에도‘지정용도’,‘허용 용도’를 모두 사용하고 있어 위 판례를 이 민원 사업 지구단위계획에 그대로 적용하기 곤란한 점, ③ 이 민원 빌딩 신축에 막대한 금액이 소요되는 사업임을 감안할 때, 신청인이나 신청인 의뢰를 받은 여러 건축설계 회사 실무자들이 사전에 피신청인을 방문하여 상담받은 결과를 토대로 이 민원 빌딩 건축에 관한 교통영향평가서를 제출하였을 것이고, 업무시설이 가능하다는 신청인이 제출한 피신청인 홈페이지 질의 회신 결과를 볼 때, 피신청인 또한 신청인의 교통영향평가서를 접수하기 전까지는 대외적으로 ○○블럭에 권장용도 외에 지구단위계획상 허용용도인 업무시설 건축이 가능하다는 입장을 비춰온 것으로 보이는 점, ④ 피신청인은 백화점 및 대형쇼핑몰 유치를 위하여 상업용지를 확장한 사유를 들어 권장용도인 대형마트만 가능하다는입장이나, E1블럭의 허용 용적률이 800%인데 대형마트만을 용적률 800% 부지위에 건축하는 것은 경제성이 부족하여 실현이 어려울 것으로 보이며, 백화점 및 대형 쇼핑몰 또한 대형마트에 해당되지 않으므로 권장용도에 부합하지 않고, 따라서 상업 용지를 확장하도록 이 민원 사업 실시계획이 변경되면서도 용도를 변경하지 않았던 것은 피신청인 주장과 달리 권장용도인 대형마트를 포함하는 복합시설 개발 등 부지 개발의 융통성을 고려했던 것으로 보이는 점, ⑤ 피신청인이 실제로 분할된 ○○블럭 토지 6,703㎡에는 권장용도가 아닌 판매시설, 제1종근린생활시설 건축을 허가하여 2017년 4월 10일 사용승인한 사실도 있어 같은 ○○블럭 내에서도 지구단위계획 해석을 달리하고 있는 점, ⑥ 피신청인은 상업 업무시설 용지에 단독 공동주택을 불허 용도로 지정한 것은 상업 업무시설 용지에 주거로 사용되는 시설을 제외한다는 취지이므로「주택법」상‘준주택’에 포함되는‘오피스텔’또한 불허용도에 해당한다고 하였으나, 상업 업무용지에 단독 공동주택이 불허되더라도‘오피스텔’을 허용하는 사례도 있어 피신청인 의견만으로는 단독·공동주택을 불허하는 경우‘오피스텔’도 불허되어야 한다고 단정하기는 어려워 보이며, 실제 ‘오피스텔’을 허용할 수 없는 사정이 있다면 지구단위계획에 불허용도로 별도로 지정하여야 그 효력을 주장할 수 있을 것으로 보이는 점, ⑦ 대부분 오피스텔 용도인 이 민원 빌딩 신축 시 우려되는 교통혼잡, 초등학교 학생수 한계 초과 등의 기반시설 부족 문제, 인근 공동주택에 대한 일조권, 조망권 침해 문제 등은 교통영향평가 심의 또는 이후의 인허가 절차에서 다투어야할 사안이고, 신청인이 관련 심의 시 건축 계획을 변경하여 신청할 수도 있으므로 이를 사유로 교통영향평가 심의 신청 서류를 반려하기는 불충분해 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인이 도시계획적으로 필요한 사항에 대해 구체적으로 지구단위계획을 변경하는 조치는 취하지 않고, 자의적으로 필요에 따라 지구단위계획의 권장용도 해석을 달리하며, 허용 용적률 또한 변경하지 않고 고밀의 개발이 가능한 토지에 경제성 측면에서 이를 충족하여 건축하기 어려운 대형마트만 허용이 가능하다고 이 민원 반려처분을 한 것은 신청인에게 지나치게 가혹한 위법 부당한 것으로 판단된다.

행정중심복합도시 지구단위계획상 대형마트 부지 3곳의 허용 용적률은 500%

행정중심복합도시 2-4 생활권 지구단위계획 검토결과, 단독‧공동주택을 불허용도로 지정하면서도 오피스텔 포함한 업무시설을 허용하는 부지가 있었고, 업무시설을 허용하더라도 오피스텔을 제외하는 경우에는 허용용도에서 오피스텔을 제외한다고 명시하고 있음

피신청인 실무자에 따르면, 교통영향평가 심의 이후 학교환경정화구역 심의(교육청), 건축심의, 경관심의, 건축허가 신청 절차가 있다고 함

5. 결론

그렇다면 이 민원 반려처분에 이의를 제기하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2020년  8월  31일