국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의     결

의안번호  제2021-2소위30-산01호

민원표시  2CA-2106-0439320 폐기물매립시설 지원협의체의 운영비 등 부적정 운영 조치 요청

신 청 인  ○○○

피신청인  전라북도 전주시장

관계기관  전라북도지사

의 결 일  2021.  8.  30.

주     문

1. 피신청인에게, 전주권광역폐기물매립시설 주민지원협의체가 주민지원기금 중 운영경비 사용한도인 5%를 초과하여 업무추진비 등으로 집행한 기금이 주민들에게 합리적으로 배분될 수 있도록 대책을 강구하고, 주민지원기금을 직접 운용·관리할 것을 시정권고한다.

2. 관계기관에게, 전주권광역폐기물매립시설의 설립 이후 주민지원협의체 기금운용과 관련하여 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」, 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」, 「전주시 지방보조금 관리 조례」 등 관련법 위반행위에 대하여 감사하여 적의조치할 것을 의견표명한다.

이     유

1. 신청취지

전주권광역폐기물매립시설(이하 ‘이 민원 시설’이라 한다) 주민지원협의체(이하 ‘이 민원 협의체’라 한다)가 위원장 수당, 업무추진비 등 운영비로 1억 3000만원 이상을 사용하는 등 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다)에서 정한 운영비 상한인 5%를 초과하여 불법운용하고 있음에도 이 민원 시설의 설치기관이면서 주민지원기금(이하 ‘이 민원 기금’이라 한다)의 운용·관리주체인 피신청인이 이를 방조·묵인하고 있는바, 피신청인은 이 민원 사업비 3억 8000만원 중 위원장 등이 불법유용하여 운영비로 사용한 연 1억 3000만원 이상의 금액을 환수하여 주민들에게 돌려주고, 주민지원기금을 직접 관리·집행하며, 주민지원협의체 ○○○ 위원장(이하 ‘이 민원 위원장’이라 한다)을 재위촉하지 말고, 피신청인 관련 책임자를 문책하라.

2. 피신청인 등의 주장

가. 피신청인은 폐기물시설촉진법에 따라 이 민원 기금 4억원의 5%인 운영비 2000만원과 95%인 사업비 3억 8000만원을 구분하여 이 민원 협의체에 교부하였으며, 이 민원 협의체가 주민들의 의견을 수렴하여 사업비 집행용도를 자율적으로 정한 후 이를 기금운용심의회에서 심의·의결하였으므로 법적 문제가 없고 행정 제재 대상에 해당하지 않는바, 사업비 중 운영비 성격의 금액을 회수하여 주민들에게 재배분하라는 신청인의 주장은 받아들일 수 없다.

나. 폐기물시설촉진법 및 전주권광역폐기물매립시설협약서(이하 ‘이 민원 협약서’라 한다)에 따라 이 민원 협의체에서 관리하고 있는 이 민원 기금을 피신청인이 직접 관리하여 달라는 피신청인의 주장은 받아들일 수 없다.

다. 이 민원 협의체 주민대표 선출은 폐기물시설촉진법 시행령 제18조(주민지원협의체의 구성·운영 등) 제1항 [별표2] 제2호나목에 따라 전주시의회와 협의하여 결정할 사항이며, 위원장은 이 민원 협의체의 의결을 통해 위원 중에서 선출되므로 금고 이상의 실형을 받은 자 등 폐기물시설촉진법 제17조의2(지원협의체의 구성기준 및 기능 등)에서 정하는 결격사유에 해당하지 않는 한 해촉할 수 없어 이 민원 위원장을 해촉하라는 신청인의 주장은 받아들일 수 없다.

라. 상기와 같은 사유로 피신청인 관련 책임자를 문책해달라는 피신청인의 주장 또한 받아들일 수 없다.

3. 사실관계

가. 이 민원 시설은 1997. 11. 30. 피신청인이 전주시, 김제시, 완주군에서 발생되는 생활폐기물 등을 매립처리하기 위해 전주시 이서면 선비로 1363-181 일원에  일일 처리량 400톤 규모로 설립하였다.

나. 이 민원 협의체는 폐기물시설촉진법 시행령 제18조(주민지원협의체의 구성·운영 등)에 따라 시·군의회 의원 3인, 주민대표 10인, 전문가 2인 등 15인으로 구성되어 2년 임기로 운영되고 있으며 이 민원 위원장은 2013년부터 2021년 현재까지 4회 연임으로 위원장을 맡고 있다.

다. 폐기물시설촉진법 제17조의2(지원협의체의 구성기준 및 기능 등) 상 주민지원협의체의 기능은 환경영향조사 연구기관의 선정, 주민지원사업에 대한 협의 등으로 정해져 있으며, 같은 법 시행령 제26조에는 폐기물처리시설 설치기관이 주민지원기금을 운용·관리하여야 한다고 규정되어 있으며, 별도의 위임·위탁 규정은 없다.

라. 폐기물시설촉진법 시행령 제26조 제4항은 “폐기물처리시설 설치기관은 주민지원기금을 그 총액의 100분의 5의 범위에서 홍보활동, 주민 의견 수렴 및 주민협의체의 운영 등에 필요한 경비를 충당할 수 있다”라고 규정하고 있다.

마. 피신청인은 이 민원 협의체에게 연간 주민지원기금 4억원 중 5%인 운영비 2000만원과 95%인 사업비 3억 8000만원을 구분하여 교부하였으며, 이 민원 협의체는 2013년 이후 현재까지 지역주민 대다수의 동의와 피신청인의 기금운용심의회 의결을 거쳐 사업비 3억 8000만원 중 1억원 이상을 위원장 업무추진비, 인건비 등 운영비 성격의 목적으로 집행해 왔다.(별지1 참조)

「지방자치단체 기금관리기본법」제13조에 따라 지방자치단체가 기금의 관리·운용에 관한 중요사항을 심의하기 위해 운영함

바. 우리 위원회는 이 민원 기금 집행과 관련하여 폐기물시설촉진법에 저촉되는지 주무부처인 환경부에 질의하였고 환경부는“폐기물시설촉진법 시행령 제26조 제4항의 제정취지가 주민지원기금을 주변영향지역 주민들에게 최대한 지원하기 위하여 운영경비를 제한하는 것이므로 운영경비는 5%를 초과하지 않아야 한다. 다만, 폐기물시설촉진법에는 위반에 대한 환수나 제재에 대한 명확한 규정이 없어서 환수 등 조치는 곤란하다”고 유권해석하였다.(환경부 폐자원에너지과-723호, 2021. 8. 4.)

4. 판단

가. 관련법령 등

별지2와 같다.

나. 판단내용

1) 이 민원 기금의 운영비 초과 집행에 대한 위법 여부에 대해 살펴보면, ① 주무부처인 환경부가 폐기물시설촉진법 상 운영경비 5% 초과는 위법이라고 유권해석하였고, ② 이 민원 협의체가 내부 의사결정 및 기금운용심의회를 거쳐 사업비 3억 8000만원 중 1억원 이상을 목적변경하여 사용한 내역을 보면, 대부분의 주민이 찬성하였다고는 하나 주변영향지역 주민들에 대한 합리적 배분이 아닌 위원장 인건비, 수당 등 운영경비성의 내역으로 이 민원 협의체가 사업비 집행의 재량범위를 벗어나 목적 외 사용한 것으로 볼 여지가 충분한 점 등을 종합적으로 보았을 때, 피신청인과 이 민원 협의체는 폐기물시설촉진법 시행령 제26조 제4항을 위반한 것으로 판단된다.

2) 이 민원 기금의 운영비 초과 집행액의 환수 및 재배분에 대해 살펴보면, ① 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」상 주민동의절차와 기금운용심의회를 거친 기금집행은 목적외 사용 등 위반으로 단정하기 어렵고, ② 폐기물시설촉진법에는 위반환수나 제재에 대한 명확한 규정이 없어서 환수 등 조치는 곤란하다는 환경부의 유권해석을 고려할 때, 피신청인과 이 민원 협의체의 운영비 초과집행액에 대한 환수를 강제하기는 어려우나, 피신청인은 「전주시 지방보조금 관리조례」제24조, 제25조에 따라 기금정산을 통해 위법 집행한 기금이 주민들에게 합리적으로 배분될 수 있도록 대책을 강구함이 타당할 것으로 판단된다.

3) 이 민원 기금의 운용·관리 주체에 대해 살펴보면, 폐기물처리시설 설치기관인 피신청인은 이 민원 기금 직접관리가 폐기물시설촉진법 시행령 제27조 및 이 민원 협약서 제6조에 위배되므로 이 민원 기금을 피신청인이 직접 관리할 수 없다고 주장하나, ① 폐기물시설촉진법 시행령 제27조는 폐기물처리시설 설치기관이 이 민원 협의체와 협의하여 주민지원 계획수립과 지원사업의 종류 및 규모를 결정하라고 규정되어 있을 뿐이고, ② 오히려 같은 법 시행령 제26조에 주민지원기금은 폐기물처리시설 설치기관이 운용·관리하여야 함을 명확히 규정한 점, ③ 이 민원 협약서 제6조에 이 민원 협의체가 주민지원기금을 처리한다고 규정되어 있다고는 하나, 이 협약내용이 상위법을 우선할 수 없는 점 등을 고려할 때, 폐기물처리시설 설치기관인 피신청인이 이 민원 기금을 직접 운용·관리함이 타당하다고 판단된다.

4) 이 민원 협의체의 ○○○ 위원장을 해임하라는 내용에 대해 살펴보면, 피신청인은 이 민원 협의체의 위원구성과 관련하여, 폐기물시설촉진법 시행령 제18조(주민지원협의체의 구성·운영 등) 제1항 [별표2] 제2호나목에 따라 전주시의회와 협의하여야 하므로 피신청인에게 권한이 없다고 주장하나, 위 규정은 피신청인이 이 민원 협의체의 위원을 구성할 때 시·군 위원회와 협의하여 결정하라는 것으로, 향후 전라북도의 감사결과 등을 바탕으로 피신청인이 결정하여 구성할 수 있을 것으로 판단된다.

5) 따라서 피신청인은 폐기물시설촉진법 제26조 제1항에 따라 이 민원 자금을 직접 운용·관리하여 운영의 투명성을 강화하도록 하고, 같은 법 제4항에 따라 이 민원 기금 중 운영비 5% 초과하여 집행된 운영기금이 신청인 등 주민들이 합리적으로 배분받을 수 있도록 방안을 강구하여야 하며, 전라북도의 감사결과 등을 바탕으로 이 민원 협의체 ○○○ 위원장의 재위촉 여부 등을 결정하는 것이 타당할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 협의체의 이 민원 기금 부적절한 집행에 대한 조치를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정권고하기로 하고, 같은 법 제46조 제2항에 따라 관계기관에게 피신청인의 행정처리 과정에서 문제가 없었는지에 대해 감사하여 줄 것을 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[별지1] 2020년 주민지원기금 산출내역

[별지2] 관계법령

< 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 〉

제18조(보전임지의 전용제한)

① 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “폐기물처리시설”이란 「폐기물관리법」 제2조에 따른 폐기물처리시설을 말한다.

2. “폐기물처리시설 설치기관”이란 다음 각 목의 자를 말한다.

가. 다음의 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 환경부장관 또는 지방자치단체(「지방자치법」 제176조에 따라 설립된 지방자치단체조합을 포함한다. 이하 같다)의 장

(1) 하루 매립량 300톤 이상으로서 조성면적 15만제곱미터 이상인 폐기물매립시설

(2) 하루 처리능력 50톤 이상인 폐기물소각시설

제17조의2(지원협의체의 구성기준 및 기능 등) ① 지원협의체는 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회 의원, 주민대표 및 주민대표가 추천한 전문가 가운데 폐기물처리시설 설치기관이 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회와 협의하여 구성하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 지원협의체의 구성원이 될 수 없다.

1. 피성년후견인 또는 파산선고를 받고 복권(復權)되지 아니한 자

2. 금고(禁錮) 이상의 실형(實刑)을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 2년이 지나지 아니한 자

3. 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 자

4. 법률 또는 법원의 판결에 따라 자격이 정지되거나 상실된 자

5. 지원협의체의 구성원으로 활동하는 기간 중 직무와 관련하여 「형법」 제355조 및 제356조를 위반하여 100만원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 2년이 지나지 아니한 자

② 지원협의체의 기능은 다음과 같다.

1. 제17조제2항의 환경상 영향조사를 위한 전문연구기관의 선정

2. 제20조제1항에 따른 지역주민을 위한 편익시설의 설치에 대한 협의

3. 제22조제5항에 따른 주변영향지역의 주민지원사업에 대한 협의

4. 제25조제1항의 주민감시요원의 추천

5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

< 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령 〉

제26조(주민지원기금의 운용ㆍ관리 등) ① 법 제21조제1항 및 제2항에 따라 조성된 주민지원기금은 폐기물처리시설 설치기관이 운용ㆍ관리하여야 한다.

② 폐기물처리시설 설치기관은 「은행법」에 따른 은행이나 체신관서에 주민지원기금의 운용ㆍ관리에 필요한 계좌를 설정하여야 한다.

③ 폐기물처리시설 설치기관은 법 제21조제2항제1호 및 제5호에 따른 출연금은 매년 3월 31일까지(최초의 출연금의 경우에는 제27조제3항에 따른 지원계획에 명시된 지원기간의 개시일이 속하는 분기의 말일까지), 법 제21조제2항제2호 및 제3호에 따른 수수료 및 가산금은 해당 수수료와 가산금을 징수한 달의 다음 달 10일까지 제2항에 따른 계좌에 예금하여야 한다.

④ 폐기물처리시설 설치기관은 주민지원기금을 그 총액의 100분의 5의 범위에서 홍보활동, 주민 의견 수렴 및 지원협의체의 운영 등에 필요한 경비에 충당할 수 있다.

⑤ 폐기물처리시설 설치기관은 제24조제2항에 따라 주변영향지역 주민에 대하여 주민편익시설의 사용료를 감면하는 경우에는 시설 사용료의 감면으로 인하여 발생하는 주민편익시설 운영비용의 결손을 충당하는 데에 주민지원기금을 사용할 수 있다.

⑥ 폐기물처리시설 설치기관은 주민지원기금의 조성 및 운용 실적을 환경부장관이 정하는 바에 따라 보고하여야 한다.

제27조(주변영향지역 지원 등) ① 폐기물처리시설 설치기관은 법 제22조에 따른 지원을 하는 경우에는 그 지역의 여건과 법 제21조에 따른 주민지원기금의 규모 등을 고려하여 가구별로 지원하거나 별표 3의 지원사업을 실시하되, 가구별 지원 규모와 지원사업의 종류 및 규모는 지원협의체와 협의하여 결정하여야 한다.

② 제1항에 따른 지원을 하는 경우 직접 영향권 안의 주민에 대해서는 가구별로 지원할 수 있고, 간접 영향권 안의 주민에 대해서는 공동사업의 형태로 지원하는 것을 원칙으로 하되, 폐기물처리시설 설치기관이 가구별로 지원하는 것이 특히 필요하다고 인정하면 폐기물처리시설 설치기관인 환경부장관이 정하여 고시하거나 수도권매립지관리공사의 장이 환경부장관의 승인을 받아 정하거나 지방자치단체가 조례로 정하는 바에 따라 가구별로 지원할 수 있다.

③ 폐기물처리시설 설치기관은 제18조제1항에 따라 구성된 지원협의체와의 협의를 거쳐 주변영향지역 주민지원사업에 관한 계획(이하 “지원계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.

■ 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령 [별표 2] 지원협의체의 구성방법(제18조제1항 관련)
1. 지원협의체의 정원
폐기물매립시설		그 밖의 폐기물처리시설
조성면적	정원	처리규모	정원
100만제곱미터 이상	21명 이내	1일 처리능력 300톤 이상	15명 이내
100만제곱미터 미만	15명 이내	1일 처리능력 300톤 미만	11명 이내
2. 지원협의체의 위원 지원협의체는 폐기물처리시설로부터의 거리, 환경상 영향의 정도, 주민의 수 등을 고려하여 제1호에 따른 정원의 범위에서 폐기물처리시설 설치기관이 관할 시장·군수·구청장 및 해당 시·군·구의회와 협의(폐기물처리시설 설치기관이 특별자치도지사인 경우에는 특별자치도의회와 협의)하여 다음 각 목의 사람으로 구성하되, 정원 중 주민대표가 반 이상이 되도록 하여야 한다. 다만, 주변영향지역에 거주하는 주민의 수가 적어 정원의 반 이상을 주민대표로 구성할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 해당 폐기물처리시설이 소재하는 지역의 특별자치도·시·군·구의회 의원 나. 주변영향지역(주변영향지역이 결정·고시되지 아니한 경우에는 폐기물매립시설의 경우 부지 경계선으로부터 2킬로미터 이내, 그 밖의 폐기물처리시설의 경우 부지 경계선으로부터 300미터 이내)에 거주하는 지역주민으로서 해당 특별자치도·시·군·구의회에서 추천한 읍·면·동별 주민대표 다. 나목의 주민대표가 추천한 전문가 2명 ※ 비고 1. 위원장은 지원협의체의 의결을 거쳐 위원 중에서 선임한다. 2. 주변영향지역(주변영향지역이 결정·고시되지 아니한 경우에는 폐기물매립시설의 경우 부지경계선으로부터 2킬로미터 이내, 그 밖의 폐기물처리시설의 경우 부지 경계선으로부터 300미터 이내)에 주민이 거주하지 아니하는 경우에는 주민대표를 위촉하지 아니하고, 주민대표 대신 해당 특별자치도·시·군·구의회 의원 각 4명과 특별자치도·시·군·구의회에서 추천한 전문가 2명으로 지원협의체를 구성한다. 3. 전문가는 전문대학 이상의 환경 관련 학과의 조교수 이상인 사람, 국공립연구기관의 환경 분야 연구원(연구경력이 5년 이상인 경우만 해당한다) 또는 환경 관련 분야의 박사학위 취득자로서 관련 분야의 전문지식과 실무경험이 풍부하다고 인정되는 사람으로 한다.
3. 폐기물매립시설 부지 안에 폐기물매립시설과 그 밖의 폐기물처리시설이 함께 설치된 경우에는 지원협의체의 효율적인 운영을 위하여 폐기물처리시설 설치기관이 관할 시장·군수·구청장 및 해당 시·군·구의회와 협의(폐기물처리시설 설치기관이 특별자치도인 경우에는 특별자치도의회와 협의)하여 각 폐기물처리시설에 대한 지원협의체를 통합하여 구성·운영할 수 있다. 이 경우 통합하여 구성·운영하는 지원협의체의 정원과 위원은 폐기물매립시설에 대한 지원협의체의 기준에 따른다.

< 전주시 지방보조금 관리 조례 >

제24조(정산검사) ① 시장은 지방보조사업이 완성 또는 폐지 승인하였거나, 사업연도가 종료되었을 때는 제23조에 따른 실적보고서를 토대로 지방보조금의 정산검사를 실시하여야 하고 그 보조금액을 확정하여야 한다.

② 제1항에 따른 정산검사 결과 확정된 보조금을 포함한 사업비 정산액이 지방보조금 산출의 기초가 되는 사업량보다 감소되었을 때는 그 감소율에 따라 지방보조금을 감액한다. <개정 2020. 11. 9.>

제25조(감독 등) 시장은 지방보조금의 적정한 집행을 위하여 필요하다고 인정할 때는 지방보조금을 교부받은 자에게 그 지방보조사업에 관한 보고를 하게 하거나 소속공무원으로 하여금 관계 장부, 서류 또는 그 사업 내용을 검사하게 하거나 감독상 필요한 처분을 할 수 있다.

< 전주권 광역폐기물매립시설 설치·운영 협약서 >

제6조(주민지원기금산정 및 지원방법)

① 생략

② “을”(이 민원 협의체)은 주변영향지역 지원금의 효율적인 집행을 위하여 지원기금배분을 위한 환경영향조사 결과에 의거 “갑”가 충분한 협의를 거쳐 가구별 차등지원을 원칙으로 하며 공정하고 정당하게 처리한다.

③ “갑”(전주시)는 쓰레기 반입기간 동안 지원되는 주민지원기금으로 4억원을 현금으로 익년3월까지 “을”(이 민원 협의체)에게 해당 연도별로 지급하여야 하며, 지급시기는 2003.7.22.(협의체 구성)부터 폐기물처리시설 사용종료(폐쇄)시까지로 한다. 단. 전주시 조례 개정후부터 정상 지급되며 조례개정전까지는 현 규정대로 반입수수료 5%로 산정하여 지급한다.

④ 생략