국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2022-2소위22-산04호

민원표시  2BA-2112-0751800 농업생산기반시설(저수지) 편입 사유지 매수 등 요구

신 청 인  A

피신청인  한국농어촌공사

의 결 일  2022.  6.  13.

주     문

1. 피신청인에게, 농업생산기반시설의 안정적인 유지·관리를 위해 ‘○○저수지’에 편입된 신청인 소유 전남 B시 (이하 생략) 임야 297㎡를 매수 등을 통해 소유권 취득할 것을 의견표명한다.

2. 피신청인에게, 주문1의 기재 토지에 대해 2011. 12. 23.부터 피신청인의 점유종료일 또는 신청인의 소유권 상실일까지의 임료 상당액을 신청인에게 지급할 것을 시정권고한다.

이     유

1. 신청취지

피신청인은 전남 (이하 생략) 유지 22,527㎡ 일대에 축조된 ‘○○저수지’(이하 ‘이 민원 저수지’라 한다)를 농업생산기반시설로 등록하여 관리하고 있는데, 신청인 소유의 같은 리 임야 297㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)가 보상 없이 이 민원 저수지에 편입되어 있다. 이는 신청인의 재산권을 침해하고 있는 것이므로 이 민원 토지를 매수하고 그 동안의 무단사용으로 얻은 부당이득은 반환해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 저수지는 구 △△토지개량조합이 1970년경 축조한 농업생산기반시설이고 관련 권리·의무는 피신청인에게 포괄승계되었는데, 축조 당시 △△토지개량조합은 이 민원 토지 등의 이 민원 저수지에 편입된 사유지를 매수보상하여 소유권을 취득한 것으로 추정된다. 따라서 이 민원 토지는 피신청인의 소유이므로 신청인의 요구에 응하기 어렵다.

토지개량조합은 1970. 1. 12. 농지개량조합으로 명칭변경되었고, 2000. 1. 1. 농어촌진흥공사, 농지개량조합, 농지개량조합연합회가 해산되고 이를 통합한 농업기반공사가 설립되었음. 농업기반공사는 2005. 12. 29. 한국농촌공사로 명칭변경되었고, 2008. 12. 29. 다시 피신청인의 현재 명칭인 ‘한국농어촌공사’로 변경되었음.

3. 사실관계

가. 현재 이 민원 토지 등으로 분할되어 있는 전남 (이하 생략) 임야 8,926㎡(이 ‘이 민원 원토지’라 한다)는 1918. 11. 30. 구 「토지조사령」에 따라 B 외 1명에게 사정된 토지이고, 1993. 9. 24. 임야 4,959㎡`와 임야 3,967㎡로 분할되어 구 「부동산 소유권 이전 등기 등에 관한 특별조치법」에 따라 각각 1994. 5. 13. C, 1993. 12. 31. 신청인에게 소유권 보존등기되었다.

신청인의 조부

신청인은 C에게 소유권을 매도하였다고 진술하고 있음

나. 전라남도 D시장은 구 「토지수용법」 등에 따라 도로공사 하기 위해 1995. 11. 24. 같은 리 (이하 생략) 임야 3,967㎡를 같은 리 (이하 생략) 임야 3,300㎡, 같은 리 (이하 생략) 임야 370㎡ 및 이 민원 토지로 분할하고, 그 중 도로부지로 사용할 같은 리 (이하 생략) 임야 370㎡를 신청인으로부터 협의취득하여 1996. 2. 23. 소유권 이전등기를 마쳤다(그림1 참조).

다. 구 △△토지개량조합은 농업용수의 안정적 공급 등을 위하여 전남 (이하 생략) 유지 22,527㎡ 일대에 이 민원 저수지를 1966년 착공하여 1970년 준공하였다.

라. 위 공사기간 중 이 민원 저수지에 편입되는 사유지는 대부분 구 △△토지개량조합에게 소유권 이전등기되었는데, 같은 리 (이하 생략) 유지 22,527㎡, 같은 리 (이하 생략) 유지 6,812㎡, 같은 리 (이하 생략) 유지 12,364㎡ 등으로 병합된 필지들과 같이 면적 전부가 이 민원 저수지에 편입된 필지들은 지분 전부가 구 △△토지개량조합에게 소유권 이전등기되었고, 같은 리 (이하 생략) 임야 8,704㎡ 등과 면적 일부만 이 민원 저수지에 편입된 필지들은 지분 일부만 구 △△토지개량조합에게 소유권 이전등기되었다. 다만 이 민원 원토지는 계속 등기되지 않은 상태로 있다가 1993년부터 사실관계 가. 나.와 같이 토지 분할 및 신청인 등에게 소유권 보존·이전등기 되었다.

마. 피신청인은 이 민원 저수지에 편입된 사유지에 보상 등을 하였다고 주장하면서도 어떠한 방법으로 어떻게 소유권을 취득하였는지 입증할 수 있는 객관적인 자료는 유실되어 확인할 수 없다고 하고 있다.

바. 이 민원 저수지는 1980. 9. 19. 작성된 농지개량시설(저수지) 등록부에 만수면적이 6.0ha이고 용지대금이 6,577천 원이 지출된 것으로 기재되어 있다. 그러나 현재 피신청인은 이 민원 저수지의 만수면적이 위보다 넓은 7.5ha이고 홍수위 면적이 8.5ha인 것으로 관리하고 있고 동 면적 내에 이 민원 토지가 포함되어 있다.

사. 국토지리정보원이 제공하는 1979년 및 그 이후의 항공사진들과 현재의 항공사진을 비교할 때 이 민원 저수지의 수리시설, 수역경계 등에는 특별한 변화가 확인되지 않는다.

아. 신청인은 2021년 7월경 피신청인에게 이 민원 토지의 무단 점용을 이유로 매수 또는 사용료 지급 등을 요구하였으나 피신청인은 2021. 8. 12. 이 민원 저수지의 축조시 매수보상하여 소유권을 취득한 것으로 추정되므로 다시 보상할 수 없다고 회신하였다. 이에 신청인은 2021. 12. 23. 이 고충민원을 제기하였다.

[그림1] 이 민원 토지 인근 지적도(이 민원 토지 : 붉은선 안)

(그림 생략)

(그림 생략)

[그림2] 이 민원 저수지와 이 민원 토지 (이 민원 토지 : 붉은선 안)
(그림 생략)		(그림 생략)

[그림3] 이 민원 저수지와 이 민원 토지(1979년)
(그림 생략)		(그림 생략)

3. 판단

가. 관련법령 등

붙임과 같다.

나. 판단내용

1) 이 민원 저수지는 1966년 착공되어 1970년 준공되었는데, 편입된 사유지의 대부분이 동 기간 중 이 민원 저수지를 축조한 구 △△토지개량조합에게 소유권 이전등기되었고, 1980. 9. 19.경 작성된 농지개량시설(저수지) 등록부에는 용지대금이 지출되었다고 기록되어 있는 등에 근거하여 볼 때, 구 △△토지개량조합은 이 민원 저수지에 편입되는 사유지에 대해 매수보상 등을 하여 소유권을 이전받는 절차를 거쳤던 것으로는 보인다.

2) 피신청인은 이 민원 저수지의 축조 당시 편입된 사유지를 매수보상하여 소유권을 취득하였으므로 이 민원 토지 역시 소유권을 취득하였을 것이라고 주장하나, ①이 민원 원토지(이 민원 축조 당시는 이 민원 토지 등으로 분할되기 전임)는 이 민원 저수지의 축조 당시 구 △△토지개량조합에게 소유권 이전등기되었던 다른 토지와 달리 등기가 되지 않은 상태에 있다가 1993. 12. 31.이 되어서야 일부가 신청인에게 소유권 보존등기되었던 점, ②이 민원 저수지는 항공사진 등을 통해 확인할 때 축조 이후 수역 등에 별다른 변화가 있었다고는 보이지 않으나 현재 관리하는 만수면적이 7.5ha임에도 1980. 9. 19. 작성된 농지개량시설(저수지) 등록부에는 만수면적이 6.0ha에 불과한 것으로 되어 있는바 과거에는 이 민원 저수지에 편입되는 면적을 실제보다 좁게 관리하고 있었다고 보이는 점, ③이 민원 원토지 8,926㎡ 중 이 민원 저수지에 편입되어 있는 부분은 이 민원 토지 297㎡에 불과한데, 이 민원 원토지가 분할된 것은 모두 이 민원 저수지가 축조된 후 상당한 기간이 지나서이고 그 이유도 전라남도 D시장의 도로공사 등으로서 이 민원 저수지와 관계가 없는 점, ④구 △△토지개량조합이 이 민원 토지에 대해 매수보상 등을 하려고 하였더라도 이 민원 저수지의 축조 당시에는 이 민원 토지가 등기되어 있지 않았기 때문에 정당한 소유자를 확인하여 매수보상 등을 하기는 어려웠을 것으로 보이는 점, ⑤피신청인은 이 민원 토지에 대해 매수보상 등을 한 것으로 되어 있는 어떤 자료도 제출하지 못하고 있고 별도 확인되지도 않는 점 등을 종합할 때, 피신청인이 매수보상 등을 하여 이 민원 토지의 소유권을 취득하였다고 보기는 어렵다.

3) 또한 법원은 어느 사유지가 도로예정지로 편입된 후 주위환경의 변화에 따라 당해 토지가 사실상 일반의 통행로로 사용되고 있는 경우, 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용 승낙을 한 것으로 보려면 그가 당해 토지를 보유하게 된 경위나 보유기간 나머지 토지를 도시계획선에 맞추어 분할매각한 경위나 그 규모, 도로로 사용되는 당해 토지의 위치나 성상, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위환경 등의 여려가지 사정과 아울러 분할매도된 나머지 토지들의 효과적인 사용수익을 위하여 당해 토지가 기여하고 있는 정도 등을 종합적으로 고찰하여 신중하게 판단하여야 한다고 판시(대법원 1994. 5. 13. 선고 93다31412 판결 참조)하고 있는데, 피신청인이 제출하거나 확인할 수 있는 자료 등으로는 소유자가 이 민원 토지를 이 민원 저수지의 부지로 사용하는 것을 승낙하였거나 일반 공중을 위한 용도로 제공하여 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하였다고 보기도 어렵다고 판단된다.

4) 위와 같은 사정을 살펴보면, 피신청인은 신청인의 소유인 이 민원 토지를 법률상 원인없이 이 민원 저수지에 편입시켜 사용하고 있다고 보는 것이 타당한 것으로 판단되고, 아무런 반대 입증이나 근거 제시도 못하면서 등기상에 소유권자로 되어 있는 신청인의 부당이득 반환 등의 요구를 거부하는 것은 타당하다고 할 수 없다.

그렇다면 피신청인은 신청인의 소유인 이 민원 토지를 농업생산기반시설인 이 민원 저수지에 편입시켜 사용함으로써 얻은 부당이득을 반환해야 할 것이고, 법원은 타인 소유의 토지를 법률상 원인 없이 점유함으로 인하여 입은 통상의 손해는 특별한 사정이 없는 한 그 점유토지의 임료 상당액이라고 판시하고 있는 점, 피신청인은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조 제4항 제2호의 나목에 해당하는 위탁집행형 준정부기관으로서 국가나 지방자치단체와는 별개의 독립된 법인이므로 부당이득반환청구권에 관해서는 「민법」상 10년의 소멸시효가 적용되는바 이 민원 토지의 무단사용에 따른 부당이득의 반환 범위는 우리 위원회에 이 민원이 제기된 날을 기준으로 10년을 역산하여 기산점을 정하는 것이 타당하다고 판단되는 점 등을 고려하면, 피신청인이 이 민원 토지 중 일부를 무단사용함으로 인하여 신청인에게 반환하여야 할 부당이득액은 이 민원 토지의 임료 상당액 중 신청인이 이 민원을 제기한 날(2021. 12. 23.)로부터 10년 내의 기간에 대한 것으로 판단된다.

4) 또한 피신청인은 농업생산성의 증대 및 농어촌의 경제·사회적 발전에 이바지하기 위해 설립된 공공기관으로서 인근 농지에 농업용수를 공급하기 위해 이 민원 저수지를 농업생산기반시설로 등록하여 관리하고 있고 향후로도 계속 유지·관리하여야 할 것으로 보이는바 이 민원 저수지를 안정적으로 유지·관리하기 위해서는 관리청인 피신청인이 이에 사용되는 토지의 소유권을 취득하는 것이 바람직하다고 보이므로, 피신청인은 이 민원 저수지에 편입되어 있는 이 민원 토지를 매수하는 등으로 소유권을 취득할 필요가 있다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 피신청인이 이 민원 저수지에 편입시켜 관리하고 있는 이 민원 토지에 대해 매수 및 부당이득반환 등을 구하는 신청인의 주장에는 상당한 이유가 있으므로 부당이득금의 반환과 관련하여서는 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하고, 매수와 관련하여서는 같은 조 제1항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[붙임] 관련법령 등

○ 공공기관의 운영에 관한 법률

제5조(공공기관의 구분)① 기획재정부장관은 공공기관을 다음 각 호의 구분에 따라 지정한다.

1. 공기업ㆍ준정부기관: 직원 정원, 수입액 및 자산규모가 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 공공기관

2. 기타공공기관: 제1호에 해당하는 기관 이외의 기관

② 제1항제1호에도 불구하고 기획재정부장관은 다른 법률에 따라 책임경영체제가 구축되어 있거나 기관 운영의 독립성, 자율성 확보 필요성이 높은 기관 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 공공기관은 기타공공기관으로 지정할 수 있다.

③기획재정부장관은 제1항의 규정에 따라 공기업과 준정부기관을 지정하는 경우 총수입액 중 자체수입액이 차지하는 비중이 대통령령으로 정하는 기준 이상인 기관은 공기업으로 지정하고, 공기업이 아닌 공공기관은 준정부기관으로 지정한다.

④기획재정부장관은 제1항 및 제3항의 규정에 따른 공기업과 준정부기관을 다음 각 호의 구분에 따라 세분하여 지정한다.

1. 공기업

가. 시장형 공기업 : 자산규모와 총수입액 중 자체수입액이 대통령령으로 정하는 기준 이상인 공기업

나. 준시장형 공기업 : 시장형 공기업이 아닌 공기업

2. 준정부기관

가. 기금관리형 준정부기관 : 「국가재정법」에 따라 기금을 관리하거나 기금의 관리를 위탁받은 준정부기관

나. 위탁집행형 준정부기관 : 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관

제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.

○ 민법

제162조(채권, 재산권의 소멸시효)①채권은 10년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

②채권 및 소유권 이외의 재산권은 20년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

○ 관련판례

가. 대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결 [부당이득금]

국가나 지방자치단체가 도로법 또는 도시계획법에 의한 수용절차 등 적법한 보상절차를 취하지 아니하고 타인의 토지를 도로로 점유하고 있다면 그 토지소유자와의 사이에서는 법률상 원인 없이 점유 사용하고 있는 것이므로 도로법 등의 적용을 받는 도로인지 여부에 관계없이 국가나 지방자치단체는 그 점유로 인한 부당이득반환의무를 면치 못한다.

나. 대법원 1994. 6. 28 선고 93다51539 판결 [손해배상(기)]

타인 소유의 토지를 법률상 근원 없이 점유함으로 인하여 그 토지소유자가 입은 통상의 손해는 특별한 사정이 없는 한 그 점유토지의 임료상당액이고, 이 사건에 있어서와 같이 그 불법점유의 태양이 지하구조물의 설치, 운용 등과 같이 반영구적으로 계속될 것이라고 예상되는 경우라고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그 손해의 일시배상을 청구하는 것은 허용되지 아니한다 할 것이다.

다. 대법원 1994. 9. 30. 선고 94다32085 판결 [부당이득금]

서울특별시가 타인 소유의 토지들을 도로부지로 점유·사용하면서도 이에 대한 임료 상당의 부당이득금의 반환을 거부하고 있으며, 그로 인한 계속적, 반복적 이행 의무에 관하여 현재의 이행기 도래분에 대하여 그 이행을 하지 아니하고 있다면, 그 토지들에 개설된 도로의 폐쇄에 의한 지방자치단체의 점유 종료일 또는 그 토지소유자가 토지들에 대한 소유권을 상실하는 날까지의 이행기 도래분에 대하여도 지방자치단체가 그 채무를 자진하여 이행하지 아니할 것이 명백히 예견되므로, 토지소유자로서는 장래에 이행기가 도래할 부당이득금 부분에 대하여도 미리 청구할 필요가 있다.

라. 대법원 1988. 11. 3. 88마850 결정 [이송결정]

토지수용법상 기업자는 토지수용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입게 되는 손실을 수용의 시기까지 보상할 의무가 있고 그 보상금의 지급 또는 공탁을 조건으로 수용의 시기에 그 수용목적물에 대한 권리를 취득하게 되는 것이므로 이러한 보상을 함이 없이 수용목적물에 대한 공사를 시행하여 토지소유자 또는 관계인에게 손해를 입혔다면 이는 불법행위를 구성하는 것으로서 이와 같은 불법행위를 주장하여 손해금의 지급을 구하는 소는 손실보상이라는 용어를 사용하였다고 하여도 민사상의 손해배상청구로 보아야 한다.

마. 대전고등법원 2016. 1. 15. 선고 2014나13479 판결 [수로철거등]

① 국가재정법 제96조 제1항은 ‘금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 소멸한다’고, 같은 조 제2항은 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것 또한 같다‘고 규정하여 위 각 조항의 대상을 ’국가‘라고 명시하고 있는데, 피고는 위탁집행형 준정부기관(공공기관의 운영에 관한 법률 제5조 제3항 제2호의 나.)으로서 국가와는 별개의 독립된 법인(공공기관)인 점, ②국가재정법은 적용대상을 별도로 특정하지 않은 채 ’국가‘에 대하여 적용됨을 전제로 규정하고 있을 뿐인 점, ③국가재정법 제6조는 독립기관과 중앙관서를 구별하면서 ’독립기관은 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회를 말하고 중앙관서는 헌법 또는 정부조직법 그 밖의 법률에 따라 설치된 중앙행정기관을 말한다‘고 규정되어 있는데, 피고는 위 독립기관 또는 중앙관서 어디에도 속하지 않는 점 등에 비추어 보면, 원고의 피고에 대한 부당이득반환청구권에 위 국가재정법 조항이 적용된다고 할 수 없다. 따라서 위 부당이득반환청구권에 대하여는 민법상 10년의 소멸시효가 적용된다고 봄이 타당할 것인데, ~ 하략 ~

이에 주문과 같이 의결한다.

2022년  6월  13일

표기하지 아니하고 삭제한다.