국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2022-2소위22-산06호

민원표시  2BA-2204-0592984 축사 건축물 사용승인

신 청 인  A

피신청인  경상남도 함안군수

의 결 일  2022. 6. 13.

주    문

피신청인에게, 경남 함안군 (이하 생략) 4,356㎡상의 축사(건축면적 1,318.7㎡)에 대하여 사용승인할 것을 의견표명한다.

이    유

1. 신청 취지

신청인은 경남 함안군 (이하 생략) 4,356㎡(이하 ‘이 민원 농지’라 한다)에 축사(이하 ‘이 민원 축사’라 한다)를 건축하기 위해 2020. 8. 31. 피신청인으로부터 동물관련시설 건축(건축면적: 1,318.7㎡, 축종: 소) 신고수리를 받고 이 민원 축사를 준공한 후 2022. 3. 23. 사용승인을 신청하였으나 피신청인은 건축물에 하자가 없음에도 이 민원 축사 부지 성토 시 순환토사를 시공하였다는 이유로 사용승인을 해주지 않아 경제적 피해와 생계에 어려움이 있으니 이 민원 축사 사용승인을 해달라.

2. 피신청인의 주장

신청인은 이 민원 축사를 신축하면서 「농지법」에 의거 성토 시 지표면으로부터 1미터 이내에 사용할 수 없는 순환토사를 사용하여 이 민원 축사를 시공하였으며, 축사 주변의 순환토사는 완전제거하고 원상복구하였다고 하나 축사 건축물 하부에는 순환토사가 제거되지 않아 사용승인은 어렵다고 판단된다.

3. 사실 관계

가. 이 민원의 발생 경위는 다음과 같다.

1) 2020.  9. : 건축신고(개발행위허가 및 정화조설치신고 일괄처리) 수리

- 3필지 3,963㎡, 건축물 면적 1,205㎡

2) 2021.  5. : 개발행위 변경 허가

- 4필지 4,356㎡, 건축물 면적 1,241㎡

3) 2021.  9. : 건축신고 변경 허가

- 건축물 면적 1,318.7㎡

4) 2021. 10. : 개발행위 허가부지 공사 성토재 확인 제출 요청(피신청인→신청인)

- 순환토사 290대/25.5톤덤프 반입 확인

5) 2021. 11. : 공사중지 및 원상복구 처분사전통지(피신청인→신청인)

6) 2021. 12. : 순환토사 시험성적서 등 신청인 의견서 제출(신청인→피신청인)

7) 2021. 12. : 의견 제출에 대한 통지(피신청인→신청인)

- 이 민원 축사 하부를 제외하고 농지의 표토부분 순환토사를 원상복구하도록 시정요구

8) 2022.  1. : 농지 비포장 표토부분 순환토사 원상복구 조치 보고(신청인→피신청인)

9) 2022.  3. : 건축물 사용승인 신청(신청인→피신청인)

10) 2022.  3. : 개발행위 준공검사 요청에 따른 보완 요구(피신청인→신청인)

- 농지(이 민원 축사 포함)에 순환토사로 성토할 경우 지표면으로부터 1미터 이내에 사용하는 것은 부적절

11) 2022.  4. : 민원보완에 따른 의견 제출(신청인→피신청인)

12) 2022.  4. : 의견 제출에 대한 회신(피신청인→신청인)

- 지표면으로부터 1m 이내 성토한 순환토사를 규정에 맞게 보완하여야 사용승인 검토 안내

나. 이 민원 축사는 2020. 9. 피신청인의 개발행위허가로 건축신고 수리되면서 공사가 시작되었으며, 2021. 5. 개발행위 변경 허가를 받았다.

- 이 민원 농지 및 건축 현황은 아래와 같다.

표 생략

<그림-1. 이 민원 농지 위치 및 건축 현황>

그림생략	그림생략
지적도	건축 평면도

⇓

그림생략

이 민원 농지 현재 전경

다. 참고로, 「농지법」은 2007. 7. 4. 이전에는 농지에 축사를 설치할 경우 농지의 전용행위로 농지전용허가(신고)를 받아야 하며, 농지 전용허가를 받아 설치가 완료된 축사 부지는 농지에 해당되지 않았으나, 2007. 7. 4. 이후부터는 농지에 축사를 설치할 경우, 농지의 이용행위로 농지전용허가를 받지 아니하고 축사를 설치할 수 있도록 개정되었다.

라. 피신청인은 2021. 10. 19. 신청인에게 이 민원 축사 공사에 반입된 성토용 토사 확인을 요청하였고, 신청인은 2021. 11. 10. 순환토사* 290대/25.5톤덤프(4,930㎥) 분량을 이 민원 농지에 반입하였다는 확인서를 제출하였다.

* 건설폐토석(건설공사 시 건설폐기물과 혼합되어 발생되는 것 중 분리·선별된 흙·모래·자갈 또는 건설폐기물을 중간처리하는 과정에서 발생된 흙·모래·자갈 등으로서 자연상태의 것을 제외한 것을 말한다)을 「건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률」(이하 ‘건설폐기물법’이라 한다) 제13조제1항에 따라 적합하게 처리한 토사를 순환토사라고 한다.

- 이 민원 농지의 개발행위 허가면적이 4,356㎡이므로 이 민원 농지를 성토하기 위해 4,930㎥ 분량으로 약1.1m를 성토한 것으로 보이며, 그 위에 두께 20㎝ 콘크리트를 타설하여 이 민원 축사를 건축하였다.

- 이 민원 농지에 사용된 순환토사 사용구역은 아래 사진과 같다.

<그림-2. 이 민원 농지 순환토사 성토 사용구역>

그림 생략

마. 「농지법」은 성토를 농지개량 행위로 보고 있으며 「농지법 시행령」 제3조의2 농지개량의 범위는 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지에 성토 행위를 하는 경우 인근 농지의 관계․배수․통풍 및 농작업에 영향을 주지 않는 것을 말하는데, 세부적으로 「농지법 시행규칙」 제4조의2는 성토 등 농지개량의 범위가 명시되어 있고, 성토는 농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등을 사용하여 성토하지 아니할 것으로 규정하면서 건설폐기물법 제2조제7호에 따른 순환골재 중 순환토사는 사용할 수 있으며, 순환토사를 사용하여 성토하려는 경우에는 지표면으로부터 1미터 이내에는 사용하지 아니할 것으로 규정하고 있다.

바. 이에 따라, 피신청인은 2021. 11. 26. 「농지법」 위반으로 공사 중지 및 원상복구 사전처분통지를 하였고, 이에 대해 신청인은 2021. 12. 10. 아래와 같이 의견을 제출하였다.

- 신청인은 농지에 순환토사 사용기준이 있는지 몰랐으며, 전문토사분석연구기관의 시험분석결과를 제출하며 해당 순환토사는 토양오염 우려기준 1지역(전․답․과수원․목장용지 등)의 기준치를 초과하지 않고 축사 성토작업에 이용하여도 토양환경에 문제가 없는 것으로 결과가 나왔으니 선처를 요청하였다.

사. 피신청인은 신청인의 의견을 일부 수용하여 ‘토질분석표를 검토한 결과 농지에 위해가 될 물질이 아닌 것으로 확인되었으나 이 민원 농지의 비포장 표토부분 순환토사는 제거하여 원상복구(이 민원 축사 건축물 바닥의 순환토사는 지반침하 방지를 위해 제외) 조치하고 그 결과를 제출’하는 것으로 2021. 12. 28. 신청인에게 통지 하였다.

아. 신청인에 따르면, 신청인은 2022년 1월에 축사 하부를 제외한 순환토사는 제거하였으며, 피신청인은 2022. 1. 13. 까지 3회에 걸쳐 현장 확인을 하였는데, 이후 추가적인 시정지시는 없었다고 한다.

자. 이에 신청인은 순환토사 원상복구 조치가 완료되었다고 판단하고, 2022. 3. 22. 피신청인에게 이 민원 축사 사용승인을 신청하였으나, 피신청인은 ‘개발행위허가지(주소 생략) 지표면으로부터 1m 이내 성토한 순환토사를 「농지법」 규정에 맞게 보완하여야 이행 확인 후 사용승인을 검토할 예정이다’라고 최종 답변하였다.

4. 판단

가. 관련법령 등

별지와 같다.

나. 판단 내용

이 민원 축사 하부에 순환토사를 성토하였다는 이유로 사용승인을 거부하고 있는 피신청인에게, 사용승인을 해달라는 신청에 대해 살펴보면, ①건설폐기물법 시행령 제4조제1항제3호는 관계 법령에 따라 인가ㆍ허가된 건설공사의 성토용으로 순환토사를 사용하는 것을 허용하고 있는 점, ②순환토사는 건설폐기물법에 따른 순환골재로서, 순환골재의 사용은 건설공사에서 나온 폐기물을 친환경적으로 처리하여 재활용함으로써, 국가 자원을 효율적 이용하는데 그 목적을 두고 있고, 유해성분의 포함여부는 공인된 검정기관의 시험성적서를 통해 확인이 가능한데, 이 민원 축사 하부에 사용된 순환토사는 유해성분이 포함되어 있지 않은 것으로 확인된 점, ③「농지법 시행규칙」 제4조의2 별표1 〈객토․성토․절토의 기준〉은 공통사항(1호 가목)에서 농작물의 경작 등에 적합한 흙을 사용하도록 하고, 성토(3호 나목)에 대해 농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 골재 등을 사용하여 성토하지 않도록 하면서, 건설폐기물법에 따른 순환토사를 사용하여 성토하려는 경우에는 지표면으로부터 1미터 이내에는 사용하지 않도록 하고 있는데, 이 기준은 토양개량이나 관계․배수․농업기계 이용의 개선을 위한 농지개량을 할 때의 성토 기준으로 보아야 하는 점, ④신청인이 순환토사를 사용한 부분은 이 민원 축사 부지조성 및 기초공사를 위한 지반 보강용으로 보아야 하며, 이 민원 축사 바닥에 두께 20cm 콘크리트 구조물이 시공되어 이 민원 축사는 지표면의 흙이 노출되지 않는 바, 이 민원 농지가 지목이 전답(田畓)이라 하더라도 이 민원 축사 바닥은 농작물 재배용 농지와는 구별되는 점, ⑤소관부처(농림축산식품부)도 축사부지의 성토 기준에 대해 ‘축사 부지에 성토하는 경우 「농지법 시행규칙」 제4조의2의 농지개량 기준을 준수하여야 하나, 다만 성토 기준에도 불구하고 축사 건립 시 「건축법」에 따른 건축허가 또는 신고 등을 통해 적법한 건축행위를 할 경우 건축행위에 필요한 최소한의 범위 내에서 콘크리트 타설 및 잡석 등을 이용한 기초공사는 제한적으로 가능할 것으로 판단된다고 회신하고 있는 점, ⑥피신청인이 신청인에게 요구한 시정조치 공문(2021. 12. 28.)을 보면 ’이 민원 축사 건축물 바닥의 순환토사는 지반침하 방지를 위해 제외하고 이 민원 농지의 비포장 표토부분 순환토사는 제거하여 원상복구 조치하고 그 결과를 제출‘하는 것으로 하였고, 신청인은 피신청인 요구대로 이 민원 축사 하부 외에 성토된 순환토사는 제거하여 원상복구한 점, ⑦신청인은 건축물인 이 민원 축사를 신축하면서 성토 및 지반보강 등의 이유로 순환토사를 사용하여 이미 공사를 완료하였는데, 사용된 순환토사는 건설폐기물법에 따른 순환골재로서 검사결과 유해성분이 포함되지 않았고, 축사로 사용되면 향후 상당기간 동안은 농작물 재배용으로는 사용될 가능성이 거의 없어 보이는데 반해, 순환토사를 제거하기 위해 이 민원 축사를 철거할 경우, 신청인이 부담할 경제적 비용이 지나치게 크다고 할 것인 점 등을 종합적으로 고려할 때 피신청인은 이 민원 축사에 대하여 사용승인 하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 축사 사용승인을 해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

〔별지〕 : 관련법령 등

1) 관계 법령

□ 농지법 시행령

제3조의2(농지개량의 범위) 법 제2조제7호 본문에서 “대통령령으로 정하는 농지개량”이란 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 인근 농지의 관개ㆍ배수ㆍ통풍 및 농작업에 영향을 미치지 않는 것을 말한다.

1. 농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위

2. 해당 농지의 토양개량이나 관개ㆍ배수ㆍ농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하거나 암석을 채굴하는 행위

□ 농지법 시행규칙

제4조의2(농지개량의 범위) 영 제3조의2제2호에 따른 객토, 성토 및 절토의 기준은 별표 1과 같다.

■ 농지법 시행규칙 [별표 1] 객토·성토·절토의 기준(제4조의2 관련)
구분	기준
1. 공통사항	가. 농작물의 경작 등에 적합한 흙을 사용할 것 나. 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는데 필요한 범위 이내 일 것 다. 농지개량시설의 폐지·변경, 토사의 유출 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 않을 것
3. 성토	가. 관개 용수로의 이용을 방해하는 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 아니할 것 나. 농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등을 사용하여 성토하지 아니할 것(「건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 순환골재 중 순환토사는 사용할 수 있으며, 순환토사를 사용하여 성토하려는 경우에는 지표면으로부터 1미터 이내에는 사용하지 아니할 것)

□ 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률

제1조(목적) 이 법은 건설공사 등에서 나온 건설폐기물을 친환경적으로 적절하게 처리하고 그 재활용을 촉진하여 국가 자원을 효율적으로 이용하며, 국민경제 발전과 공공복리 증진에 이바지함을 목적으로 한다.

□ 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령

제4조(순환골재 등의 재활용용도) ① 법 제2조제14호에서 “대통령령으로 정하는 용도로 다시 사용하는 것”이란 다음 각 호와 같이 다시 사용하는 것을 말한다.

1. 순환골재를 다음 각 목의 용도로 다시 사용하는 것.

마. 「폐기물관리법」 제29조제1항에 따라 설치된 폐기물처리시설 중 매립시설의 복토용

바. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조제3호가목 및 나목에 따른 성토용

3. 별표 1 제10호에 따른 건설오니를 법 제13조제1항에 따라 적합하게 처리한 진흙(이하 “순환진흙”이라 한다)과 별표 1 제16호에 따른 건설폐토석을 법 제13조제1항에 따라 적합하게 처리한 토사(이하 “순환토사”라 한다)를 다음 각 목의 용도로 다시 사용하는 것

가. 관계 법령에 따라 인가ㆍ허가된 건설공사의 성토용 또는 복토용

나. 제1호마목 또는 바목의 용도

다. 「농지법 시행령」 제3조의2제2호에 따른 농지개량을 위한 성토용

□ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다.

3. 토지의 형질변경

가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등(포장을 제외하며, 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다)

나. 도시지역ㆍ자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등(토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다. 이하 같다)

2) 질의 회신 등

○ 소관부서(농림축산식품부)는 축사 부지의 성토 기준에 대하여

○ 농축산물 생산시설(축사를 포함한 농로, 수로, 버섯재배사, 곤충사육사 등)을 설치할 경우 개발행위허가나 건축허가 등 타 법률에 따라 인·허가를 받았더라도 해당 시설의 부지는 여전히 「농지법」상 농지이고 지목 또한 변경되지 않습니다.

- 따라서 축사 부지에 성토하는 경우 「농지법」 시행규칙 제4조의2의 농지개량 기준을 준수하여야 합니다.

○ 따라서, 순환(재생)골재의 경우 「건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 순환골재 중 순환토사만 성토가 가능하며, 순환토사를 성토하는 경우에도 지표면으로부터 1미터 이내에는 성토할 수 없습니다.

○ 다만, 위의 성토 기준에도 불구하고 축사 건립 시 건축법에 따른 건축허가 또는 신고 등을 통해 적법한 건축행위를 할 경우 ‘건축행위에 필요한 최소한의 범위’ 내에서 콘크리트 타설 및 잡석 등을 이용한 기초공사는 제한적으로 가능할 것으로 판단되며, 이에 대한 정확한 확인은 인허가 조건 및 현장상황 등을 보고 종합적으로 판단해야 할 사항으로 농지 소재지 시·군·구 농지부서에 문의하여 확인해 주시기 바랍니다.