국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의    결

의안번호    제2022-2소위24-산01호

민원표시    2BA-2112-0788990  공장 건축허가 반려 이의

신 청 인    A

대리인 B

피신청인    경기도 C시장

의 결 일    2022. 6. 27.

주     문

피신청인에게 경기 (이하 생략) 공장용지 11,570㎡상 건축허가 반려를 취소할 것을 시정권고한다.

이     유

1. 신청취지

신청인은 D공단으로부터 E산업단지(이하 ‘이 민원 산업단지’라 한다) 내 (주소생략) 공장용지 11,570㎡(이하 ‘이 민원 부지’라 한다)에 대한 입주계약 승인을 받아 이를 취득한 후, 슬래그시멘트를 생산하는 공장(이하 ‘이 민원 공장’이라 한다)을 신축하고자 피신청인에게 건축허가를 신청하였는데, 피신청인은 신청인이 슬래그시멘트의 주 원료인 고로수재슬래그가 폐기물에 해당하지 아니함에도 신청인의 업종이 폐기물을 처리하는 ‘폐기물수집, 처리 및 원료재생업’에 해당한다는 이유로 건축허가를 반려한 것은 부당하니, 이를 취소하고 건축허가를 해 달라.

2. 피신청인의 주장

고로슬래그를 내화물 등의 제품으로 재활용하고자 하는 경우에는 「페기물관리법」제25조에 따라 폐기물 종합재활용업 허가를 득하여야 하고, 신청인이 생산하는 고로슬래그파우더 및 슬래그시멘트는 고로수재슬래그를 주 원자재로 사용하는 것으로, 철강생산과정에서 발생하는 수재슬래그는 폐기물로 한국표준산업분류표에 따라 폐기물 수집, 운반, 처리 및 원료 재생업에 해당하여, 이 민원 공장의 사업계획은 이 민원 산업단지 관리기본계획상 업종배치 계획에 부합하지 않고, 이 민원 산업단지 계획 수립 및 환경영향평가검토 내용과도 배치되어 건축허가가 불가하다.

3. 사실관계

가. 신청인의 법인등기사항전부증명서에 따르면, 2012. 11. 14. 현재 상호로 등기하여, 충남 당진시 (주소 생략)에서 ‘슬래그미분말 및 시멘트제조판매, 플라이애쉬정제 및 제조판매업, 폐기물 수집 운반 및 처리업, 육상운송업 특수자동차 운송에 관한 사업, 해상화물 운송에 관한 사업, 운송주선업, 무역업 및 무역대리점업, 레미콘 스레트 경량콘크리트제품 골재 기타 시멘트제품의 제조, 폐기물 재활용 및 판매사업, 부동산 매매 및 임대업’을 영위하고 있다.

나. 이 민원 산업단지는 경기 김포시 (이하 생략) 일원에 위치한 일반산업단지로, 2017. 6. 2. D산업단지계획 승인 고시(경기도 고시 제2017-5153호)되었으며, 사업 시행자는 E이고, 관리기관은 C공단이다. 이후 경기도지사는 2021. 8. 11. D산업단지계획(변경) 승인 고시(경기도 고시 제2021-5139호)하였는데, 해당 고시상 유치업종으로 ‘목재 및 나무제품제조업(16), 화학물질 및 화학제품 제조업; 의약품 제외(20), 고무 및 플라스틱제품 제조업(22), 비금속 광물제품 제조업(23), 1차금속 제조업(24), 금속가공제품 제조업; 기계 및 가구제외(25), 전자부품, 컴퓨터, 영상, 음향 및 통신장비 제조업(26), 전기장비 제조업(28), 기타기계 및 장비 제조업(29), 자동차 및 트레일러 제조업(30), 가구 제조업(32), 기타제품 제조업(33), 창고 및 운송관련 서비스업(52)’이 기재되어 있다.

다. 신청인은 이 민원 부지에 대한 공급을 신청하여 2018. 7. D공단과 이 민원 부지에 대해 업종을 비금속광물 분쇄물 생산업 등으로, 생산품을 고로슬래그파우더, 슬래그시멘트로 기재하여 입주계약(이하 ‘이 민원 입주계약’이라 한다)을 체결하였는데, 2018. 10. 업종을 기타비철금속제조업으로, 생산품을 펌프, 임펠라로 변경하는 내용으로 변경계약을 체결하였고, 2020. 2. 다시 업종을 비금속광물 분쇄물 생산업, 시멘트 제조업(한국표준산업분류표상 업종코드: 23993, 23311)으로, 생산품을 고로슬래그파우더 및 슬래그시멘트로 변경하는 내용으로 변경계약을 체결하였다. 각 입주계약 및 변경계약 체결에 대해서는 관리기관인 D공단의 승인을 득하였고, 그 내용은 피신청인에게 통보되었다.

고로수재슬래그를 밀(Roller Mill)에서 일정 분말도로 분쇄한 것으로 슬래그 시멘트의 원료로 사용되고 있다.

slag cement. 철광석을 정제하고 남은 물질(slag)을 시멘트와 약 1대1 비율로 혼합하여 제조한 시멘트

라. 신청인은 2018. 10. 29. 사업시행자인 F와 이 민원 부지를 8,749,812,500원에 매수하는 용지매매계약을 체결하였고, 2021. 5. 17. 대금을 완납(소유권 이전등기 전)하였으며, 2021. 7. 30. 이 민원 부지에 대해 건축 인·허가 및 공사를 사용목적으로 하는 토지사용승낙서를 발급받았다.

마. 신청인은 2021. 8. 4. 피신청인에게 이 민원 부지상에 일반철골구조 공장 7개 동을 신축하는 건축허가를 신청하였는데, 주요 건축개요는 다음과 같다.

위치	경기 (이하 생략)	대지면적	11,570㎡
용도지역	일반공업지역	주용도	공장
건축면적	1,997.79㎡	건폐율	17.27%
연면적 합계	1,900.66㎡	용적률	16.43%

<주요 건축개요>

협의부서	회신결과	회신내용
기업지원과	허가불가	○신청인은 사업계획서상에 고로수재슬래그를 원자재로 하여 고로슬래그파우더, 슬래그시멘트를 생산하는 것으로 되어 있어 한국표준산업분류표상 ‘폐기물 수집, 운반, 처리 및 원료 재생업(38)’에 해당하므로 「폐기물관리법」상 폐기물처리업 허가 대상에 해당됨. 철강 생산공정 중 고로가 쇳물을 만드는 과정에서 발생한 암석 성분의 뜨거운 용융슬래그에 고압의 물을 분사해 급속 냉각 시켜 알갱이 모양으로 제조한 것 ○그러므로 이 민원 산업단지 관리기본계획상 업종배치계획에 불부합하며, 이 민원 산업단지 계획 수립 및 환경영향평가검토서 내용과도 배치되므로 입주가 불가함.

바. 이에, 피신청인 건축허가 부서인 <건축과>는 신청인의 위 마.항의 건축허가 신청과 관련하여 2021. 8. 24. 각 관련부서에 협의 의견을 요청하였는데, <기업지원과>가 2021. 10. 15. <건축과>에 허가불가 의견으로 회신하였으며, 이에 피신청인은 2021. 11. 25. 신청인에게 <기업지원과>의 회신결과에 따라 이 민원 공장의 건축허가 신청을 반려(건축과-49915)하였다. <기업지원과>가 회신한 협의의견 주요내용은 아래와 같다.

사. ‘수재슬래그가 폐기물인지’에 대한 질의에 대하여, 환경부는 1999. 4. “폐기물이라 함은 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하는 바, 시멘트 원료로 사용하기 위하여 재생처리·제조된 것은 폐기물에 해당하지 않음.”이라고 회신(폐기물관리과 67507-470)하였고, 또한 환경부는 2018. 12. 18. “고로슬래그를 「폐기물관리법 시행규칙」[별표 5의3]제2호나목2)에 따른 재활용 기준 등을 준수하여 적합하게 가공한 입자상 또는 분말상의 수재슬래그는 재활용 제품에 해당합니다. … 고로슬래그를 재활용하여 수재슬래그를 생산하는 시설은 폐기물 재활용 시설로서, 「폐기물관리법」 제29조에 따른 설치 승인 또는 신고대상 시설에 해당합니다.”라고 회신(자원순환정책과-5757)하였다.

아. 신청인은 수재슬래그를 주로 포스코 광양제철소로부터 납품받아 사용하고 있는데, 포스코는 제철 공장에서 발생하는 고로슬래그를 고압살수로 급냉처리한 수재슬래그를 1973년부터 생산하여 재활용 판매해오고 있다.

자. 한국산업단지공단이 운영하는 공장설립온라인지원시스템(www.factoryon.go.kr) 조회결과에 따르면, 고로슬래그시멘트를 제조하는 산업활동은 시멘트 제조업(분류코드: 23311)으로, 구입 비금속광물을 가공하여 분쇄물을 생산하는 산업활동을 비금속광물 분쇄물 생산업(분류코드: 23993)으로 분류되었으며, 신청인과 같이 고로수재슬래그를 원자재로 사용하여 고로슬래그 미분말, 슬래그시멘트를 생산하는 회사들의 업종을 확인한 결과, 비금속광물 분쇄물 생산업(분류코드: 23993) 및 시멘트 제조업(분류코드: 23311)으로 등록되어 있다.

4. 판단

가. 관련법령

[별지]와 같다.

나. 판단내용

이 민원 부지 내 공장 건축허가 신청에 대하여, 피신청인이 이 민원 공장을 폐기물 처리시설로 보아 건축허가를 반려한 것은 부당하다는 신청에 대하여 살펴보면, ① 「폐기물관리법」제25조는 ‘폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분하는 업’이라고 규정하고 있는데 이 때, ‘폐기물’이란 같은 법 제2조에서 ‘쓰레기·연소재·오니·폐유·폐산·폐알카리·동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질’이라고 규정하고 있는 점, ② 신청인은 이 민원 공장에서 사용할 예정인 고로수재슬래그를 제철공장으로부터 이미 처리·가공된 원재료 상태로 납품받으며, 이에 이 민원 공장은 고로수재시멘트를 생산하는 제조공장으로서, 폐기물을 처리·가공하는 시설로 볼 수 없는 점, ③ 법원은 그 물질이 가공과정을 거쳐 객관적으로 사람의 생활이나 사업활동에 필요하다고 사회통념상 승인될 정도에 이르렀다면 그 물질은 그 때부터는 폐기물로서의 속성을 잃고 완제품 생산을 위한 원료물질로 바뀌었다고 할 것이어서 그 물질을 가리켜 사업활동에 필요하지 않게 된 폐기된 물질, 즉 폐기물에 해당한다고 볼 수는 없다고 판시하고 있는 점(대법원 2008. 6. 12. 선고 2008도3108 판결 참조), ④ 한국산업단지공단이 운영하는 공장설립온라인지원시스템에도 고로슬래그시멘트를 제조하는 산업활동을 제조업 또는 생산업으로 분류하고 있고, 「폐기물관리법」 소관부처인 환경부도 시멘트 원료로 사용하기 위하여 재생처리·제조된 수재슬래그는 폐기물이 아닌 제품이라고 해석하고 있는 점, ⑤ 「건축법 시행령」[별표 1]에 따르면, 건축물의 용도를 공장(17.)과 폐기물 관련시설(22.)을 구분하고 있는데, 신청인은 이 민원 공장을 건축법상 ‘공장’용도로 허가 신청한 점, ⑥ 신청인은 2018년경 이 민원 부지를 분양·취득할 당시, 슬래그시멘트를 생산하는 제조업으로 입주계약을 신청하였고, 이러한 내용은 피신청인에게 통보(2018. 7., 2020. 2.)되어, 신청인의 제조 및 생산유형을 피신청인도 이미 알고 있었던 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 신청인의 이 민원 공장 건축허가 신청에 대하여, 폐기물 처리시설이라는 이유로 건축허가를 반려한 것은 타당하지 않다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 공장에 대한 건축허가 반려처분의 취소를 구하는 신청인의 주장에는 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인들에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

〔별지〕관련법령 등

1) 「건축법」

제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다.

용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)

17. 공장

물품의 제조·가공[염색·도장(塗裝)·표백·재봉·건조·인쇄 등을 포함한다] 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것

22. 자원순환 관련 시설

가. 하수 등 처리시설

나. 고물상

다. 폐기물재활용시설

라. 폐기물 처분시설

마. 폐기물감량화시설

2) 「건축법 시행령」[별표 1]

3) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」

제30조(관리권자 등) ① 관리권자는 다음 각 호와 같다.

2. 일반산업단지 및 도시첨단산업단지는 시ㆍ도지사(시장ㆍ군수 또는 구청장이 지정한 산업단지인 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장을 말한다)

제31조(산업단지관리공단 등) ① 관리권자는 산업단지를 효율적으로 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 제30조제2항에 따른 관리기관에 관리업무의 전부 또는 일부를 위임 또는 위탁할 수 있다.

제38조(입주계약 등) ① 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 관리기관과 그 입주에 관한 계약(이하 “입주계약”이라 한다)을 체결하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 입주기업체 및 지원기관이 입주계약사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 한다.

4) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」

제34조(입주계약신청 등) ① 법 제38조제1항ㆍ제3항 또는 법 제38조의2제1항에 따라 입주계약을 체결하려는 자는 산업용지 또는 공장 및 건축물과 그 밖의 시설(이하 “공장등”이라 한다)을 취득(분양에 의한 취득하는 경우를 포함한다)하거나 임대받기 전에 미리 별지 제25호서식의 산업단지입주계약 신청서에 별지 제2호의2서식의 사업계획서(입주계약을 체결하려는 자가 임대사업자인 경우에는 임대사업계획서를 말한다)를 첨부하여 관리기관에 제출하여야 한다.

5) 「폐기물관리법」

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “폐기물”이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다.

제25조(폐기물처리업) ①폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.

6) 법원 판례(대법원 2008. 6. 12. 선고 2008도3108 판결)

폐기물관리법 제2조 제1호는 “폐기물”이라 함은 쓰레기·연소재·오니·폐유·폐산·폐알카리·동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다고 규정하고 있어, 당해 사업장의 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질은 비록 그 물질이 재활용의 원료로 공급된다는 사정만으로는 폐기물로서의 성질을 상실하지는 않는다고 할 것이나(대법원 2001. 6. 1. 선고 2001도70 판결 팜조), 그 물질을 공급받은 자가 이를 파쇄, 선별, 풍화, 혼합 및 숙성의 방법으로 가공한 후 완제품을 생산하는 경우에 있어서는 그 물질을 공급받는 자의 의사, 그 물질의 성상 등에 비추어 아직 완제품에 이르지 않았다고 하더라도 위와 같은 가공과정을 거쳐 객관적으로 사람의 생활이나 사업활동에 필요하다고 사회통념상 승인될 정도에 이르렀다면 그 물질은 그 때부터는 폐기물로서의 속성을 잃고 완제품 생산을 위한 원료물질로 바뀌었다고 할 것이어서 그 물질을 가리켜 사업활동에 필요하지 않게 된 폐기된 물질, 즉 폐기물에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것이다(대법원 2002. 12. 26. 선고 2002도3116 판결 참조).