국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2022-2소위25-산01호

민원표시  2BA-2204-0526377 도로 개설

신 청 인  A

피신청인  대구광역시장

의 결 일  2022.  7.  4.

주     문

피신청인에게, 대구광역산업단지의 관리기본계획 변경[지원시설용지(도로)→녹지]으로 맹지가 된 신청인 소유의 대구 (이하 생략) 건축물로 진출입할 수 있는 폭 6.0m 도로를 설치할 것을 시정권고한다.

이     유

1. 신청취지

대구 대구광역산업단지(이하 ‘이 민원 산단’이라 한다) 안에 위치한 신청인 소유의 대구 (이하 생략) 464㎡(이하‘이 민원 대지’라 한다)상의 건축물(이하 ‘이 민원 건축물’이라 한다)은 1992년 같은 동 〇〇 도로( 이하 ‘이 민원 도로’라 한다)를 전면도로로 하여 건축허가 및 사용승인을 받아 교육연구 및 복지시설(유치원)로 이용되었으나, 2010년 피신청인이 이 민원 도로의 토지이용계획을 녹지로 변경하여 이 민원 건축물은 차량의 진출입과 증축 및 대수선 등이 불가능하게 되었고, 이 민원 대지는 건축물의 건축이 불가능한 맹지가 되었는바, 대로에서 이 민원 대지와 이 민원 건축물로 진출입할 수 있는 폭 6m의 도로를 개설하여 달라.

2. 피신청인 등 주장

가. 피신청인

이 민원 도로는 C구청장의 소유이고, 이 민원 도로에 녹지를 조성한 것 또한 C구청장이다. 따라서, 이 민원 대지와 건축물로 진출입할 수 있는 도로의 개설은 토지소유자인 C구청장이「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제13조의4와 제16조에 따라 이 민원 산단의 지정권자인 피신청인에게 사업시행자 승인 및 실시계획 승인을 받아 추진하는 것이 타당하다.

나. 관계기관(C구청)

이 민원 도로는 2010. 6. 30. 피신청인의‘일반산업단지 관리기본계획 변경고시’(대구광역시 고시)로 인해 지원시설용지에서 녹지로 토지이용계획이 변경되었고, 피신청인의 일반산업단지 관리기본계획 변경고시 등 절차 없이 C구청장이 너비 6m의 도로를 임의로 개설할 수는 없으므로, 이 민원 대지와 건축물로 진출입할 수 있는 도로는 이 민원 산단을 지정 및 관리하는 피신청인이 개설해야 할 것으로 판단된다.

3. 사실관계

가. 이 민원 산단은 1965년 건설부 고시로 공업지역 지정 고시되었고, 1974년 경상북도 고시로 공업단지조성 실시계획인가 고시되었으며, 1974년 공사 착공되어 1975년 준공되었고, 1988년 지방공단으로 지정되었다.

나. 이 민원 도로는 폭이 20m로 그 지상에는 벤치와 정자 및 단풍나무 등 수목이 식재되어 있고, 바닥 일부에는 보도블럭이 포설되어 있으며, 남측으로는 왕복 4차로인 대로와 접해 있고, 북측으로는 이 민원 대지와 접해 있다. 한편 이 민원 도로가 녹지로 용도변경된 과정과 소유권이 관계기관에 이전된 과정은 다음와 같다.

1) 당초 이 민원 도로는 이 민원 산단 내 지원시설용지로 근로자복지아파트(이하 ‘이 민원 아파트’라 한다)가 건축된 같은 동 대지와 일단의 토지였으나, 피신청인이 1990년 이 민원 아파트 사업계획 승인시 사업주체인 주식회사 D사에게 이 민원 아파트 건축부지에서 제외토록함에 따라 같은 동 △△ 도로와 하나의 번지로 나대지로 남게 되었고, 2008년 같은 동 △△도로에서 분할되었다.

2) 당시 이 민원 도로의 소유자 및 이 민원 아파트 입주민과 지역 주민들은 1999. 6. 관계기관에게 이 민원 도로에 녹지공간(쉼터)조성을 건의하였고, 이에 관계기관은 녹지조성 계획방침을 수립하여 2000. 12. 이 민원 도로 중 1,272㎡에 쉼터를 조성하였다.

3) 이후 이 민원 도로가 2002년 임의 경매를 원인으로 주식회사 E사에 소유권이 이전되었고, 주식회사 E사는 2004년 이 민원 도로상의 녹지시설물의 철거를 요구하는 소송을 제기하여 승소하였으며, 이에 관계기관은 이 민원 도로상의 녹지시설물을 철거하기로 하였다.

4) 피신청인은 이 민원 아파트 앞 미개설 도로부지(이 민원 도로와 같은 동 000도로)의 소유자인 주식회사 E사가 사유재산권 행사를 위해 지목변경, 도로개설 등을 요구하였으나 관철되지 않자 휀스를 설치하여 입주기업체 및 지역 주민들에게 큰 불편을 주고 있다며, 이를 해소하기 위해 이 민원 도로 및 같은 동 △△도로부지의 처리에 대해 주식회사 E사와 2007년 양해각서를 체결하였고, 2007년 관계기관에게 이 민원 도로와 관계기관 소유의 녹지 같은 동 (번지1 생략) 및 같은 동 (번지2 생략) 토지를 서로 교환할 것을 협조 요청하였다

5) 관계기관은 2008년 주식회사 E사가 이 민원 도로를 같은 동 △△도로에서 분할하는 신청을 하자, 같은 날 같은 동 △△도로와 이 민원 도로를 분할하였고, 2008년 피신청인이 협조요청한 사항과 같이 이 민원 도로와 관계기관 소유의 녹지 같은 동 (번지1 생략) 토지 (면적: 1,463㎡) 및 같은 동 (번지2 생략) 토지 (면적: 1,324㎡)를 교환하였다.

6) 피신청인은 2010년 대구광역시 고시로 이 민원 산단의 관리기본계획을 변경 고시하면서 이 민원 도로의 토지이용계획을 녹지로 변경하였다. 그러나 관계기관은 이러한 사실을 피신청인에게서 통보받은 사실이 없다고 하고 있고, 현재까지 토지이용계획확인서에 이 민원 도로의 지목은 도로로 표기되어 있다. 한편, 피신청인은 2008년 관계기관에게 이 민원 도로의 환경정비(녹지조성) 사업비 30,000,000원을 재배정하였다.

다. 이 민원 건축물은 1992년 건축허가되어 같은 해 8월 사용승인되었고, 1995년 1층과 2층 교실 및 3층 양호실이 증축되었으며, 지하1층, 지상 3층 규모로 연면적은 596.85㎡이다. 또한 이 민원 건축물의 주용도는 건축 당시에는 노유자시설(유치원)이었으나, 2020년 제1종 및 제2종 근린생활시설로 그 용도가 변경되었고, 신청인은 2018년 신청 외 F씨와 공동으로 이 민원 대지와 이 민원 건축물의 소유권을 취득하였다.

라. 이 민원 건축물 현황 도면에 따르면, 이 민원 대지와 이 민원 건축물은 20m 도로(현재 녹지로 이용되고 있는 이 민원 도로)에 접해 있고, 이 민원 건축물의 주출입구는 이 민원 도로와 접한 부분(이 민원 건축물 남측)에 설치되어 있으며, 이 민원 건축물의 부설주차장 3면(이 민원 건축물 동측에 위치)이 설치되어 있다.

마. 이 민원 건축물 건축허가 당시 관계기관의 기안서류에는 ‘이 민원 건축물 건축허가 신청서가 접수되어 서류 검토(현장조사) 한바 관계 규정에 적합하므로 건축허가코자 한다’라고 기술되어 있다.

바. 신청 외 F씨(이 민원 대지 및 이 민원 건축물의 공동소유자)는 2019년 이 민원 건축물의 용도를 노인복지시설로 변경하고, 지상 1층부터 3층까지 바닥면적 각 16.78㎡를 증축하기 위해 건축 및 용도변경신청서를 관계기관에 제출하였으나, 관계기관은 2019. 9. 3. ‘이 민원 대지는 지적도상 도로(이 민원 도로)에 접하였으나 이 민원 도로는 현재 공원으로 조성되어 「건축법」제44조 제1항 규정에 의한 도로에 접하였다고 볼 수 없으므로 건물로 출입을 위한 도로 개설 후 재신청하기 바란다.’며 건축신고(증축)신청을 반려하였다.

사. 이후 신청인은 2020년과 같은 해 9월 동일한 내용의 민원을 신청하였다가 도로 문제로 증축허가가 불가하다는 관계기관의 설명으로 인해 민원을 취하하였고, 2020년 증축 없이 제1종 근린생활시설로의 용도변경을 신청하였으며, 이에 관계기관은 2020년 1층은 제1종 근생(소매점), 2층은 제1종 근생(의원), 3층은 제2종 근생(사무소)로 이 민원 건축물의 용도변경신고를 수리하였다.

아. 우리 위원회 현지조사에 따르면, 당초 이 민원 건축물은 유치원으로 사용되었고, 유치원으로 사용될 당시에는 이 민원 아파트 방향에서도 진출입이 가능하였다. 그러나 노인복지시설로의 용도변경으로 인한 이 민원 아파트 주민들과의 갈등으로 인해 이 민원 아파트와 이 민원 건축물 경계에 높이 1.3m의 담장이 설치되어 이 민원 아파트 방향에서는 진출입이 불가능하게 되었고, 이 민원 건축물과 이 민원 도로 사이에 2.5m~3.5m 정도의 보도블럭이 포설되어 있어 사람은 이 민원 건축물로의 진출입이 가능하나 차량은 진출입이 불가능하며, 신청인은 이 민원 건축물의 내부를 대수선하거나 리모델링하여야 근린생활시설 용도 등으로 사용 가능하나 차량이 진출입할 수 없어 리모델링 불가능하고 대수선의 경우에도 도로가 접해 있어야 허가가 되므로 도로가 없는 현재 이 민원 건축물은 어떠한 용도로도 사용이 불가하다고 하고 있다.

4. 판단

가. 관계법령

<별지>와 같다.

나. 판단내용

① 이 민원 건축물은 폭 20m인 이 민원 도로를 「건축법」제2조 제1항 제11호의 도로로 인정받아 건축허가 및 사용승인을 득한 점, ② 이 민원 건축물은 이 민원 도로의 토지이용계획이 녹지로 변경됨에 따라 증축, 재축, 개축이 불가능하게 되었을 뿐만 아니라 이 민원 대지는「건축법」제44조를 충족하지 못하게 되어 건축물을 신축하는 것이 불가능하게 되었고, 차량의 진출입이 불가능한 맹지가 된 점, ③ 관계기관은 소송에 패소한 후 이 민원 도로상의 녹지시설물을 철거하여 이 민원 도로를 원상으로 회복하려 하였으나, 피신청인이 이 민원 도로 소유자인 주식회사 E사와 이 민원 도로를 교환하기로 양해각서를 체결한 후 관계기관에게 관계기관 소유의 토지와 이 민원 도로를 교환할 것을 협조 요청함과 더불어 환경정비(녹지조성) 사업비를 재배정함으로써 관계기관은 이 민원 도로를 녹지로 계속 관리할 수밖에 없었을 것으로 보이는 점, ④ 이 민원 도로에 폭 6.0m 이상의 도로를 설치하기 위해서는 이 민원 도로 일부의 토지이용계획을 녹지에서 도로로 이 민원 산단의 관리기본계획을 변경해야 하고, 이 민원 산단의 관리기본계획 변경권한은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제33조에 따라 피신청인에게 있는 점, ⑤ 피신청인은 이 민원 도로의 토지이용계획을 녹지로 변경하면서 토지소유자인 관계기관의 의견을 청취한 사실이 없는 것으로 보이고, 변경 후에도 이를 통보하지 않아 관계기관 및 신청인은 이 민원 대지가 맹지가 된 것을 적어도 2019. 9.까지는 알지 못한 것으로 보이며, 이 민원 대지와 이 민원 건축물이 「건축법」등의 관련 규정에 저촉되지 않도록 조치한 후 이 민원 도로의 토지이용계획을 변경하여야 함에도 이를 고려하지 않고 이 민원 도로의 토지이용계획을 녹지로 변경 고시하여 이 민원 대지는 맹지가 되었다 할 것인 점, ⑥ 이 민원 대지 및 이 민원 건축물로의 진출입 도로가 설치되지 않을 경우 신청인의 경제적 손실이 매우 클 것으로 보이는 점 등을 고려해 볼 때, 피신청인은 이 민원 도로 중 일부에 폭 6.0m 도로를 설치할 수 있도록 이 민원 산단의 관리기본계획 및 이 민원 도로의 토지이용계획을 변경하고, 이 민원 대지 및 이 민원 건축물로 진출입할 수 있는 폭 6.0m 이상의 도로를 설치하는 것이 타당할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 폭 6.0m 도로의 설치를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지>

관계 법령

「건축법」

제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

8. “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다.

11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다.

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로

나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로

제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.>

1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우

2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우

3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우

「건축법 시행령」

제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 법 제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다.

1. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정ㆍ공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로

2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로

「산업입지 및 개발에 관한 법률」

제13조의4(준공된 산업단지의 개발행위에 관한 특례) ① 준공된 산업단지에서 개발행위는 다음 각 호의 경우를 제외하고는 산업단지개발계획을 변경하지 아니하고 실시계획을 수립하여 산업단지지정권자의 승인을 받아 할 수 있다.

1. 산업단지 지정면적의 변경(실체 측량결과에 의한 정정은 제외한다)

2. 주요 유치업종 변경(토지이용계획이 변경되거나 기반시설의 용량이나 면적이 증가되는 경우에 한정한다)

3. 토지이용계획상 각 시설별 면적의 100분의 10 이상의 변경(누적 변경의 합이 100분의 10 이상인 경우를 포함한다)으로서 변경되는 면적이 다음 각 목에 해당하는 면적 이상인 경우

가. 국가산업단지 및 일반산업단지: 3만제곱미터

나. 도시첨단산업단지 및 농공단지: 1만제곱미터

4. 토지이용계획상 변경되는 면적이 산업단지의 면적 또는 각 시설별 면적의 100분의 50 이상인 경우

5. 너비 15미터 이상인 도로의 신설 또는 폐지

6. 국토교통부장관이 정하는 시설의 규모나 용량의 100분의 50이상의 변경(누적 변경의 합이 100분의 50 이상이 되는 경우를 포함한다)

② 제1항에도 불구하고 주요 유치업종 범위 내에서의 배치계획의 변경 등 대통령령으로 정하는 행위에 대해서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」등 관계 법령에서 정하는 바에 따라 해당 행위를 할 수 있다.

③ 제1항에 따라 실시계획이 승인된 때에는 산업단지관리기본계획이 승인된 것으로 본다. 이 경우 산업단지지정권자는 미리 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제16호에 따른 관리권자와 협의하여야 한다.

「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」

제33조(산업단지관리기본계획의 수립) ① 관리기관은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조, 제7조, 제7조의2부터 제7조의4까지 및 제8조에 따라 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업단지관리기본계획(이하 “관리기본계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 관리기본계획(변경계획을 포함한다)에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 하며, 농공단지의 관리기본계획에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 승인을 받아야 한다. <개정 2020. 2. 18.>

② (생략)

③ 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제37조에 따른 준공인가를 받은 산업단지의 경우 관리기관 또는 관리권자가 관리기본계획을 변경 또는 변경승인을 하려는 경우에는 해당 산업단지지정권자 및 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

④ 해당 산업단지지정권자 및 관계 행정기관의 장은 제2항 및 제3항에 따른 협의를 요청받은 날부터 20일(관계 행정기관의 장의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에서 정한 회신기간이 20일을 초과하는 경우에는 그 기간을 말한다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. <신설 2019. 12. 10.>

⑦ 관리기본계획은 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.>

3. 산업단지의 용지(이하 “산업용지”라 한다)의 용도별 구역에 관한 사항