국민권익위원회

제4소위원회

의결

의안번호    제2019-4소위35 국01호

민원표시    2BA-1804-306597 국방·군사시설 사업시행자(협의대상자) 인정(지정) 요구

신 청 인    A

피신청인    국방부장관

의 결 일    2019. 9. 30.

주    문

피신청인에게, 신청인을 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」 제3조(국방ㆍ군사시설사업의 시행자)에 따른 D소초 이전 사업시행자(협의대상자)로 인정(지정)할 것을 시정권고 한다.

이   유

1. 신청취지

신청인은 B㈜ 대표이사인데 전남 (이하 생략) 외 4개 마을 일원(총 9,989,000㎡)에 ○○○○ 경제자유구역 △△지구 개발사업(이하 'D'이라 한다)을 계획하고 있다. 그런데 △△지구 개발사업 구역 안에 C사단에서 운영하는 소초(이하 'D소초'라 한다.)가 위치하고 있어 사업구역 외곽으로 이전하기 위해 협의하고 설계를 진행하였다. 그런데 피신청인이 “신청인은 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」에 따른 사업시행자(협의대상자)가 될 수 없다.”라고 하는 것은 부당하니, 관련 사실을 확인하여 사업시행자(협의대상자)로 인정(지정) 받을 수 있게 도와 달라

2. 피신청인 의견

신청인은 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」제3조(국방ㆍ군사시설사업의 시행자)에 따른 사업시행자(협의대상자)에 해당하지 않는다.

3. 사실관계

가. 재정경제부장관은 2003. 10. 30. ‘○○○○ 경제자유구역 지정’ 고시(재정경제부 고시 제2003-21호)하였으며, 주요내용은 아래와 같다.

1) ○○○○ 경제자유구역 명칭, 위치, 면적

가) 명칭 : ○○○○ 경제자유구역(G.Y.B FEZ)

나) 위치 : E, F, G, H 일원

다) 면적 : 총 88.987㎢(전남 : 76.42㎢, 경남 : 12.56㎢)

2) 개발사업 시행자

가) 총괄사업 시행자 : 전라남도, 경상남도

나) 단위사업 시행자 : 전라남도, 경상남도, 해양수산부, 건설교통부, 정부투자 기관(토지공사), E, F, G, H, 국내·외 민간투자자 등

3) 개발사업 기간, 재원조달·시행방법

가) 개발기간 : 2020까지 단계별 추진(1단계 : 2010년, 2단계 : 2015년, 3단계 : 2020년)

나) ○○○○ 경제자유구역 조성사업비 : 8조 1,000억 원

※ 국고지원, 지방자치단체 자체부담, 민자·외자 조달 등으로 충당

다) 시행방법 : 수용 및 사용에 의한 공영개발방식을 원칙으로 하되, 사업지구별 기능·특성을 감안하고, 부동산가격이 안정되는 경우 예외적으로 별도 사업방식을 선정·시행

4) 부문별 개발계획

가) 토지이용계획

나) 인구 및 주거환경 조성 계획

다) 교통처리 계획

라) 철도망, 공항 확충

마) 주요 산업배치 및 항만계획

(1) 복합물류, 국제업무 생산지구 조성

(2) 생산단지 개발(N 1. 2. 3, H지구)

(3) G 컨테이너 부두 건설

(4) 외국유수 물류기업 유치차원에서 관세자유지역 확대 지정

(5) E △△지구 호텔, 골프 마리나시설 등을 갖춘 해양종합리조트 단지로 개발

나. 재정경제부장관은 2006. 5. 4. ‘△△지구 실시계획 승인’을 고시(재정경제부 고시 제2006-14호)하였으며 주요내용은 아래와 같다.

1) 사업 시행자 성명 : ㈜O

2) 사업 위치 및 면적 : 전남 (이하 생략) 일원 / 9,992,000㎡

3) 시행기간 : 2003년 ~ 2015년(준공 예정일 : 2015. 12.)

※ △△지구개발 계획 변경 및 실시계획 승인 조건

① 산지와 해양의 동시개발 및 이용에 따른 종합 관리체계 구축

② 실시계획 승인 후 의제처리 절차의 순차적 이행 및 사업 추진 시 관계부처 의견반영

- D소초 이전 시 부대시설 신축과 관련한 세부사항을 관할 부대와 협의

다. 재정경제부장관은 2007. 12. 31. ‘개발계획 및 실시계획 변경 승인’을 고시(재정경제부 고시 제2007-65호)하였으며, 주요내용은 아래와 같다.

1) 사업 위치 : 전남 (이하 생략) 일원

2) 사업 면적 : 9,992,000㎡ → 9,989,000㎡

3) 사업 시행자 : ㈜O

라. △△지구 개발사업 기본계획은 아래와 같다.

1) 사업 위치 : 전남 (이하 생략), ◇◇리, ▽▽리, ◎◎리, ◁◁리 일원

2) 사업 면적 : 9,989,000㎡(육지 : 9,787,000㎡, 해면 : 202,000㎡)

3) 사업 기간 : 2003년 ~ 2015년

4) 사업 시행자 : ㈜O

5) 사업비 : 1조 5,031억 원

6) 도입시설 : 골프장(36홀), 마리나, 스포츠전지훈련센터, 호텔 및 콘도, 연수원, 스파, 플라워가든, 산악레저월드, 세계민속촌, 상가시설 등

마. △△지구 개발사업 구역 내에는 C사단장이 운영하는 D소초(약 3,069㎡)가 위치하고, 신청인과의 D소초 이전 협의 경과는 아래와 같다.

1) 2006. 5. 4. : △△지구 실시계획 승인 고시(재정경제부 고시 제2006-14호)

2) 2015. 4. 28. : P, D소초 이전 요청(국방부)

3) 2015. 5. 6. : 국방부, 군사시설 협의 요청에 따른 검토 지시(C사단)

4) 2015. 6. 4. : C사단, 협의 요청에 대한 검토결과 보고(Q, R)

※ 검토결과 : 협의가능

5) 2015. 6. 17. : 국방부, 기부대양여 신규 사업 보류 통보(P)

6) 2015. 11. 19. : 국방부, 이전사업 정상추진 통보(P)

7) 2015. 12. 30. : C사단, 시설기본 요구조건 제출(S)

※ 조건 : 공정TOD지역 상수도, 도로확장 등

8) 2016. 2. 25. : 신청인, 대체부지 재선정 요구(C사단)

9) 2016. 4. 18. : C사단, 합의각서 체결기한 초과로 사업 중지 통보

※ 사업추진 통보 후 5개월 내 미체결시 기부대양여 사업 취소

< 관계기관 의견 >

① P, E : 국방부가 신청인과 직접 협의/사업진행

② 국방부 : 규정상 허가되지 않은 일반기업과 직접 협의불가

③ 신청인 : 양여사업에 과도한 예산 투자 제한(상수도 인입, 도로 확장 등)

10) 2016. 4. 19. : 신청인과 P, 국방부 방문 협의

11) 2016. 5. 30. : 신청인, C사단과 D소초 이전 협의 재개

12) 2016. 7. 20. : 신청인, 재협의를 위해 C사단 방문

13) 2016. 8. 18. : C사단, 신청인이 제시한 대체지역 현장 확인

14) 2016. 9. : 신청인, 이전 예정지에 대한 설계 착수

15) 2016. 10. ~ 12. : 신청인, 협의대상자 관련 협의(E, P)

※ 국방부 : 신청인을 협의 대상자 불인정

16) 2017. 2. 6. : T, 작전성 재검토 요청(국방부)

17) 2017. 2. 14. : 국방부·Q, 작전성 재검토 요청(C사단)

18) 2017. 2. 22. : C사단, 이전 대체지 현장 확인

19) 2017. 3. 29. : C사단, 군사시설이전사업 실무협의(신청인)

※ 이전 대체지 변경(◇◇리 → 공정TOD) 및 비용전액 부담 요구

20) 2017. 7. 12. : 신청인, 군사시설 이전협의 중재요청(C사단)

21) 2018. 4. 24. : 신청인, 고충민원 신청(국민권익위원회)

바. 전남 E장은 2016. 11. 28. 신청인과 P장에게 “협의대상자는 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제3조 제4호에 따른 자로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제4조 제8호 및 〔별표〕제7호에 의거 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」에 따른 경제자유구역에서 실시되는 개발사업(공익사업)을 시행하는 자에 해당됨. 또한 「국방부 대체시설 기부채납에 따른 양여사업 훈령」제4조 제2항 제1호 내지 제3호가 어느 하나에 해당할 경우 기부대양여사업으로 추진할 수 있도록 규정하고 있음. 따라서 P과 신청인은 군부대 이전사업과 관련하여 국방부와 협의하여 추진하기 바란다.“라고 △△지구 내 군부대 이전 협조 요청에 대하여 회신하였다(********-2711).

사. C사단장은 2017. 5. 23. P장에게 “○○TOD가 이전부지로 최종 확정되었고, 국방부 예산에 ○○TOD 진입로, 상수도 등 제반시설 설치비용의 반영이 불가하며, 추후 협의 시 신청인 참여 불가”라고 군사시설(D소초) 이전사업 시행자 의견에 대하여 회신하였다(****-1664).

아. 국방부장관은 2018. 8. 2. 우리 위원회에 “국방·군사시설 사업을 시행할 수 있는 자는 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제3조에 지정되어 있고, 제4항에서 대통령령으로 ‘국방부 장관이 지정해야하는 경우’로 명시하며, 「기부 대 양여 사업관리 지침」(기획재정부)에 ‘공기업, 준정부기관, 공공기관, 지방공기업, 지방자치단체’로 한정하고 있다. 그러므로 민간기업 대표인 신청인을 국방·군사시설 사업 협의대상자로 지정할 수 없다.”라고 하였다(*****-3598).

자. P장은 2018. 10. 12. 우리 위원회에 “신청인은 공익사업법 제4조 제8호 규정에 경제자유구역에서 실시되는 개발 사업이 포함되어 있고, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」제8조의 3에 따라 신청인을 개발사업 시행자로 지정하였다. 한편 우리 청은 직접 사업시행자가 아니며 국방부가 신청인을 협의대상자 또는 사업시행자로 지정하지 못하는 경우 신청인과 공동 협의대상자로 역할이 가능하지만, 국방부는 신청인과 직접 협의하여 D소초 이전사업을 추진함이 타당하다.”라고 하였다(*****-2310).

차. 한편 국방부 법무실은 2004. 4. 6. 국방·군사시설사업자 지정에 대하여 “‘공익사업법 제4조의 규정에 의한 공익사업을 시행하는 자 중 국방부장관이 지정하는 자’의 해석과 관련하여 국방·군사시설 사업시행자로 지정되기 위해서는 국방·군사시설 사업 이외 별개의 공익사업을 시행하고 있어야 하는 것인지에 관한 문제다. 살피건대 다음과 같은 이유에서 국방·군사시설 사업시행자로 지정되기 위해서는 별도의 공익사업을 수행하고 있는 자이어야 한다고 사료된다. 첫째, 문언상 국방·군사시설 사업시행자가 되기 위해서는 현재 공익사업법 제4조의 공익사업을 시행하고 있는 자이어야 함이 명백하고, 둘째, 공익사업을 현재 시행하고 있어야만 국방·군사시설 사업시행자로 지정될 수 있도록 한 취지는, 공익사업법에 따라 공익사업을 시행하면서 국방·군사시설의 이전 등이 필요하거나 수반되어야 하는 경우(예를 들어 공공시설을 건설함에 있어 시설부지에 군부대가 위치하고 있어 군부대의 이전이 필요한 경우) 당해 공익사업시행자로 하여금 국방부장관의 지정을 거쳐 공익사업과 국방·군사시설사업을 일괄 수행함으로써 공익사업과 국방·군사시설 이전사업을 효율적으로 수행하기 위함이라고 보아야 하며(1997. 1. 13. 법률 제5268호의 개정이유서), 셋째, 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」제3조에서 국방·군사시설 사업시행자로 열거되고 있는 자들은 ‘국방부장관, 각군 참모총장, 지방자치단체, 정부투자기관’ 등과 같이 그 기관의 성격 자체로 공익성을 담보할 수 있는 자들이고, 이들과 함께 대등하게 규정되어 있는 ‘공익사업법 제4조의 규정에 의하여 공익사업을 시행하는 자’ 역시 이들과 같은 정도의 공익성을 확보하고 있는 자이어야 할 것이므로, 아무런 공익사업을 시행하고 있지 않는 민간 업체의 경우에는 국방·군사시설 사업시행자로 지정될 수 없다고 봄이 타당하다. 따라서 ‘국방·군사시설 사업시행자로 지정되기 위해서는 공익사업법에 따른 별도의 공익사업을 수행하고 있어야 한다.”라고 관계 법령해석 질의 응답집(제26집)에 수록하였다(법무33010-2220).

4. 판단

가. 관련법령

1) 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. ‘국방·군사시설’이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.

가. 군사작전, 전투준비, 교육ㆍ훈련, 병영생활 등에 필요한 시설

제3조(국방ㆍ군사시설사업의 시행자)

국방·군사시설사업을 시행할 수 있는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 ‘사업시행자’라 한다)로 한다.

3. 다른 법률에 따라 국방·군사시설사업을 시행하는 자

4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 중 대통령령으로 정하는 바에 따라 국방부장관이 지정하는 자

가. 지방자치단체

나. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관

다. 「지방공기업법」에 따른 지방공기업

라. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업을 시행하는 자

마. 그 밖에 국방·군사시설사업의 원활한 수행을 위하여 필요하다고 인정되는 자

2) 「국방·군사시설 사업에 관한 법률 시행령」

제2조(사업시행자의 지정 등)

①「국방·군사시설 사업에 관한 법률」제3조제4호가목부터 라목까지의 어느 하나에 해당하는 자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국방·군사시설사업이 필요한 경우에는 그 사업에 관하여 국방부장관에게 협의를 요청할 수 있다.

1. 공익사업 시행지역에 있는 국방·군사시설을 이전하는 사업

2. 공익사업의 시행으로 해당 공익사업 시행지역에 인접한 작전시설(법 제2조제1호가목에 따른 군사작전에 필요한 시설 및 같은 호 라목에 따른 진지 구축시설을 말한다.)의 기능이 상실되어 해당 작전시설을 대체하는 작전시설을 설치하는 사업

② 국방부장관은 제1항 각 호에 따른 국방·군사시설사업에 대하여 지방자치단체등과 협의가 이루어진 경우에는 그 지방자치단체 등을 해당 국방·군사시설사업의 시행자로 지정할 수 있으며, 시행자로 지정하였을 때에는 그 사실을 시행자로 지정된 자에게 통지하여야 한다.

④ 국방부장관은 군부대 통합 또는 재배치, 국방·군사시설의 노후 등으로 국방·군사시설사업이 필요한 경우에는 법 제3조제4호 각 목의 어느 하나에 해당하는 자와 그 사업에 관하여 협의할 수 있다.

3) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」

제4조(공익사업)

이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다.

1. 국방·군사에 관한 사업

8. 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업

[별표] 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(제4조제8호 관련)

1. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」에 따른 경제자유구역에서 실시되는 개발사업

4) 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」[법률 제7604호, 2005. 7. 21.]

제4조(경제자유구역의 지정 등)

③ 재정경제부장관은 제25조의 규정에 의한 경제자유구역위원회(이하 ‘경제자유구역위원회’라 한다)의 심의·의결을 거쳐 시·도지사가 제출한 경제자유구역개발계획을 확정하고 경제자유구역을 지정한다. 이 경우 제1항의 규정에 의하여 경제자유구역의 지정을 요청한 시·도지사의 의견을 들어야 한다.

④ 재정경제부장관은 경제자유구역의 개발이 필요하다고 인정하는 경우에는 관할 시·도지사의 동의를 얻은 후 경제자유구역위원회의 심의·의결을 거쳐 경제자유구역개발계획을 수립하고 경제자유구역을 지정할 수 있다.

⑥ 재정경제부장관은 제3항 또는 제4항의 규정에 의하여 경제자유구역을 지정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 관보에 고시하고, 지체 없이 이를 관할 시·도지사에게 통지하여야 한다.

5) 「국유재산 기부 대 양여 사업관리 지침」(2018. 9. 6., 기획재정부훈령 제389호)

제2조(정의)

이 지침에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.

1. ‘기부대양여사업’이란 사업주관기관에 대체시설을 기부한 자에게 용도 폐지된 재산을 양여하여 국가소유 시설을 이전하는 사업을 말한다.

2. ‘사업주관기관’이란 「헌법」 또는 「정부조직법」 그 밖의 법률에 따라 설치된 중앙행정기관으로서 기부 대 양여 사업을 추진하는 주관 부처(청, 위원회를 포함한다)를 말한다.

3. ‘협의대상자’란 국가 소유 시설 이전을 제안하고 합의각서를 체결할 수 있는 자로서, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」제5조에 따른 공기업·준정부기관·기타 공공기관, 지방공기업, 기타 이에 준하는 기관 중 사업주관기관 장이 지정한 자를 말한다.

6) 「국방부 대체시설 기부채납에 따른 양여사업 훈령」(2018. 12. 26. 국방부훈령 제2236호)

제2조(정의)

이 훈령에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.

1. ‘협의대상자’란 군사시설 이전을 건의하고 합의각서를 체결할 수 있는 자로서, 사업법 제3조 제4호에 해당하는 자를 말한다.

2. ‘사업시행자’란 사업법 시행령 제2조에 따라 국방부장관으로부터 사업시행자 지정을 받은 자를 말한다.

나. 판단내용

D소초 이전 사업시행자(협의대상자)로 지정해 달라는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면, 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」은 ‘공익사업법에 따른 공익사업을 시행하는 자‘를 사업시행자로 인정하고 있고, 공익사업법은 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」에 따라 경제자유구역에서 실시되는 개발 사업을 공익사업으로 인정하고 있는 점, 국방부 법무실은 “공익사업법에 의해 공익사업을 시행하는 자는 국방부장관, 각군 참모총장, 지방자치단체, 정부투자기관 등과 같은 정도의 공익성을 확보하고 있는 자이어야 할 것이므로, 국방·군사시설 사업시행자로 지정되기 위해서는 공익사업법에 따른 별도의 공익사업을 수행하고 있어야 한다.”라고 국방·군사시설 사업자 지정에 대하여 법령을 해석한 사실에 근거할 때 신청인은 관련 법률에 따른 공익사업을 하는 자로 인정되는 점, 재정경제부장관은 2006. 5. 4. 신청인을 △△지구 사업시행자로 고시(재정경제부 고시 제2006-14호)한 점, 전남 E장과 P장은 신청인을 사업시행자(협의대상자)로 인정하는 점 등을 종합해 볼 때, 신청인을 국방·군사시설 이전 사업 시행자(협의 대상자)로 인정하지 아니하는 피신청인의 판단은 위법·부당하다 할 것이므로, 신청인을 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제3조(국방·군사시설사업의 시행자)에 따라 D소초 이전 사업시행자(협의대상자)로 인정(지정)하는 것이 타당하다 할 것이다.

5. 결  론

그러므로 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제3조에 따른 D소초 이전 사업시행자(협의대상자) 지정을 구하는 신청인의 신청은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2019년  9월  30일