국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의     결

의안번호  제2022-2소위28-산02

민원표시  2CA-2204-0347339 지하수 불법사용 무허가숙박업으로 인한 지하수 고갈 피해

신 청 인  A

피신청인  전라북도 남원시장

의 결 일  2022. 7. 25.

주     문

피신청인에게, 전북 남원시 (주소 1 생략) 주택에 대하여 「지하수법」 및 「건축법」위반사항에 대하여 조사 및 필요한 조치를 취하고, 「농어촌정비법」에 따른 적법한 숙박·민박행위가 이루어지고 있는지 조사하여 위반내역 발견 시 적절한 조치를 취할 것을 의견표명한다.

이     유

1. 신청 원인

신청인이 2020. 8. 30. 전북 남원시 (주소 2 생략)에 구매한 주택(이하 ‘신청인 주택’이라 한다) 인근의 전북 남원시 (주소 1 생략) 주택(이하 ‘이 민원 주택’이라 한다)에서 불법 숙박업 운영 및 수영장 운영으로 지하수를 과도하게 사용하여 주변 지하수 고갈로 생활용수가 나오지 않아 식수 등을 못 마시고 있는바 이 민원 주택의 불법사항을 모두 적의 조치하고, 신청인이 생활용수를 사용할 수 있게 조치해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 주택은 2017년 농업용수 사용을 목적으로 지하수개발·이용 신고를 하였는데, 2019년부터 생활용수(비음용)를 목적으로 지하수를 사용하였는바, 「지하수법」에 따른 변경사항 미신고에 따른 과태료 대상이지만 신청인의 지하수가 고갈된 사유는 강수량 부족 등이 원인으로 보인다. 또한 지금까지 불법으로 민박·숙박업을 한다는 위반사실을 확인하지는 못했으나 이 민원 주택 소유주에게 민원내용 고지 후 숙박업(민박) 신고에 대한 안내를 하였고 휴가철 별도 점검 예정이다. 다만, 이 민원 주택의 물탱크의 용수를 신청인에게 공급하는 방법을 통해 원만한 합의를 중재하겠다.

3. 사실관계

가. 이 민원 주택 소유주는 2017. 6. 7. 피신청인에게 농업용수 용도로 굴착깊이 35m,취수계획량 30㎥/일의 지하수개발·이용신고(이하 ‘이 민원 지하수 신고’라 한다)를 하였다.

나. 신청인은 2020. 8. 30. 신청인 주택을 구매·입주하였고, 2021년 여름부터 이 민원 주택에서 지하수를 이용한 수영장을 운영할 때 지하수가 나오지 않다가 휴가기간이 끝나고 이 민원 주택에서 수영장을 폐장하면 지하수가 다시 나오기 시작한다고 진술하고 있다.

다. 우리 위원회가 2022. 6. 22. 이 민원 주택 실지 조사 당시 확인한 사항은 다음과 같다.

1) 이 민원 주택 소유자는 수영장에 물을 채워둔 상태였고 규모는 약 150㎥ 정도였는데, 피신청인에게 득한 이 민원 지하수 신고사항(농업용수, 30㎥/일)과 달리 생활용수(비음용)를 무단 사용하고 있어 「지하수법」제7조(지하수개발·이용의 허가)에 따른 지하수개발·이용허가를 받지 않고 신고로 갈음하는 등의 위반여지를 확인하였다. 또한 「지하수법」제8조(지하수개발·이용의 신고)로 갈음할 수 있는 요건에 해당된다 하더라도 「지하수법」제8조 제2항 및 동법 시행령 제13조(지하수개발·이용의 신고) 제6항‘지하수개발·이용의 용도를 변경하는 경우’에 해당하므로 변경신고를 득하여야 했으나 이를 이행하지 않았다.

2022. 6. 22. 실지조사 당시 피신청인과 함께 추정한 수치임.

국방·군사시설, 농업·수산업·양식업 150㎥(톤)/일 이하, 기타 100㎥(톤)/일 이하

2) 실지조사 당시 동행한 피신청인 담당자는 이 민원 주택의 건축물(물탱크실로 추정, 이하 ‘물탱크실’)을 확인하였는데, 이 민원 주택의 물탱크실은 도로와 접한 구역(접도구역)으로 건축물 설치가 불가능한 구역이었다. 이후 피신청인을 통해 확인한 결과 위 물탱크실은 「건축법」제11조(건축허가), 제14조(건축신고) 등에 따른 별도의 허가·신고를 받지 않은 건축물이었다.

3) 신청인은 이 민원 주택에서 주말에 불법으로 민박·숙박 영업을 하고 있다고 주장하나, 피신청인은 주말 불법영업 현장을 확인하지 못한 상황이므로 향후 신고 접수 시 점검 예정임을 밝혔다.

라. 남원시보건소는 불법숙박업 운영에 관하여 이 민원 주택의 주소는 보전관리지역으로 지정되어 있어 「공중위생관리법」규정에 의한 ‘숙박업’신고는 불가하고, 「농어촌정비법」제86조 규정에 의한 ‘농어촌민박사업자’신고가 우선 검토되어야 할 것으로 판단된다고 회신하였다(2022. 4. 21. 보건소-19927).

4. 판단

가. 관련법령 등

[별지]와 같다.

나. 판단내용

1) 농업용수(농업용수 150㎥/일 이하, 기타 100㎥/일 이하)로 지하수를 개발·이용하는 경우 미리 시장 등에게 신고해야 하는바, 이 민원 주택 소유자는 피신청인으로부터 득한 이 민원 지하수 신고내용(농업용수, 30㎥/일)과 달리 수영장에 약 150㎥의 생활용수(비음용)를 무단 사용한 사실이 확인된다. 시장 등은 지하수개발·이용에 대한 민원 등이 발생한 경우에는 자료제출요구·보고요구·조사를 할 수 있는바, 이 민원 주택 소유자가 지하수개발·이용에 대한 허가를 받지 않고 신고로 갈음한 것인지에 대한 조사가 필요한 것으로 판단된다.

지하수법 제8조 제2호, 동법 시행령 13조

지하수법 제34조

2) 지하수 개발·이용 신고한 사항 중 중요한 사항을 변경할 때에는 시장 등에게 신고를 해야 하는바, 이 민원 주택 소유자는 당초 농업용을 목적으로 신고한 지하수 개발용도와 달리 수영장용 생활용수로 사용하였으므로‘변경신고를 하지 않거나 거짓으로 변경신고한 자’에 해당하여 과태료 대상으로 보인다. 피신청인 또한 이 민원 주택 소유자가 지하수법 위반으로 인한 과태료 대상임을 인정하고 있으므로, 피신청인은 이 민원 주택 소유자에게 과태료 처분 등 위반사례가 재발하지 않도록 필요한 조치를 취함이 타당하다고 판단된다.

지하수법 제8조 제2항

지하수법 제8조 제2항, 제40조 제1호

3) 「공유재산 및 물품 관리법」제13조(영구시설물의 축조 금지)에 의하면 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑·다리 등의 구조물과 그 밖의 영구시설을 축조할 수 없다고 되어 있음에도 우리 위원회 실지조사 결과 이 민원 주택 소유자는 공유재산(접도구역)에 물탱크실을 불법으로 건축한 사실이 확인되므로, 피신청인은 이 민원 주택 소유자에 대하여 필요한 조치를 취할 것이 요구된다.

4) 농어촌민박사업을 경영하려는 자는 시장 등에게 농어촌민박사업자 신고를 하여야 한다. 신청인은 이 민원 주택 소유자가 주말에 불법 숙박업을 운영한다고 주장하고 있고 피신청인은 이 민원 주택 소유자가 「농어촌정비법」에 따른 민박업으로 신고한 사실은 없으나 주말 불법영업 현장을 확인하지 못하였고 향후 신고 접수시 점검 예정임을 밝혔다. 시장 등은 농어촌민박사업자를 지도ㆍ감독할 수 있으므로, 이 민원 주택이 「농어촌정비법」에 따른 적법한 숙박·민박행위가 이루어 지고 있는지 조사하여 위반사항 확인 시 적절한 조치를 취할 것이 요구된다.

「농어촌정비법」제86조 제1항

「농어촌정비법」제88조

5. 결론

그러므로 이 민원 토지 내에서 지하수 불법 사용, 불법 영업 등 위반행위를 조사하여 적절한 조치를 취하고 생활용수를 사용할 수 있게 해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[별지] 관계 법령

< 지하수법 〉

제7조(지하수개발ㆍ이용의 허가) ① 지하수를 개발ㆍ이용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장(특별자치시장을 포함한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 자연히 흘러나오는 지하수 또는 다른 법률에 따른 허가ㆍ인가 등을 받거나 신고를 하고 시행하는 사업 등으로 인하여 부수적으로 발생하는 지하수를 이용하는 경우

2. 동력장치를 사용하지 아니하고 가정용 우물 또는 공동우물을 개발ㆍ이용하는 경우

3. 제13조제1항제1호에 따른 허가를 받은 경우

② ~ ⑧ 생략

제8조(지하수개발ㆍ이용의 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제7조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 지하수를 개발ㆍ이용할 수 있다.

2. 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제1호에 따른 농업과 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제1호가목에 따른 어업 및 같은 호 마목에 따른 양식업을 영위할 목적으로 대통령령으로 정하는 규모 이하로 지하수를 개발ㆍ이용하는 경우

5. 제1호부터 제4호까지의 규정 외의 경우로서 대통령령으로 정하는 규모 이하로 지하수를 개발ㆍ이용하는 경우

② 제1항에 따라 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 신고한 사항의 변경으로 인하여 해당 지하수개발ㆍ이용이 제1항 각 호의 어느 하나에 해당되지 아니하는 경우에는 제7조에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.

③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 또는 제2항 본문에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다.

④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 지하수개발ㆍ이용이 제7조제3항 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제27조에 따른 지하수영향조사기관이 실시한 지하수영향조사를 받아 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 시정명령ㆍ이용중지명령 또는 공동이용명령 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니한 자에게는 해당 개발ㆍ이용시설의 폐쇄를 명할 수 있다.

제34조(보고ㆍ조사 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 등록요건 및 법령 위반 여부의 확인이 필요하거나 민원 등이 발생한 경우에는 지하수개발ㆍ이용시공업자, 지하수영향조사기관 또는 지하수정화업자로 하여금 1개월 이내의 기간을 정하여 필요한 자료를 제출하게 하거나 보고하게 할 수 있다.

② 제1항에 따른 제출 자료 및 보고 내용을 검토한 결과 조사 목적을 달성하기 어려운 경우에는 관계 공무원이 해당 사업장 등에 출입하여 해당 사항을 조사하게 할 수 있다.

③ 제2항에 따른 조사를 하는 경우에는 조사 7일 전까지 조사 일시, 조사 이유 및 조사 내용 등에 대한 조사계획을 조사대상자에게 알려야 한다. 다만, 긴급한 경우나 사전에 알리면 증거인멸 등으로 조사 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다.

④ 제2항에 따라 검사를 하는 공무원은 그 신분을 나타내는 증표를 관계인에게 보여 주어야 하며, 출입 시 성명, 출입 시간, 출입 목적 등이 표시된 문서를 관계인에게 발급하여야 한다.

제37조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제7조제1항에 따른 허가를 받지 아니하거나 부정한 방법으로 허가를 받아 지하수를 개발ㆍ이용하는 자

2. 제13조제1항에 따른 허가를 받지 아니하거나 부정한 방법으로 허가를 받아 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 자

제37조의3(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제7조제3항에 따른 취수량의 제한을 준수하지 아니한 자

2. 제7조제6항(제13조제3항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따른 변경허가를 받지 아니하거나 부정한 방법으로 변경허가를 받아 지하수를 개발ㆍ이용하는 자

3. 제8조제4항에 따른 취수량 및 취수기간의 제한을 준수하지 아니하거나 시정명령ㆍ이용중지명령ㆍ공동이용명령 또는 폐쇄명령을 이행하지 아니한 자

제39조(과태료) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다.

1. 제8조제1항을 위반하여 지하수개발ㆍ이용의 신고를 하지 아니하거나 거짓으로 신고한 자

2. ~ 8. 생략

제40조(과태료) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 300만원 이하의 과태료를 부과한다.

1. 제8조제2항을 위반하여 변경신고를 하지 아니하거나 거짓으로 변경신고한 자

2. ~ 14. 생략

< 지하수법 시행령〉

제13조(지하수개발ㆍ이용의 신고) ③ 법 제8조제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 규모 이하”란 1일 양수능력이 150톤 이하인 경우(안쪽 지름이 50밀리미터 이하인 토출관을 사용하는 경우만 해당한다)를 말한다. 다만, 시ㆍ도지사는 지하수의 보전 또는 지역 여건 상 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 조례로 정하는 바에 따라 2분의 1의 범위에서 양수능력을 조정할 수 있다.

④ 법 제8조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 규모 이하”란 1일 양수능력이 100톤 이하인 경우(안쪽 지름이 40밀리미터 이하인 토출관을 사용하는 경우만 해당한다)를 말한다. 다만, 시ㆍ도지사는 지하수의 보전 또는 지역 여건 상 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 2분의 1의 범위에서 양수능력을 조정할 수 있다.

< 건축법 〉

제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.

② ~ ⑪ 생략

제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.

1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다.

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는  자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다.

가. 지구단위계획구역

나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역

3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선

4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선

5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축

② ~ ⑤ 생략

제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.

② ~  ④ 생략

제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.

제110조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금에 처한다.

1. 도시지역 밖에서 제11조제1항, 제19조제1항 및 제2항, 제47조, 제55조, 제56조, 제58조, 제60조, 제61조, 제77조의10을 위반하여 건축물을 건축하거나 대수선 또는 용도변경을 한 건축주 및 공사시공자

<공유재산 및 물품 관리법〉

제13조(영구시설물의 축조 금지) 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑ㆍ다리 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조할 수 없다. 다만, 그 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 예외로 한다.

<농어촌정비법〉

제86조(농어촌민박사업자의 신고) ① 농어촌민박사업을 경영하려는 자는 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 농어촌민박사업자 신고를 하여야 한다. 신고내용을 변경하거나 폐업할 때에도 또한 같다.

제88조(지도ㆍ감독 등) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 농어촌관광휴양지사업자나 농어촌민박사업자를 지도ㆍ감독할 수 있으며, 필요하다고 인정하면 농어촌관광휴양지사업자나 농어촌민박사업자에게 그 시설 및 운영의 개선을 명할 수 있다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2022년  7월  25일