의     결

국 민 권 익 위 원 회

제3소위원회

의  결

의안번호  제2023-3소위16-도01호

민원표시  2AA-2301-0738407  골재채취허가 보완요구 이의

신 청 인  A

피신청인  ○○도 ○○군수

의 결 일  2023. 4. 24.

주  문

피신청인에게, 2022. 9. 2. ○○도 ○○군 (주소 생략) 답 15,359㎡ 외 8필지 상의 골재채취허가 신청에 대하여 주민 동의 요구를 취소하고 관계 법령에 따른 행정절차를 이행할 것을 시정권고한다.

이  유

1. 신청 원인

신청인은 2022. 9. 2. 피신청인에게 ○○도 ○○군 (주소 생략) 답 15,359㎡ 외 8필지(총 29,840㎡, 이하 ‘이 민원 신청지’라 한다)에 대해 골재채취허가(이하 ‘이 민원 허가’라 한다)를 신청하였는데, 피신청인이 주변 민가와 거리가 가까워 민원 발생이 우려된다며 허가 구역 100m 이내 주민 모두의 동의서를 보완해 제출해야 개발행위 허가를 위한 지방도시계획위원회 심의 등의 행정절차를 진행하겠다고 하나, 신청인은 이 지역에서 30년간 골재채취업을 해오고 있지만 지금처럼 주민 동의를 요구한 적이 없는데, 갑자기 관계 법령에도 없는 주민 동의서를 제출할 것을 보완 요구하는 것은 부당하니 시정해 달라.

2. 피신청인 주장

골재채취허가에 대해 2020년까지는 주민 동의를 요구한 적이 없으나, 최근 골재채취로 인한 소음·진동 및 비산먼지, 토사유출 등으로 주민 생활불편이 가중되면서 주거지 인근은 골재채취를 허가하지 말라는 민원이 지속되고 있고, 우리 지역 자원을 보호할 필요성도 있어 골재채취를 합리적으로 규제하고자 2020. 12. 24. ｢○○군 육상 골재채취허가 내부처리 계획｣(이하 ‘이 민원 계획’이라 한다)을 수립한 후 ｢○○군 골재채취 운영지침｣(이하 ‘이 민원 지침’이라 한다)을 마련하여, 2021. 2. 22. 관내 골재채취업 등록사업자들에게 안내하였고, 2021. 9. 8. 간담회를 개최하여 골재채취와 관련한 문제점을 논의하고, 이 민원 지침 시행에 대해 동의도 얻었으므로, 이 민원 계획 및 지침에 따라 인근 주민 동의서를 제출할 것을 보완 요구하는 것은 타당하다.

3. 사실관계

가. 신청인은 ○○도 ○○군 (주소 생략) 답 15,359㎡ 외 8필지(이 민원 신청지)를 임차하여 골재를 채취하고자 2022. 9. 2. 피신청인에게 이 민원 허가를 신청하였고, 피신청인의 보완 요구에 따라 2022. 9. 20 신청 면적과 총 채취 예정량을 변경(축소)하는 등의 보완자료를 제출하였으며, 이 민원 허가 주요 신청내용은 아래와 같다.

《 이 민원 허가 신청개요 》

○ 채취 장소: ○○도 ○○군 (주소 생략) 답 15,359㎡ 외 8필지(총 29,840㎡)

○ 골재 종류: 모래, 자갈

○ 신청 면적: 당초 29,840㎡(골재채취지 24,397㎡, 완충구역 5,443㎡)

변경 29,840㎡(골재채취지 24,418㎡, 완충구역 5,422㎡)

○ 총 채취 예정량: 당초 96,268㎥(1일 채취량: 193.64㎥)

변경 93,752㎥(1일 채취량: 148.813㎥)

○ 채취 기간: 허가일로부터 2024. 4. 30.까지

○ 채취 방법: 기계(굴삭기, 로더, 선별기)

나. 피신청인은 2022. 9. 2. 이 민원 허가 신청을 접수한 뒤 2022. 9. 8.부터 2022. 10. 13.까지 관계 부서 및 관계 기관에 ｢골재채취법｣ 제23조에 따른 협의 요청을 하였고, 2022. 11. 1. 이 민원 신청지 현장을 확인한 뒤 신청인에게 2022. 11. 11.까지 인근 주민 동의서를 제출할 것을 보완 요구하였다.

다. 이에 신청인은 관계 법령에 없는 주민 동의서 제출 요구에 대해 이의를 제기하였으나, 피신청인은 이 민원 계획 및 지침을 근거로 계속 주민 동의서를 보완할 것을 요구하였고, 신청인이 기한이 너무 촉박하다고 하자, 2022. 11. 21.(1차 연장)까지 제출 기한을 연장하였고, 이 기한까지도 제출이 어렵다고 하자, 2022. 11. 30.(2차 연장)까지 다시 기한을 연장하였다. 그러나 무리한 금품을 요구하는 일부 주민을 설득하기가 쉽지 않아 신청인이 기한 연장을 추가로 요청하였고, 피신청인은 2023. 4. 30. (3차 연장)까지 다시 보완 기한을 연장하였다. 이 민원 허가 신청 및 보완 요구 경위는 아래와 같다.

《 이 민원 허가 신청 및 보완 요구 경위 》

○ (2022. 9. 2.) 골재채취 허가신청서 접수(신청인→피신청인)

○ (2022. 9. 8.) 골재채취 허가 심의의견 협의 요청(피신청인→관계기관·부서)

○ (2022. 11. 1.) 피신청인, 이 민원 신청지 현장 확인

○ (2022. 11. 2.) 현장 확인 결과에 따른 보완서류 제출 요청(피신청인→신청인)

- 골재채취구역 주변 인가 및 상가 간 이격거리가 짧아(100m 이내) 공사장에서 발생하는 소음·진동으로 인한 주민 피해 및 비산먼지 발생 등 주민들의 생활 불편이 심히 초래될 것으로 예상되니, 골재채취 허가 구역으로부터 100m 이내 마을 대표 및 주민 동의서를 2022. 11. 11.까지 제출해 주시기 바람

○ (2022. 11. 7.) 보완서류 제출기한 연장 알림(피신청인→신청인)

- 신청인의 구두 건의에 따라 2022. 11. 21.까지 기한 연장

○ (2022. 11. 18.) 보완서류 제출기한 연장 알림(피신청인→신청인)

- 신청인의 구두 건의에 따라 2022. 11. 30.까지 기한 연장

○ (2022. 11. 29.) 보완서류 제출기한 연장 요청(신청인→피신청인)

- 이 민원 신청지 100m 이내 마을 대표 및 주민들의 동의서를 받는 데 상당한 시간이 소요되니 2023. 4. 30.까지 연장 요청

○ (2022. 12. 6.) 보완서류 제출기한 연장 알림(피신청인→신청인)

- 귀사의 사정에 따라 주민 동의서 제출 기한을 2023. 4. 30.까지 연장

라. 한편, 피신청인은 기존에는 골재채취허가 신청에 대해 인근 주민 동의서를 요구하지 않다가, 2020. 12. 24. 내부 방침으로 ‘주택으로부터 100m 이내는 허가 불가하나, 주민 동의서 징구 시 허가’하는 이 민원 계획을 수립하고 시행하였으며, 주요 내용은 아래와 같다.

《 이 민원 계획 주요 내용 》

■ 육상골재채취 현황 및 합리적인 규제를 위한 대처방안

○ 피신청인 지시사항(2020. 12. 14.)

○ (요지) 우리 지역 육상골재가 타지역으로 반출되고, 농로파괴, 먼지발생, 산림훼손 등 복합적인 부작용을 초래하고 있어, 미래의 잠재적 자산보호를 위해 추가로 합리적 규제가 요구됨

■ 관련 근거

○ ｢골재채취법｣ 제22조(골재채취의 허가) 제6항 및 같은 법 시행령 제26조(골재재취허가등)

■ 내부처리 방침

○ 골재채취 허가신청은 관내에 등록된 업체로 적용: 타 시군(외지) 업체는 허가 불허

○ 당해 연도 골재수급계획 중 육상골재 허가계획량 범위 내에서 허가

○ 연 1회 골재채취 희망량을 사전접수 우선순위에 따라 선정

○ 육상 골재채취 허가증은 복구비용(증권, 현금예치) 완료 후 교부

○ 연 1회에 한하여 허가하고, 면적은 30,000㎡ 미만, 허가량은 100,000㎥ 미만으로 하며, 허가된 토지가 70% 이상 복구되지 않으면 허가 제한

○ 생산된 골재는 고성군 관내 수요처에만 공급

- 국토교통부 및 강원도의 조정을 통해 타 시·도 공급 가능

○ 채토장 미확보 시 허가 불가

○ 주택으로부터 100m 이내 허가 불가: 단, 주민 동의서 징구 시 허가 가능

○ 국·지방도·군도 및 주요 도로변에서 20m 이상 떨어지고 분진 등 공해를 유발하지 않는 지역

마. 이후 피신청인은 2021. 2. 22. 신청인을 포함한 관내 골재채취업 등록사업자들에게 이 민원 지침을 문서로 안내(｢○○군 골재채취 운영지침 안내｣(○○○○과-0000))하였으며, 주요 내용은 아래와 같다.

《 이 민원 지침 주요 내용 》

■ 허가처리 기준

○ 골재채취 허가신청은 관내에 등록된 업체로서 ○○군에 등록된 장비를 갖춰야 한다.

※ 자본금: 법인 3억 원, 개인 6억 원 / 시설·장비: 로더 1대 이상, 굴삭기 1대 이상, 선별기 1대 이상

○ 업체별 채취물량은 100,000㎥ 이하, 면적은 30,000㎡ 미만의 범위 내에서 신청(허가)한다.

○ 신규 채취 허가는 기 허가된 채취장의 복구에 있어 70% 이상(매립) 원상복구가 진행되었다고 판단될 때 가능하다.

○ 소음·진동 피해가 예상되는 주거지역과 일정한 이격거리(약 100m)를 둬야 하고, 차량 및 주변 농민 농기계 통행에 지장이 없고 가급적 주민과의 민원 및 마찰이 없으며, 국·지방도·군도 및 주요 도로변에서 20m 이상 떨어져 분진 등 공해를 유발하지 않는 지역으로 선정한다.

⇒ 주민의 마찰 예상 지역은 마을 대표 및 인근 주민의 동의서 첨부

○ 하천제방 및 도로보호를 위해 관련 실과와 사전협의를 하여야 한다.

○ 원상복구비는 현금예치 또는 보증보험 증권으로 제출한다.

바. 또, 피신청인은 이 민원 지침 시행과 관련하여 2021. 9. 8. 골재채취 사업자와 간담회를 개최하여 그에 대한 동의를 얻었다고 하고 있으며, 이에 대해 신청인은 골재채취 허가권자인 피신청인의 요청으로 간담회에 참석하여 참석자명부에 서명한 것일 뿐 이 민원 계획 및 지침 시행에 동의한 사실은 없다고 한다.

사. 법제처는 2022. 8. 30. 함평군수의 질의에 대해, “골재채취 허가신청서에 주민 동의서를 첨부하는 내용을 조례에 규정하는 것은 상위 법령인 ｢골재채취법｣ 등에 위반된다고 할 것”이라는 의견을 제시(법제처 22-0200 의견)하였으며, 주요 내용은 아래와 같다.

《 의견 제시 주요 내용 》

○ (질의) 골재채취 허가신청서에 주민 동의서를 첨부하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

※ ｢○○군 육상골재채취 허가 등에 관한 조례안｣ 제4조(신청서 관련 서류) 사업자가 골재채취 허가신청서를 제출하는 경우에 다음 각 호의 서류를 각각 첨부하여야 한다.

2. 허가예정지역 진출입로 통행 마을 및 소음 등으로 민원 발생이 예상되는 마을의 주민 동의서(주민등록 세대 기준 60% 이상)

○ (의견) 조례의 제정 범위에 속하지 않는 기관위임사무인 골재채취 허가와 관련하여 골재채취 관계 법령에서 조례로 위임하고 있지 않으므로, 질의와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위 법령인 ｢골재채취법｣ 등에 위반된다고 할 것입니다.

아. ｢골재채취법｣ 소관 부처인 국토교통부는 2023. 2. 28. 우리 위원회의 질의에 대해 아래와 같이 회신하였다.

《 국토교통부 회신 내용 》

○ (질의) 조례나 규칙이 아닌 기관 내부 방침이나 지침으로 ｢골재채취법｣ 제22조 제6항에서 규정하고 있는 사항 외에 별도의 '골재채취 허가 처리 기준'을 규정하면서 한정된 경우(주거지와 이격거리 100m 이내) 주민 동의서를 첨부하도록 하는 것은 가능한지?

○ (회신) ｢골재채취법｣ 제22조에 따른 골재채취의 허가는 시장·군수 또는 구청장이 골재 수급 계획, 수요·공급 상황, 허가 신청지의 현황 및 주변 여건 등을 종합적으로 고려하여 판단하는 재량행위에 해당하며, ｢골재채취법｣ 상에서 주민 동의서를 첨부하라는 규정은 없음(건설산업과-1434, 2023. 2. 28.).

자. 우리 위원회가 2023. 3. 7.부터 3. 31.까지 ○○도내 ○○개 시·군을 대상으로 골재채취허가 시 주민 동의서 요구 여부를 조사한 결과, 피신청인과 ○○시 2곳을 제외한 00개 시·군은 주민 동의서를 요구하지 않았고, ○○시의 경우 ‘공중의 위해가 예상되는 지역’은 해당 지역민의 동의를 얻도록 권장하고는 있으나 필수요소는 아니며, 주민 동의 여부가 허가 여부를 결정하는 것은 아니라고 회신하였다.

4. 판단

가. 관련 법령 등 : 별지 참조

나. 판단 내용

피신청인이 이 민원 허가 신청에 대해 이 민원 계획 및 지침을 근거로 하여 인근 주민 동의서를 제출할 것을 보완 요구한 것은 부당하다는 신청에 대해 살펴보면, ① ｢골재채취법｣ 등 관계 법령은 그 허가 요건으로 인근 주민 동의를 요구하고 있지 않은 점, ② 법원은 ‘건축허가 거부처분 취소’ 사건과 관련하여 “인근 부락 주민들과 합의가 없다는 이유만으로 건축허가 반려 처분한 것에 대해, 관계 법규에서 정하는 사유 이외의 사유를 들어 반려 처분한 것은 위법하다”라고, ‘주유소 설치 허가신청 반려처분 취소’ 사건과 관련하여, “인근 주민들의 동의서를 제출하지 않았다는 사유로 피고가 원고의 신청을 반려한 것은 위법하다”라고 각 판시하고 있는 점(대법원 1992. 6. 9. 선고 91누11766 판결, 대법원 1996. 7. 12. 선고 96누5292 판결 참조), ③ 중앙행정심판위원회는 ‘토석채취 허가 거부처분 취소 청구’ 사건과 관련하여 “주민들의 반대에 합리적인 이유가 있는지 여부 등에 대한 면밀한 검토·조사를 거쳐 구체적이고 타당한 이유를 들어 거부처분을 함은 별론으로 하더라도, 법령에 근거하지 않은 주민 협의가 불충분하다거나 주민 마찰의 우려가 있다는 등의 사유만으로 피청구인이 한 토석채취 허가 거부처분은 위법·부당하다”라고 재결하고 있는 점(중앙행정심판위원회 2013. 12. 24.자 2013-08153 재결 참조), ④ 법제처와 소관 부처인 국토교통부는 골재채취 허가신청서에 주민 동의서를 첨부하는 내용을 조례에 규정하는 것은 상위 법령 등에 위반되며, ｢골재채취법｣ 상 주민 동의서를 첨부하라는 규정이 없다고 하고 있는 점, ⑤ 나아가, 피신청인도 ｢골재채취법｣ 등 관계 법령에서 허가 요건으로 주민 동의를 요구하지 않는다는 사실은 알고 있고, ○○도내 00개 시·군 중에서 주민 동의를 골재채취 허가 요건이나 기준으로 삼고 있는 것은 피신청인이 유일한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 민원 계획 및 지침을 근거로 이 민원 허가 신청에 대해 주민 동의서를 제출할 것을 보완 요구한 것은 위법·부당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 허가 신청에 대해 주민 동의서를 제출할 것을 보완 요구한 것은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[별지]

1. ｢골재채취법｣

제2조(정의)  ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “골재”란 하천, 산림, 공유수면이나 그 밖의 지상ㆍ지하 등 자연 상태에 부존(賦存)하는 암석[쇄석용(碎石用)에 한정한다], 모래 또는 자갈로서 콘크리트 및 아스팔트 콘크리트의 재료 또는 그 밖에 건설공사의 기초재료로 쓰이는 것을 말한다.

제22조(골재채취의 허가) ① 골재를 채취하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다.

⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 골재채취 허가를 할 때에는 다음 각 호의 사항을 검토하여야 한다.

1. 제6조에 따른 연도별 골재수급계획과의 부합 여부

2. 골재의 수요ㆍ공급 상황

3. 골재의 부존량

4. 부존골재의 품질이 제22조의4 제1항에 따른 골재 품질기준에 적합한지 여부

5. 골재채취로 인한 환경영향예측과 저감대책의 적절성

6. 재해와 안전에 대한 예방조치계획의 적절성

7. 제22조의3에 따른 골재채취 능력

제23조(다른 법률과의 관계) ① 골재채취의 허가를 받은 경우에는 다음 각 호의 허가나 승인을 받은 것으로 본다.

1. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제56조 제1항 제2호 및 제3호에 따른 토지의 형질변경 및 토석의 채취허가

2. ｢수도법｣ 제7조 제4항에 따른 상수원보호구역에서의 토지형질변경허가

3. ｢하천법｣제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가

4. ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제8조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가

5. ｢사도법｣ 제4조에 따른 사도 개설허가

6. ｢지역 개발 및 지원에 관한 법률｣ 제17조 제1항에 따른 토석 채취 등의 허가

7. ｢농지법｣ 제34조 제1항에 따른 농지의 전용허가 및 같은 법 제36조 제1항에 따른 농지의 타용도 일시사용허가

8. ｢수산자원관리법｣ 제47조에 따른 보호수면 안에서의 공사 등의 승인

9. ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣ 제12조에 따른 산업단지 안에서의 토석채취허가

10. ｢택지개발촉진법｣ 제6조에 따른 택지개발지구 안에서의 토석채취허가

② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 골재채취의 허가를 하려는 경우에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있으면 관계 기관의 장과 협의하여야 한다.

2. ｢골재채취법 시행령｣

제26조(골재채취허가등) ① 법 제22조 제1항의 규정에 의하여 골재채취의 허가를 받고자 하는 자는 국토교통부령이 정하는 바에 의하여 허가를 신청하여야 한다.

3. ｢골재채취법 시행규칙｣(국토교통부령)

제12조(골재채취허가신청서 등) ① 법 제22조제1항 및 영 제26조에 따라 골재채취의 허가를 받으려는 자는 별지 제11호서식의 골재채취허가신청서를 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다.

② 제1항에 따른 신청서에는 다음 각 호의 서류 및 별지 제14호서식의 복구계획서를 각각 첨부하여야 한다.

1. 삭제 <2009. 5. 13.>

2. 골재채취업등록증 사본

3. 위치도

4. 종ㆍ횡단면도 및 입체면적을 표시한 실측평면도

5. 사업계획서(골재채취구역현황, 골재채취방법, 생산 및 이용계획, 골재반출계획, 환경영향예측과 저감대책, 재해와 안전에 대한 예방조치계획, 복구계획을 포함한다)

6. 채취구역에 광업권 또는 조광권 기타의 권리를 가진 자가 있는 경우에는 그의 동의서

7. 골재의 부존량 조사결과

7의2. 부존 골재의 품질 조사결과

8. 2인 이상이 공동으로 신청하는 경우 각각 대표자임을 증명할 수 있는 서류

9. 골재채취능력평가결과서

4. 대법원 판례

(1) 인근 부락 주민들과 합의가 없다는 사유만으로 계사 등을 건축하기 위한 건축허가신청을 반려한 처분이 위법하다는 사례

- 인근 부락 주민들과 합의가 없다는 이유만으로 반려 처분을 한 사실을 인정한 다음, 건축 관계 법규에서 정하는 사유 이외의 사유를 들어 위와 같이 반려 처분을 한 것은 위법하다고 판시한 원심에는 법리 오해, 심리미진 등의 위법이 없다(대법원 1992. 6. 9. 선고 91누11766 판결).

(2) 공익상 필요에 관한 심리 없이 인근 주민들의 동의서 부제출을 이유로 한 주유소 설치허가신청 반려 처분을 적법하다고 본 원심판결을 파기한 사례

- 인근 주민들의 동의서를 제출하지 않았다는 사유로 피고가 원고의 신청을 반려한 것이 적법하다고 판단한 원심에는 법리 오해, 석명권 불행사, 심리미진 등의 위법이 있다(대법원 1996. 7. 12. 선고 96누5292 판결).

5. 중앙행정심판위원회 재결례

주민들의 반대 역시 합리적인 이유가 있는지 여부 등에 대한 면밀한 검토·조사를 거쳐 구체적이고 타당한 이유를 들어 거부처분을 함은 별론으로 하더라도, 법령에 근거하지 않은 주민 협의가 불충분하다거나 주민 마찰의 우려가 있다는 등의 사유만으로 피청구인이 한 토석채취허가 거부처분은 위법·부당하다(중앙행정심판위원회 2013. 12. 24.자 2013-08153 재결).