의     결

국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의     결

의안번호  제2024-2소위10-산01호

민원표시  2AA-0000-0181180  태양광시설 설치로 인한 주민피해 조사 요청

신 청 인  ○○○

피신청인  강원특별자치도 평창군수

의 결 일  0000.00.00.

주     문

피신청인에게 태양광발전시설 부지인 강원 평창군(이하 생략) 전 13,137㎡ 외 13필지, 총 면적 104,314㎡에 대해 2021년 농지이용실태조사 당시 「농지법」 위반에 따른 행정조치를 검토할 것을 시정권고한다.

이     유

1. 신청원인

피신청인은 강원 평창군(이하 생략) 일원 46필지(중복 85필지) 151,755㎡(이하 ‘이 민원 토지 1’이라 한다) 해발 650m 청정지역에 태양광발전시설(이하 ‘이 민원 시설’이라 한다) 허가신청을 접수하였는데 발전사업허가자들은 환경영향평가를 교묘하게 피해가기 위해 7개 사업자(이하 ‘이 민원 사업자들’이라 한다)로 쪼개어 사업을 진행하고 있고, 또한 이 민원 토지 1의 일부 농지 소유자는 농지취득 후 농업경영에 이용하지 않은 등의 「농지법」을 위반한 사실이 있어 이 민원 시설로 인한 주민 피해가 있으니 관계 법령 위반사항 등을 조사해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원은 이 민원 토지 1에 이 민원 시설을 설치할 목적으로 개발행위허가를 신청한 것으로, 인근 주택과의 이격거리, 기존 농로의 토지 소유자들의 동의 여부, 자연재해 및 인근 농지의 피해 등을 사유로 반대 민원을 제기한 사항으로 피신청인은  환경 및 재해 영향평가 검토는 관련 부서의 검토가 완료되었고, 산지전용허가, 농지전용허가, 공유수면 점․사용허가 및 초지 관련 사항은 검토가 진행 중이며, 관련 부서와 협의 완료 후 평창군 군계획위원회 심의 절차를 거쳐 개발행위허가 여부를 판단할 예정이다.

3. 사실관계

가. 이 민원 시설 개발행위허가 규모와 진행 상황

1) 이 민원 사업자들은 이 민원 시설 부지의 토지 소유자인 정○○외 2인으로 부터 토지사용승낙서를 받아 개발행위허가를 신청하였고 내역은 아래【그림 1】과 같다.

그림생략

2) 이 민원 사업자들은 0000. 00. 00. 피신청인에게 이 민원 토지 1에 개발행위허가를 신청하였으나 전기(발전)사업허가증 및 이격거리 관련서류 미제출로 0000. 00. 00. 반려되었다. 이후 이 민원 사업자들은 0000. 00. 00. 강원특별자치도지사로부터 각각 【그림 1】과 같이 2,999kw 설비용량으로 발전허가를 득하였다. 한편 이 민원 사업자들은 0000. 00. 00. 피신청인에게 개발행위허가를 신청하여 재해영향평가는 0000. 00. 00. 건설과에서 처리 완료하였고, 소규모 환경영향평가는 0000. 00. 00.  원주지방환경청에서 처리되었으며, 산지일시전용허가, 농지전용허가, 초지 등에 대하여는 피신청인이 관련부서 검토 및 협의 중이다.

나. 신청인과 마을 주민들이 피신청인에게 이 민원 시설에 대한 반대의견을 제출하였고 피신청인이 회신한 내용을 요약하면 아래와 같다.

1) 신청인 및 대화면 △△리 마을주민 94명은 0000. 00. 00. 피신청인에게 청정지역 체험휴양마을로서 마을가꾸기에 온정성을 들여온 △△리 □□마을에 태양광발전시설을 반대하는 반대탄원서를 제출하였다.

2) 신청인은 0000. 00. 00. 피신청인에게 이 민원 시설에 대한 소규모 환경영향평가 시 현장방문 여부, 이 민원 사업자들이 주민동의를 피하기 위해 1개 사업자당 2,999kw씩 쪼개어 재해영향평가, 환경영향평가 등의 허가를 신청한 것이 적법한지, 목장용지(초지)를 농지로 형질변경하고 농업경영에 이용하지 않은 것이 적법한지 등에 대하여 국민신문고에 민원을 신청하였고, 피신청인은 0000. 00. 00. 소규모 환경영향 평가는 원주지방환경청에 문의하라는 답변으로, 나머지 부분에 대하여는 관련부서에서 검토 중이라고 회신하였다.

3) 또한 신청인은 0000. 00. 00. 피신청인에게 「평창군 군계획조례」(이하 ‘군조례’라 한다) 제21조(개발행위허가의 규모) 제3호, 제22조(개발행위의 허가기준) 제1항 제3호, 제22조의2(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준), 제29조(개발행위에 대한 군계획위원회의 심의)에 대하여 민원을 신청하였고, 피신청인은 0000. 00. 00. 제21조 제3호는 저촉사항이 없고, 군조례 제22조 제1항 제3호는 「자연환경보전법」제34조의2에서 도시생태현황지도(비오톱) 작성대상이 아니라고 하였으며, 제22조의2는 이격거리 등 입지기준 검토 및 농지전용허가가 협의 중에 있으며, 제29조는 평창군 군계획위원회 심의 대상이라고 회신하였다.

4) 신청인은 0000. 00. 00. 피신청인에게「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 제1항과 군조례에 따라 이 민원 시설과 마을 간 이격거리, 마을안길(농로)이 사유지인 농지인 점을 고려할 때 이 민원 시설이  개발행위허가 조건에 부합하지 않는다는 민원을 신청하였고, 피신청인은 0000. 00. 00. 이 민원 시설의 부지로 가능하고, 개발행위허가 기준에도 저촉이 없으며, 인근 주민들의 불편함이 없도록 이격거리 및 입지 기준을 면밀히 검토하겠다고 회신하였다.

다. 신청인은 이 민원 토지 1의 소유자들이 농지취득 후 농업경영에 이용하지 않아「농지법」 위반이라고 주장하는데 이에 대한 근거는 아래와 같다.

1) 농림축산식품부에서는 2021. 7.경 2021년도 농지이용실태조사 운영지침을 시달하였는데 조사 근거는 아래【그림 2】와 같다.

그림생략

2) 피신청인은 “2021년도 농지이용관리지원사업 추진계획”(이하 ‘농지이용실태조사’라 한다)을 추진하면서, 강원 평창군(이하생략) 3,267필지에 대한 이용실태 조사 완료 후 농지처분의무 대상자를 15명 27필지 81,082㎡로 분류하고, 처분의무결정(10명 18필지 46,640㎡)과 처분의무 면제(5명 9필지 34,442㎡) 결정을 하였는데 그 내역은 아래【그림 3】과 같다.

그림생략

3) 한편, 이 민원 토지 1 중 일부 농지는 0000. 00. 00. 협의분할에 의한 상속을 원인으로 정○○외 1명이 취득하였고, 2021년 농지이용실태조사 시 휴경인 상태였는데, 휴경으로 조사된 농지는 평창군(이하생략) 전 13,137㎡외 13필지 총면적 104,314㎡(이하 ‘이 민원 토지 2’라 한다)이며 농지이용실태 조사표는 아래【그림 4】와 같다.

그림생략

라. 우리 위원회가 0000. 00. 00. 실지 조사한 바에 따르면 이 민원 토지 2 중 일부 농지는 정지작업 흔적【그림 5 참조】이 있었던 것을 확인할 수 있었는데 신청인 및 지역주민에 대한 탐문조사에 의하면 2023년경에 소유자가 아닌 임의의 제3자가 양배추 등을 경작한 사실이 있다며 이는 농작물재배지 용도로 초지전용(기간, 2018. 10. 15. ~ 2019. 4. 1.)을 한 후 이 민원 시설로 쉽게 용도변경할 수 있도록 하기 위한 행위라고 하였다.

그림생략

4. 판단

가. 관계 법령 등

<별지>와 같다.

나. 판단내용

1) 먼저 이 민원 시설은 개발행위허가 절차가 진행 중에 있는바, 대법원은 ‘국토계획법 제56조는 개발행위의 허가대상을, 제57조는 개발행위허가 절차를 규정하고, 제58조는 제1항에서 개발행위허가의 기준을 규정하면서 제3항에서 구체적인 허가기준의 설정을 대통령령에 위임하고 있다. 이러한 개발행위허가는 그 허가기준 및 금지요건 등이 불명확한 개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지는 행정청의 재량판단에 속한다.’(대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결)라고 판시한 점을 비추어 보면 피신청인의 이 민원 시설에 대한 개발행위허가처분은 재량행위에 속한다 할 것이므로 관련법에 따라 위법성이 없도록 검토되어야 할 것이나 아직 피신청인의 허가여부 등 구체적인 처분이 없어 우리 위원회가 이의 위법·부당 등을 판단할 수 있는 단계는 아니다.

2) 다만 신청인은 이 민원 토지 소유자들이 농지취득 후 농업경영에 이용하지 않은 것이「농지법」 위반이라고 주장하므로 이 민원 토지 2가 「농지법」(2021. 8. 17. 법률 18401호로 개정된 것, 이하 같다) 위반인지 여부를 살펴보면, ① 「농지법」 제6조 제1항 제4호는 상속으로 농지를 취득하여 소유할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제23조는 농지의 임대차 또는 사용대차를 할 수 있도록 규정하고 있으나, 같은 법 제10조는 농지 소유자가 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등에 대하여는 처분하도록 규정하고 있는 점, ② 이 민원 토지 2는 피신청인의 농지이용실태조사 당시 단기 휴경으로 인해 농지정보 시스템에 휴경으로 등록되었으나 2021. 12.경 결과 보고 당시 영농 준비 중으로 적발 대상에서 제외하였는 바, 피신청인이 적발 대상에서 제외할 수 있는 근거는 「농지법」 제10조 제1항 제1호 “자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유” 및 「농지법 시행령」(2021. 10. 14. 대통령령 제32045호로 개정된 것) 제9조 제1항 제3호 나목 “농지개량 또는 영농 준비를 위하여 휴경하는 경우”인데, 농지처분 의무가 면제되는 정당한 사유에 해당하기 위해서는 그 농지 소유자가 피신청인에게 영농 준비라는 증빙서류를 제출하여 피신청인이 이를 인정해야 하지만 이러한 행정행위가 없었던 점, ③ 또한 농림축산식품부 예규 제40호 「농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분 관련 업무처리요령」Ⅲ. 2. 가항에 따르면 농지개량 또는 영농 준비를 위하여 휴경하는 경우를 통상적인 영농 관행상 농작물경작에 착수할 수 없는 시기에 농지를 취득하여 불가피하게 일시적으로 휴경하는 경우인데 이 민원 토지 2의 취득일은 2016. 12. 22.로 다음 해부터는 영농에 착수하는 것이 통상적인데 2021년 농지이용실태조사서 등으로 볼 때 이 민원 토지 2는 이 민원 신청일까지 계속하여 영농을 하였다고 할 수 없으므로 피신청인이 주장하는 영농 준비 사유에 해당한다고 보기 어려운 점, ④ 우리 위원회의 0000. 00. 00. 실지조사 시 일부 농지는 정지작업 흔적이 있는 것을 확인할 수 있었는데 신청인이나 지역주민에 대한 탐문조사에 의하면 소유자가 아닌 임의의 제3자가 양배추 등을 경작하였다고 하고 이는 농작물 재배지 용도로 초지전용을 한 후 이 민원 시설로 쉽게 용도변경할 수 있도록 하기 위한 행위라고 하는 점, ⑤ 위 ‘④’와 관련하여 「농지법」 제24조 제1항은 “임대차계약과 사용대차계약은 서면계약을 원칙으로 한다”라고 규정하고 있고, 피신청인은 이에 따라 농지임대차계약 확인대장을 갖추고 임대차계약을 확인한 후 대장에 그 내용을 기록해야 하는데 이를 증명할 수 있는 서류 및 신청인 등의 주장에 대해 대응할 만한 농산물판매실적 등 그 어떠한 증빙자료도 확인할 수 없는 점 등을 고려하여 볼 때, 피신청인은 「농지법」 제10조 제2항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분대상농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 하지만 이 민원 토지 2의 경우 피신청인이 농지이용실태조사 시 휴경인 것을 인정하였음에도 불구하고 영농 준비 중이라는 이유로 처분 대상에서 제외한 것은 타당하지 아니하므로 피신청인은 이 민원 토지 2에 대해 2021년 농지이용실태조사 당시「농지법」을 위반한 부분에 대한 행정조치를 검토하는 것이 필요하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 시설 허가와 관련한 관계 법령 위반사항 등을 조사해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고 주문과 같이 의결한다.

<별지> 관계법령 등

1. 「농지법」(2021. 8. 17. 법률 18401호로 개정된 것)

제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.

② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농지를 소유할 수 있다.

1. ~ 3. (생략)

4. 상속[상속인에게 한 유증(遺贈)을 포함한다. 이하 같다]으로 농지를 취득하여 소유하는 경우

제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 없다.

1. 제6조 제2항 제1호ㆍ제4호부터 제9호까지ㆍ제9호의2 및 제10호의 규정에 해당하는 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우

2. ~ 9. (생략)

제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다.

1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우

2. ~ 7. (생략)

② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다.

제24조(임대차ㆍ사용대차 계약 방법과 확인) ① 임대차계약(농업경영을 하려는 자에게 임대하는 경우만 해당한다. 이하 이 절에서 같다)과 사용대차계약(농업경영을 하려는 자에게 무상사용하게 하는 경우만 해당한다)은 서면계약을 원칙으로 한다. <개정 2020. 2. 11.>

② 제1항에 따른 임대차계약은 그 등기가 없는 경우에도 임차인이 농지소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장의 확인을 받고, 해당 농지를 인도(引渡)받은 경우에는 그 다음 날부터 제삼자에 대하여 효력이 생긴다.

③ 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지임대차계약 확인대장을 갖추어 두고, 임대차계약증서를 소지한 임대인 또는 임차인의 확인 신청이 있는 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 임대차계약을 확인한 후 대장에 그 내용을 기록하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.>

2. 「농지법 시행령」(2021. 10. 14. 대통령령 제32045호로 개정된 것)

제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ①법 제10조 제1항 제1호 및 제4호에서 “자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. ~ 2. (생략)

3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우

가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우

나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우

다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우

라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우

마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우

바. ~ 카. (생략)

3. 「농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령」(2029. 12. 19. 농림      축산식품부예규 제40호)

Ⅲ. 처분대상농지의 결정 및 통지

1. 처분대상 농지의 요건

가. 법 제10조 제1항 제1호 및 영 제9조에 따른 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하였다고 시장·군수·구청장이 인정하는 농지나. 법 제6조제2항 제9호의2에 따라 취득한 영농여건불리농지를 정당한 사유* 없이 휴경한 경우 그 농지

※ 정당한 사유 : 자연재해 등으로 영농이 불가능하게 되어 휴경한 경우, 질병 또는 취학으로 인하여 휴경한 경우 등(영 제9조 제1항)

다. ~ 카. (생략)

2. 휴경, 임대(사용대), 위탁경영을 할 수 있는 정당한 사유

가. 정당한 사유로 휴경하는 농지(영 제9조 제1항 제3호)

□ 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경하는 경우

□ 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우

※ 통상적인 영농관행상 농작물경작에 착수할 수 없는 시기에 농지를 취득하여 불가피하게 일시적으로 휴경하는 경우는 이에 해당하는 것으로 본다

이에 주문과 같이 의결한다.

0000년   00월  00일