의     결

국 민 권 익 위 원 회

제 3 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2024-3소위19–도00호

민원표시  2BA-2404-0631499  개발행위 준공검사 반려 이의

신 청 인  A, B, C

피신청인  D

의 결 일  2024. 6. 24.

주     문

피신청인에게, 신청인들이 0000. 0. 00. 제출한 ○○ ○○시 ○○면 ○○○ 산0-0 외 3필지(산0-00, 000-0, 000-0) 상의 개발행위 준공검사 신청에 대한 반려 처분을 취소하고 준공검사할 것을 시정권고한다.

이     유

1. 신청원인

신청인들은 ○○ ○○○시 ○○면 ○○리 산0-0 외 3필지(산0-00, 000-0, 000-0, 총 0,000㎡, 이하 ‘이 민원 부지’라 한다)에 제1종 근린생활시설(소매점) 부지조성 목적의 개발행위를 마치고 0000. 0. 00. 피신청인에게 준공검사 신청(이하 ‘이 민원 신청’이라 한다)을 하였는데, 피신청인은 개발행위허가 규모에 적합한 진출입 도로가 확보되었음을 확인할 수 있는 자료를 보완하라면서 준공검사를 지연하더니 0000. 0. 00. 반려 처분을 하였다. 이미 도로로 포장되어 이용되던 기존 현황도로가 있어 이를 적합한 진출입 도로로 인정해 이 민원 부지에 대한 개발행위허가를 해주었고, 여러 차례의 변경 허가나 건축신고 과정에서 진출입 도로를 문제 삼은 적이 없었는데, 허가받은 대로 개발행위를 완료한 뒤 준공검사를 신청하자 이제 와 진출입 도로를 문제 삼으며 이 민원 신청을 반려한 것은 부당하니, 이를 취소하고 준공검사를 해달라.

2. 피신청인의 주장

당초 이 민원 부지에 대한 개발행위 허가 시, 국유지인 ○○ ○○○시 ○○읍 ○○리 0000 답 000㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다) 중 일부인 0㎡(이하 ‘이 민원 분쟁토지’라 한다)가 포함되는 현황도로(이하 ‘이 민원 현황도로’라 한다)를 진출입 도로로 하여 허가하였다. 그러나 신청 외 이OO이 0000. 0. 0. 공매 절차를 통해 이 민원 토지의 소유권을 취득한 이후 신청인 1과 이OO 간의 민사소송 분쟁이 진행 중인데, 이 민원 분쟁토지를 제외하면 개발행위허가 규모에 적합한 진출입 도로가 확보되었다고 보기 어려워 신청인들에게 적합한 진출입 도로가 확보되었음을 확인할 수 있는 자료 보완을 요구하였고, 기한 내 보완이 이행되지 않아 0000. 0. 00. 이 민원 신청을 반려하였다.

3. 사실관계

가. 이 민원 부지는 0000. 00. 00. 단독주택 부지조성을 위해 최초 개발행위(토지형질변경) 허가를 받은 이후 0000년부터 0000년까지 이 민원 부지 소유권이 변경되어 현재 신청인들이 소유권을 최종 취득하였고, 0000. 0. 0. 기존 허가권을 분리(단독주택/근린생활시설)하는 등 여러 차례 개발행위 변경 허가가 있었으며, 0000. 00. 근린생활시설 부지조성 목적의 개발행위(토지형질변경)에 대한 최종 변경 허가를 받았는데, 당시 개발행위 변경 허가내역 및 변경 후 토지이용계획은 아래와 같다.

< 이 민원 부지 개발행위 변경 허가내역 >
위치	○○시 ○○면 ○○리 산0-0번지 외 3필지(산0-00, 000-0, 000-0)	용도지역 /지목	보전관리지역, 생산관리지역 / 임야, 대지, 도로
목적	제1종 근린생활시설(소매점) 부지조성	면적	0,000㎡ (건축부지: 0,000㎡, 도로부지: -)
건폐율 /용적률	7.42% / 12.42%	기간	허가일 ~ 0000. 00. 00.

< 이 민원 부지 토지이용계획(변경 후) >

그림생략

나. 신청인들은 이 민원 부지의 토목공사 및 근린생활시설 건축물 공사를 완료하고 0000. 0. 00. 피신청인에게 이 민원 신청을 하였는데, 피신청인은 이 민원 분쟁토지를 제외하면 이 민원 현황도로가 ｢개발행위허가운영지침｣ 상 진입도로 폭 4m에 미달하므로 0000. 0. 00.과 0000. 0. 00. 두 차례에 걸쳐 신청인들에게 적합한 진출입 도로가 확보되었음을 확인할 수 있는 자료를 0000. 0. 00.까지 보완 요구하였고, 신청인들이 이를 이행하지 못하자 0000. 0. 00. 이 민원 신청을 반려하였다. 이 민원 부지 및 이 민원 현황도로 내 이 민원 분쟁토지 위치는 아래와 같다.

< 이 민원 부지 내 이 민원 분쟁토지 위치 >

그림생략

< 이 민원 현황도로 내 이 민원 분쟁토지 위치 >
그림생략	그림생략

다. 이 민원 분쟁토지(0㎡)를 포함한 이 민원 토지(○○리 0000 답 000㎡)는 당초 국유지였으나, 한국자산관리공사가 국유재산 매각을 위해 0000. 0. 00. 공매입찰 공고하자 이OO이 낙찰받아 0000. 0. 0. 소유권을 취득하였다. 공매입찰 공고문의 이 민원 토지 물건 세부 정보 및 현황조사서의 [이용현황]에는 ‘주택 신축 예정 단지 진입로 등으로 사용 중’이라고 기재되어 있고, 감정평가서의 [이용상황]에는 ‘공부상 지목은 답이나 일부 도로로 이용되고 있고, 나머지는 현황 잡종지 상태’라고 기재되어 있으며, [공부와의 차이]에는 ‘본건 토지 중 일부 면적이 도로로 이용 중’이라고 기재되어 있다.

라. 이OO이 이 민원 토지 소유권을 취득한 뒤 이 민원 분쟁토지 상에 시설물을 설치하고 물건을 적치하여 이 민원 현황도로의 통행을 방해하자 신청인 1은 이OO을 상대로 법원에 ｢민법｣ 상 주위토지통행권에 따른 방해금지가처분을 신청하였고, 법원은 0000. 00. 00. 이 민원 분쟁토지 외에 신청인 1이 이 민원 부지와 공로 사이를 출입할 수 있는 통로는 존재하지 않는 것으로 보이는 점, 이 민원 분쟁토지가 도로로 포장되어 통행로로 사용되어 온 기간이 15년이 넘고 신청인 1도 이 민원 분쟁토지를 이 민원 부지에 출입하기 위한 진입로로 사용해 왔던 점, 이OO도 이러한 사정을 알고 이 민원 토지를 취득한 것으로 보이는 점 등을 인정하여 이 민원 분쟁토지 상에 이OO이 적치한 물건을 수거하고, 이OO이 설치한 시설물을 철거하라고 결정하였다.

마. 피신청인은 이 민원 신청을 반려하기 전, 이 민원 부지 진출입을 위한 현황도로가 확보되었는지에 대한 양설 중 어떤 의견이 타당한지 고문변호사 3인에게 자문하였고, 0000. 0. 00. 고문변호사 모두 현황도로(기반시설)가 확보되었다고 보는 <갑설>이 타당하다고 회신하였다. 피신청인이 법률 자문 의뢰한 내용은 아래와 같다.

< 법률 자문 의뢰 내용 >
질의개요	∘이 민원 토지(○○리 000)는 당초 국유지로 토지 일부가 현황도로로 이용되고 있었으나, 2022. 5. 국유재산 매각에 따라 사유지로 변경되었고, - 현재 개발행위 수허가자와 이 민원 토지 소유주 간에 통행권 분쟁 중으로 방해금지가처분 결정(0000.00.00.) 이후 현재 본안소송이 진행 중임 ∘｢개발행위허가운영지침｣ 상 폭 4m 이상의 ‘실제 차량 통행에 이용될 수 있는 진출입 도로’가 확보되어야 하나, - 현재 사인간의 본안소송이 진행 중인 이 민원 토지가 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 도로 인지 여부에 대한 판단에 아래와 같은 양론이 있음
<갑설>	∘이 민원 분쟁토지는 당초 개발행위허가 시 이미 현황도로를 형성하고 있었고, ∘국유재산 매각공고 시 ‘주택신축 예정 단지 진입로 등으로 사용 중’이라고 기재되어 있어 매수자도 이를 충분히 인지하고 있었으며, ∘현재 방해금지가처분 결정으로 차량 통행을 방해하는 지장물 등이 없어 실제 차량 진출입이 가능하므로 적절한 기반시설이 확보되었다고 볼 수 있다
<을설>	∘이 민원 분쟁토지는 현재 소송이 진행 중이므로, ｢개발행위허가운영지침｣ 상 차량 진출입이 가능한 기존 마을안길로 온전히 이용할 수 없다

4. 판단

가. 관계법령 등

<별지>와 같다.

나. 판단내용

① 이 민원 분쟁토지를 포함한 이 민원 현황도로는 폭 4m 이상으로, 도로로 포장되어 이 민원 부지와 공로 사이를 출입할 수 있는 통행로로 오랫동안 이용되어 왔고, 피신청인도 이 민원 현황도로를 이 민원 부지와 공로 사이의 진출입 도로로 인정하여 이 민원 부지에 대한 개발행위(토지형질변경)를 허가하였으며, 신청인들은 허가받은 대로 이 민원 부지에 대한 개발행위를 완료한 뒤 준공검사를 신청한 점, ② 피신청인은 이 민원 분쟁토지를 제외하면 이 민원 부지와 공로 사이에 폭 4m 이상의 진출입 도로가 확보되었다고 보기 어려워 준공검사 신청을 반려하였다고 하나, 그 소유자가 변경되었을 뿐이지 그동안 현황도로로 이용되던 이 민원 분쟁토지의 사용현황이 달라졌다고 보기는 어렵고, 이OO이 0000. 0. 0. 이 민원 토지의 소유권을 취득한 뒤 신청인 1과 이OO 사이에 이 민원 분쟁토지에 대한 민사소송이 진행 중인 상황임에도 피신청인은 0000. 00. 이 민원 분쟁토지를 포함한 이 민원 현황도로를 이 민원 부지의 진출입 도로로 하는 개발행위(토지형질변경) 변경 신청을 허가하는 등 공적인 견해표명을 하였으며, 피신청인의 이러한 견해표명을 신뢰하여 개발행위를 완료하고 준공검사를 신청한 신청인들에게 귀책사유가 있다고는 보기가 어려운 점, ③ 이 민원 분쟁토지와 관련하여 법원의 방해금지가처분 결정에서도 언급된 바와 같이, 이 민원 분쟁토지는 이미 오랜 기간 도로로 포장되어 현황도로로 이용되어 왔고, 이 민원 토지에 대한 국유재산 매각 공고문에도 ‘주택신축 예정 단지 진입로 등으로 사용 중’이라고 기재가 되어 있었던 만큼 이OO도 이를 충분히 인지하고 이 민원 토지를 취득한 것으로 보이므로, 이 민원 현황도로를 적합한 진출입 도로로 인정하여 이 민원 부지에 대한 개발행위 준공검사를 하더라도 이OO에게 수인할 수 없는 손해가 발생한다고 보기는 어려운 반면, 신청인들로서는 개발행위 준공검사 반려처분으로 인해 이미 개발행위를 완료한 이 민원 부지 및 건축까지 완료한 건축물을 사용·수익할 수 없는 과도한 손해가 발생한다고 보이는 점, ④ 피신청인이 고문변호사 3인에게 법률 자문하여 회신받은 3건의 의견 모두 위와 같은 정황 등을 고려할 때 이 민원 현황도로는 ｢개발행위허가운영지침｣ 상 ‘차량 진출입이 가능한 기존 마을안길’로서 개발행위허가 규모에 적합한 진출입 도로로 보는 것이 타당하다는 취지인 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 신청을 반려한 처분은 부당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 부지에 대한 개발행위 준공검사 신청 반려 처분을 취소하고 준공검사를 해달라는 신청인들의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지> 관계법령 등

1. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣

제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다.

2. 토지의 형질 변경

제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.

5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것

제62조(준공검사) ① 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위에 대한 개발행위허가를 받은 자는 그 개발행위를 마치면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 준공검사를 받아야 한다.

2. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙｣

제11조(준공검사) ① 공작물의 설치, 토지의 형질변경 또는 토석채취를 위한 개발행위허가를 받은 자는 그 개발행위를 완료하였으면 법 제62조 제1항에 따라 준공검사를 받아야 한다.

④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항의 규정에 의한 준공검사결과 허가내용대로 사업이 완료되었다고 인정하는 때에는 별지 제7호서식의 개발행위준공검사필증을 신청인에게 발급하여야 한다.

3. ｢개발행위허가운영지침｣

제3장 개발행위허가기준

3-3-2-1 도로

(1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다.

(2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다.

(4) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다.

① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설, 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택의 건축인 경우

4. ｢민법｣

제219조(주위토지통행권) ① 어느 토지와 공로사이에 그 토지의 용도에 필요한 통로가 없는 경우에 그 토지소유자는 주위의 토지를 통행 또는 통로로 하지 아니하면 공로에 출입할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 때에는 그 주위의 토지를 통행할 수 있고 필요한 경우에는 통로를 개설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여야 한다.

② 전항의 통행권자는 통행지소유자의 손해를 보상하여야 한다.