국 민 권 익 위 원 회

제 1 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2024-1소위01-도01호

민원표시  2AA-2312-0227712  훼손지 정비사업 협의 요청

신 청 인  A

피신청인  B

관계기관  1. C

2. D

의 결 일  2024. 2. 5.

주     문

B에게, A가 개발제한구역 내 훼손지 정비사업을 위해 협의를 신청한 것과 관련하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따라 협의하고, C, D에게 이와 관련된 행정절차를 조속히 이행할 것을 각 의견표명한다.

사업목적 : ① 난립된 훼손시설을 체계적으로 정비하고 도시공원 또는 녹지를 확보하여 녹지기능 회복과 도시환경 개선을 목적으로 하는 사업, ② 정비사업 구역내 1만㎡ 밀집 훼손지(2016. 3. 30.이전 동·식물관련시설)의 30%이상을 도시공원 또는 녹지로 조성하여 기부채납 하는 경우 물류창고의 설치를 허용하는 제도

이     유

1. 신청원인

A는 ○○ ○○군 ○○면 ○리 000-0외 15필지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제4조의2에 따른 개발제한구역 내 훼손지 정비사업(이하 ‘정비사업’이라 한다)을 위하여 2020. 12. 30. 관련서류를 구비하여 D에게 신청하였고, D는 관련부서 협의 등을 실시한 후 2022. 6월 C와 사전협의를 거쳐 B에게 사전협의를 신청하였으나, B는 정비사업 유효기간인 2020. 12. 31.내에 시장·군수·구청장이 인정하는 경우 정비사업을 추진할 수 있고, 동 기한까지 시·도지사의 협의를 요청한 경우에 사업을 추진할 수 있다고 하면서 이 민원 토지의 정비사업 협의가 불가하다고 하고 있다. 하지만 A는 이 민원 토지의 정비사업 신청은 관련규정에서 요구하는 서류를 갖추어 유효기간 내에 접수하였고, 타 시도에 유사사례가 있음에도 B가 협의요구를 수용하지 않는 것은 행정의 신뢰보호원칙과 형평성에 어긋나니 정비사업에 대한 협의가 진행될 수 있도록 도와 달라.

2. 피신청인 등의 주장

가. B

훼손지 정비사업의 추진은 개발제한구역법 제4조의2 및 부칙〈법률 제13670호, 2015. 12. 29. 개정〉 제2조에 따라 2020. 12. 31.까지 정비사업구역에 도시공원, 물류창고 등을 설치하는 행위에 대한 허가(행위허가)를 완료한 경우에 가능하다는 것이 제도의 취지이나, 한시적으로 시행하는 정비사업의 특수성, 주민들이 직접 시행하는 점, 유사사례가 없어 검토에 기간이 필요한 점 등을 감안하여 시장·군수·구청장이 2020. 12. 31.까지 해당서류가 정비사업 요건에 적합하다고 인정하고, 동 기한까지 시·도지사의 협의를 요청한 경우에 사업을 추진할 수 있도록 허용하였다. 그런데, 이 민원 토지는 2020. 12. 31.까지 D에 정비사업 지정 신청은 되었으나, C와 별도의 협의가 없이 유효기간이 경과하여 정비사업의 협의가 불가한 상황이다.

나. 관계기관 등의 주장

1) C

D는 2020. 12. 31.내에 정비사업에 대한 사전협의를 하지 않았으나, 2022. 11. 24. 개발제한구역법 제4조의2 및 부칙 제2조의 경과규정과 관련한 관원질의 요청(도시계획과-13775)을 한 바 있고, 2022. 11. 29. B에게 질의한 사실이 있다.

2) D

A가 2020. 12. 30. 이 민원 토지에 대한 정비사업을 신청하였고, 관계부서 협의 와 보완 등을 실시하는 과정에서 기간이 길어졌다. 2022. 1. 29. C를 방문하여 사전협의를 진행하였고, 2022. 10. 14., 12. 28. 2차례 B를 방문하여 이 민원 토지에 대한 정비사업 가능여부를 문의하였으나, 불가하다는 답변을 들었다.

3. 사실관계

가. 정비사업 신청지 현황 및 위치는 다음과 같다.

신청지 현황 및 위치

구역(위치)	토지(㎡)	건물(㎡)	필지수	훼손지 비율 (%)	소유자
1구역 (○○군 ○○면 ○○리 000-0외 2필지)	3,896	1,978	3	50.77	□□□
2구역 (○○군 ○○면 ○○리 00-0외 2필지)	3,833	2,683	3	70.00	●●●
3구역 (○○군 ○○면 ○○리 000-0외 3필지)	4,039	3,186	4	78.88	■■■외 2명
4구역 (○○군 ○○면 ○○리 000-0외 3필지)	4,663	3,264	4	70.00	△△△조합외 4명
5구역 (○○군 ○○면 ○○리 000외0필지)	3,038	3,038	2	100	★★★외 1명
총 계	19,469	14,149	16	369.65

나. 정비사업 추진경과는 다음과 같다.

- 2020. 12. 30. 정비사업 신청서 제출(A → D)

- 2022. 1. 26. D 협의 완료

- 2022. 1. 29. C 사전 협의(D → C)

- 2022. 11. 24. B 관원질의(C → B)

- 2023. 8. 25. B 관원질의 회신(B → C)

다. 개발제한구역법 제4조의2 제4항 내지 제7항에는 ‘정비사업을 시행하려는 자는

대통령령이 정하는 서류를 갖추어 관할 시장·군수·구청장에게 신청하여야 하고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 정비사업 요건에 적합하다고 인정하는 경우 시ㆍ도지사와 협의하여야 하며, 시ㆍ도지사는 정비사업의 시행이 필요하다고 인정하는 경우 국토교통부장관과 협의하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제12조 제1항 제1의2호는 ‘도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경’의 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 같은 법 부칙〈법률 제13670호, 2015. 12. 29. 개정〉제2조(유효기간)에는 “제4조의2의 개정규정은 2020년 12월 31일까지 효력을 가진다.”라고 규정하고 있다.

라. A는 이 민원 토지가 같은 법 시행령 제2조의6 제1항 및 「개발제한구역 훼손지 복구 및 정비사업 업무처리 규정」(이하 ‘정비사업 처리규정’이라 한다) 제40조 제1항에 따른 정비사업의 선정기준에 해당하여 2020. 12. 30. 같은 법 시행령에서 정하는 관련 서류를 구비하여 D에 정비사업 지정을 요청하였고, D는 여러 차례 협의 및 보완을 거쳐 2022. 1. 26. 협의를 완료하였으며, 2022. 6. 23. 관계기관 C과 사전협의를 하였다.

마. C는 D의 ‘정비사업 추진 가능 여부’에 대한 관원질의를 받아 B에게 관원질의(2022. 11. 24.) 하였고, B는 ‘정비사업 구역에 도시공원, 물류창고 등을 설치하는 행위에 대한 허가(행위허가)를 2020. 12. 31.까지 완료하여야 하나, 한시적으로 시행하는 정비사업 제도의 특수성, 개발제한구역 주민이 직접 사업의 시행자가 되어 추진하면서 관할 시·도 및 B와 협의가 필요한 사항임을 감안하여 관할 허가권자인 시장·군수·구청장이 이 사업 유효기간인 2020. 12. 31.까지 사업시행자가 제출한 대통령령이 정하는 서류가 정비사업 추진에 적합하다고 인정하여 수리하고, 관할 시·도지사와 협의를 한 경우라면, 해당사업 대상에 포함될 수 있다.’라고 회신(2023. 8. 25.) 하였다.

바. 또한, B는 우리 위원회에 제출한 자료에서 개발제한구역법상에서 규정한 유효기간의 경우 2020. 12. 31.까지로 규정하고 있으나, 주민피해를 최소화하고자 사업의 유효기간을 완화하여 적용하되, 구비서류 및 법정요건을 갖추지 못한 채 신청서를 제출하고, 사후적으로 협의·보완을 진행하게 되는 경우 사실상 사업의 유효기간에 기한을 둘 수 없으므로, 동 기한까지 시장·군수·구청장이 사업의 유효성에 대하여 인정하여 해당서류를 기준으로 시·도지사에 협의 요청하고, B에게 협의 요청하였다면 협의가 가능하나, 본 민원은 D가 정비사업의 유효기간에 대하여 인지하지 못하여 발생한 경우이므로 법령상 유효한 사업에 해당하지 않는다.‘라고 회신(2023. 2. 3.) 하였다.

사. B는 위 바. 의 회신자료에서 ○○도내 시·군·구는 126건(○○ 91건, △△ 27건, ★★ 3건, ●● 3건, □□ 2건)에 대하여 2021. 1월에 ○○도에 협의요청하였고, ○○도가 2021. 1월에 B에게 사전협의를 진행하였다고 하며, 이 중 사전협의가 이루어지지 않았거나, 법정 요건을 갖추지 못한 서류에 대하여는 반려처분하였다고 한다.

아. B는 “시·군·구가 시·도와 사전협의를 하여야 한다.”는 회신을 하였으나, 개발제한구역법 및 정비사업 처리규정에는 사전협의에 대한 별도의 규정이 없는 것으로 확인되고 우리 위원회가 B에게 정비사업 유효기간 완화적용 및 사전협의 등에 대하여 질의회신한 것 외에 교육 및 홍보를 위한 별도의 문서가 시행되었는지에 대하여 문의한 결과, B의 담당자는 이에 대한 자료는 없다고 하였다.

자. 우리 위원회는 정비사업이 진행중인 ○○도로부터 관련자료를 제출(2023. 4. 14.) 받은 결과, 총 126건에서 사업취소 11건을 제외한 115건 중 2020. 12. 31. 이후에 ○○도에 협의가 완료된 건은 83건이었으며, 이 중 가장 많은 정비사업이 진행 중인 ○○시의 경우 사업취소 3건을 제외한 88건 중 58건이 보완 등의 사유로 협의완료 기한을 초과하여 ○○도와 협의완료한 것으로 확인하였다.

〇 2020. 12. 31. 이후 ○○도 및 B 협의 현황

(단위 : 건)

지자체명	총 접수	○○도 협의	B 협의	비고
○○시	91	58	58	3건 취소
△△시	27	21	20	3건 취소, 1건 협의 중
★★시	3	3	3	-
●●시	3	-	-	3건 취소
□□시	2	1	1	1건 취소
총 계	126	83	82

(출처 : 경기도 제출자료)

차. 한편, 우리 위원회는 2023. 10. 23. ○○ ○○○내 동일한 민원에 대하여 B에게 정비사업을 협의할 것을 의견표명으로 의결하였고, B는 우리 위원회의 의결을 수용하여 협의를 요청할 경우 관련 절차를 진행할 예정임을 회신(2023. 12. 15.) 하였다.

4. 판단

가. 관계법령 등

<별지>와 같다.

나. 판단내용

B는 2020. 12. 31.까지 시장·군수·구청장이 정비사업 신청을 승인하고 시·도지사에 협의한 경우에 한하여 협의가 가능하므로 기한 내에 경상북도에 협의하지 않은 A의 정비사업 신청은 협의불가하다고 주장하는 건에 대하여 살피건대, ① B는 개발제한구역법 제4조의2의 정비사업의 협의가 2020. 12. 31.까지 기초지자체에서 시·도로 사전협의가 있어야 하고, 한시적으로 시행하는 제도의 특수성 및 주민들이 직접 시행하는 등의 상황을 고려하여 타 지역에서 협의완료 시점을 적용해 온 점, ② △△ 등 ○○도내 지자체의 경우 2020. 12. 31.을 경과하여 ○○도와 협의를 완료한 사업이 전체 126개 구역 중 65.8%인 83개 구역이나 되는 점, ③ 신청서가 유효기간에 임박하여 접수될 경우 시·군·구내 관련부서 협의를 거쳐 보완 등이 완료된 후 시·도에 협의를 진행할 수 있으므로 사업의 특성, 규모, 내용 등을 고려하면, 유효기간 내에 협의를 완료하는 것이 사실상 어려운 점, ④ 동일한 내용의 민원이 기 접수되어 우리 위원회가 B에게 의견표명하였고, 이에 B는 우리 위원회의 의견표명을 수용하여 C 협의를 요청할 경우 관련 절차를 진행할 예정이라고 회신한 점, ⑤ A는 개발제한구역법 및 정비사업 처리지침에 따른 적법한 구비서류를 D에게 기한 내 신청하였으나, D가 내부 관련부서 협의를 위한 보완 등의 사유로 유효기간이 상당히 경과되었으므로 A에게 귀책사유가 있다고 볼 수 없는 점, ⑥ 「행정기본법」제3조제1항에 ’국가와 지방자치단체는 국민의 삶의 질을 향상시키기 위하여 적법절차에 따라 공정하고 합리적인 행정을 수행할 책무를 진다.‘라고 규정하고 있고, 동법 제9조에는 “행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있는 점, ⑦ 정비사업 제도의 한시적 운용이 완료되어 정비사업을 추가로 신청할 우려가 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, B는 신청인의 정비사업 신청에 대하여 협의해 주는 것이 바람직한 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 훼손지 정비사업에 대한 협의를 해 달라는 A의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 B 및 C, D에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지2> 관계법령 등

1)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」

제4조의2(토지소유자 등의 훼손지 정비사업) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 축사 등 동물ㆍ식물 관련 시설이 밀집된 훼손지의 정비사업(이하 “정비사업”이라 한다)을 시행할 수 있다.

1. 국유지ㆍ공유지를 제외한 해당 훼손지의 토지소유자

2. ~ 5. (생 략)

② ~ ③ (생 략)

④ 제1항에 따라 정비사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 서류를 갖추어 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에게 신청하여야 한다.

⑤ 제4항에 따른 신청을 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 정비사업 요건에 적합하다고 인정하는 경우 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다.

⑥ 시ㆍ도지사는 정비사업의 시행이 필요하다고 인정하는 경우 국토교통부장관과 협의하여야 한다. 이 경우 시ㆍ도지사는 국토교통부장관과의 협의 결과를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보하여야 한다.

⑦ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제5항에 따라 정비사업 요건을 검토한 결과 및 제5항 또는 제6항에 따라 시ㆍ도지사로부터 통보받은 협의 결과를 제4항에 따라 신청한 자에게 통보하여야 한다.(이하 생략)

제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.

1. (생 략)

1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경(이하 생략)

부 칙  <법률 제13670호, 2015. 12. 29.>

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 별표 제4호가목의 개정규정은 공포한 날부터 시행한다.

제2조(유효기간) ① 제4조의2, 제11조제1항제5호의2 및 제12조제1항제1호의2의 개정규정은 2020년 12월 31일까지 효력을 가진다.

② 제1항에 따른 유효기간 중 제4조의2의 개정규정에 따라 개발제한구역관리계획의 수립ㆍ변경을 요청한 경우에 대해서는 해당 유효기간이 경과한 후에도 같은 조, 제11조제1항제5호의2 및 제12조제1항제1호의2의 개정규정을 적용한다.(이하 생략)

2)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」

제2조의6(정비사업 구역의 요건 등) ① 법 제4조의2제1항에 따른 동물ㆍ식물 관련 시설이 밀집된 훼손지(이하 “밀집훼손지”라 한다)의 정비사업(이하 “정비사업”이라 한다) 구역은 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다.

1. 밀집훼손지는 다음 각 목의 요건을 모두 갖출 것

가. 밀집훼손지의 총 규모는 1만제곱미터 이상일 것. 이 경우 밀집훼손지가 2개 이상인 경우에는 각 밀집훼손지의 규모는 3천제곱미터 이상이어야 하고, 그 위치는 동일한 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 구(구는 자치구를 말하며, 이하 “시ㆍ군ㆍ구”라 한다)의 관할구역 내에 있어야 한다.

2. ~ 3. (생 략)

② 법 제4조의2제4항에서 “대통령령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 사항이 포함된 서류를 말한다.

1. 정비사업 구역의 위치 및 면적

2. 제2조의7에 따른 정비사업의 내용 및 방법에 관한 사항

3. 토지이용계획

4. 정비사업 구역 밖에 기반시설을 설치하여야 할 경우 시설 설치비용의 부담계획

5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시ㆍ군관리계획(이하 “도시ㆍ군관리계획”이라 한다)의 수립 또는 변경에 관한 사항

6. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항

3) 「개발제한구역 훼손지 복구 및 정비사업 업무처리 규정」

제40조(정비사업구역 선정 기준) ① 정비사업 시행을 위한 정비사업구역은 다음 각 호의 어느 하나에 해당되어야 한다.

1. 제39조의 훼손지가 밀집된 지역으로서 훼손지 면적이 1만제곱미터 이상인 경우 (단, 규모가 3천제곱미터 이상인 2개 이상인 동일 시ㆍ군ㆍ구 내 훼손지 총 면적이 1만제곱미터 이상일 경우를 포함한다)

2. 제1호에 따른 훼손지와 동일한 시ㆍ군ㆍ구 내에 훼손시설이 흩어져 있는 경우로서, 그 훼손시설을 밀집지역으로 이전한 후의 종전 훼손지를 도시공원 또는 녹지로 조성하거나, 원상복구하여 밀집지역과 흩어진 훼손지를 하나의 정비사업구역으로 하는 경우(이하 생략)

4)「행정기본법」

제3조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 국민의 삶의 질을 향상시키기 위하여 적법절차에 따라 공정하고 합리적인 행정을 수행할 책무를 진다.

② 국가와 지방자치단체는 행정의 능률과 실효성을 높이기 위하여 지속적으로 법령등과 제도를 정비ㆍ개선할 책무를 진다.

제8조(법치행정의 원칙) 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다.

제9조(평등의 원칙) 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 된다.