의     결

국 민 권 익 위 원 회

제 1 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2024-1소위8-행01호

민원표시  2AA-2401-0071683  상가 대부계약 연장

신 청 인  A

피신청인  B

의 결 일  2024. 3. 11.

주     문

1. 피신청인에게 전남 ◯◯군 (이하 생략) 00-00 0동 000호 상가에 대해 신청인과 3년 연장계약을 체결할 것을 의견표명한다.

2. 피신청인에게 ｢공유재산 및 물품 관리법｣에 따라 「◯◯군 C 설치 및 운영조례」 제8조를 개정할 것을 제도개선의견 표명한다.

이     유

1. 신청원인

신청인은 5년 전 피신청인이 주관하는 ‘2018 전남형 □□□ 청년상인 프로젝트’ (이하 ‘민원 사업 1’이라 한다) 청년 예비창업가(교육생) 모집에 선발되어 전남 ◯◯군 (이하생략)(이하 ‘△△△’이라 한다) 소재 군(郡) 소유 건물 내 상가 0동 000호(00.00㎡, 이하 ‘이 민원 상가’라 한다)에 3년째 입주해 있다. 이 민원 상가는 보수할 곳이 많았고, 앞에 위치한 ◯◯시장 공사가 예정되어 있었는데, 당초 피신청인 소속 담당자는 공사기간이 1년이라고 하였으나, 3년이 지난 지금도 공사 중으로 손님이 없어 손해보고 있다. 신청인은 생활이 어려워 플리마켓, 출장강의를 하거나 최근에는 22:00 ~ 06:00 아르바이트를 하며 생계를 이어오고 있다. 전 담당자들은 공사기간 만큼 계약기간을 연장해 주기로 구두상 약속했었는데, 현 ◯◯◯◯◯ 팀장은 재계약 심사 결과 00점이 되지 않아 신청인이 재계약 대상이 아니지만 재계약을 해주겠다며 선심쓰듯 말하였다. 이 민원 상가는 2023. 12. 31. 계약이 만료되었는데, 피신청인이 재계약 공문을 다른 대표에게 전달하였으나, 그 대표가 신청인에게 전달하지 않았다. 재계약기간은 2023. 12. 21. ~ 12. 27.이었고 신청인은 2023. 12. 27. 담당자로부터 전화를 받고서야 알게 되었으나, 청년상인으로 선정된 후 5년 간 영업을 제대로 하지 못하였기에 5년간 재계약을 요구하면서 계약하지 않았다. 그러나 신청인은 관계법령을 이해하지 못한 부분이 있으니, 이 민원 상가를 3년간 재계약하도록 해 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 피신청인은 2018년 민원 사업 1이 취소됨에 따라 2019. 2. ‘◯◯군 □□□ 청년상인 프로젝트 사업’(이하 ‘민원 사업 2’라 한다) 계획을 수립하였고 민원 사업 1에  선발된 후 사업 취소로 사업을 포기한 청년상인들에게 △△△에 소재한 상가 입주권 보장과 창업지원금을 지원하는 방법으로 대체하였다.

나. 피신청인은 2023. 12. △△△에 소재한 상가의 공유재산 연장계약 업무가 모두 종료됨에 따라 공유재산 대부 조건인 3년 재계약을 불이행한 신청인과는 재계약하지 않고, 신청인에 대해 이 민원 상가의 원상복구 및 퇴실명령 이후 시설물 대수선 공사를 실시하여 △△△ 유휴공간 입주상인 모집공고 등을 추진할 계획이다.

3. 사실관계

가. 피신청인은 2016년부터 2020년까지 전남 ◯◯군 (이하 생략) 일대를 관광문화 테마거리인 △△△로 조성하면서 건물 총 00개동을 증축하였는데, 그 중 0동 및 0동 건물(이하 ‘이 민원 건물’이라 한다)은 군 소유 일반재산이고 두 건물 모두 2020. 8. 20. 1층은 제1종 근린생활시설(소매점)로, 2층은 주택으로 공용건축물 사용승인을 받았다. 피신청인은 이 민원 건물 소재 상가들을 「◯◯군 C 설치 및 운영조례」에 따라 2020. 8. 21. ~ 2023. 12. 31. 신청인 등 청년상인 4명과 대부계약을 체결하였고, 신청인 외 3명과 2024. 1. 1. ~ 2026. 12. 31. 연장계약을 체결하였다.

※ 이 민원 건물 상가들의 대부계약 현황

건물명		면적 (㎥)	품목	청년상인	대부기간(1차)	대부기간(2차)
0동	000호	00.00	◯◯◯	상인 1	2020. 8. 21. ~ 2023. 12. 31.	2024. 1. 1. ~ 2026. 12. 31.
	000호	00.00	△△△△	상인 2	2020. 8. 21. ~ 2023. 12. 31.	2024. 1. 1. ~ 2026. 12. 31.
0동	000호	00.00	□□	상인 3	2020. 8. 21. ~ 2023. 12. 31.	2024. 1. 1. ~ 2026. 12. 31.
	000호	00.00
	000호	00.00	◇◇◇, ◇◇◇◇	신청인	2020. 8. 21. ~ 2023. 12. 31.	-

나. 민원 사업 1·2의 추진 경과는 다음과 같다.

1) 민원 사업 1은 2018. 1. 고용노동부 국비지원 공모사업으로 D원장이 2018. 5. 청년상인 교육 참가 신청서를 접수, 심사하여 교육생을 선발하였고 창업교육을 실시한 후 2018. 9. 28. 창업 지원금 지원자 10명을 선발하였다. 그러나, 당초 △△△ 내 이 민원 건물에 대한 공사가 2019. 5.까지 지연되어 2018년 내 청년창업이 불가하게 됨에 따라 민원 사업 1이 취소되었고 국비가 반납되었다.

2) 피신청인이 2019. 2. 민원 사업 2를 계획하여 청년상인의 입주예정지를 △△△에서 ◯◯군 전역으로 변경하였고, 민원 사업 1에 선정되어 수료하였으나 창업공간을 제공하지 못해 사업을 포기한 청년상인 9명을 대상으로 △△△ 완공시 이 민원 건물 상가 입주권 보장과 임대계약을 체결한 청년상인에게 군비로 창업지원금 1인당 2천만 원을 지원하기로 하였다.

3) 피신청인은 2019. 12. 이 민원 건물에 입주한 신청인 등 4명에게 보조금 각 2천만 원을 지급하였고, 입주할 상가들의 증축과 리모델링 공사의 지연으로 상가 입주시기가 연장되었으며, 2020. 8. 21. 이 민원 건물의 상가에 대한 공유재산 대부계약을 체결하였고, 2020. 11. 30. 창업지원보조금을 정산하였다.

다. 피신청인이 2019. 5.부터 이 민원 건물 앞에 있는 ◯◯시장 재건축을 위해 실시설계 용역을 실시하였고 2020. 11.부터 기존 시장 건축물을 철거하였으며 2023. 12.부터 시장주변 토목공사, 전기, 소방 등 공사 등을 추진하여 2024. 4. 준공 및 개장할 계획이다.

< 현장 위치도 및 사진 >

그림 생략

라. △△△ 내 00개 동의 건물들은 기존 목조 건물의 골조 중 활용할 수 있는 부문만 살리고 개축됨에 따라 노후, 오수관로 등 주변시설 설비가 미흡하였다. 피신청인은 2023. 7. ◯◯◯◯◯협의체와 간담회를 개최하고 전수조사를 실시한 결과 00개동 28건의 하자를 발견하여 2023. 10.까지 긴급으로 건축, 전기, 조경 등 시설보수 공사하였으며, 2024. 2.까지 상가 목조건물 개보수, ◯◯시장 연접경계 토목공사, 이 민원 건물 옥상에 태양광 설치공사를 실시하고 있다.

마. 피신청인은 2023. 10. 5. △△△ 내 건물들의 시설안전 문제 등과 ◯◯시장 재건축 공사 장기화(2020년 ~ 2024년)로 건물 주변 방호울타리 설치 및 공사 소음으로 인한 영업 불가 등의 사유로 △△△ 입주 상가들의 2022년과 2023년 사용료를 감액 결정하였다. 신청인이 입주한 이 민원 상가는 △△△과 연접하지 않고 ◯◯시장 쪽 도로와 연접해 있어 ◯◯시장 재건축 공사로 인해 상가 운영에 피해가 더욱 컸다. 이 민원 상가에 대한 사용료 부과내역은 다음과 같다.

< 이 민원 상가 대부료 부과내역 >

표 생략

바. 신청인은 2023. 9. 그동안의 피해에 대한 영업손실을 주장하며 피신청인에게 전화 및 인터넷 민원을 제기하였고, 피신청인은 ◯◯시장 공사지연으로 인해 접근성이 열악한 상황임을 고려하여 연임대료 50% 감면과 진출입 도로에 야자 매트를 설치하였으며, 시공사로부터 영업손실을 보상해 달라는 민원에 대해서는 적극 대안을 검토해 보겠다고 안내하였고, 시공사가 신청인에게 ◯◯시장 휀스설치로 인한 2022. 8. ~ 2023. 12. 영업손실비용 총 0,000,000원을 보상한 것으로 확인하였다.

사. 피신청인은 「◯◯군 C 설치 및 운영조례」 제8조에 따라 이 민원 건물의 상가에 대한 대부 연장계약을 다음과 같이 추진하였다.

1) 2023. 12. 1. 공유재산 연장계약 심사계획을 수립하고, 신청인 등 4명 심사 대상자들에게 사전고지하였다.

2) 2023. 12. 7. 심사위원들이 심사한 결과 신청인은 00점(정성 평가 00점, 정량평가 00)으로 부적합이었으나, 3명의 심사위원이 합의하여 ◯◯시장 재건축 지연으로 매장 내 영업을 하지 못했으니, 조건부 합격으로 한 번 더 기회를 주기로 하였다.

3) 2023. 12. 13. ~ 12. 19. 피신청인은 대부계약 체결 전 4명의 청년상인들을 대상으로 상담을 통해 의견을 수렴하였다.

4) 피신청인은 2023. 12. 21. ~ 12. 27.(7일간) 청년상인들과 공유재산 대부계약을 체결하기 위해 안내 공문을 ◯◯◯◯◯협의체 총무에게 일괄 배부하였다. 또한, 2023. 12. 26. 신청인에게 전화로 2023. 12. 27.까지 방문하여 연장계약을 체결할 것을 안내하였다. 신청인은 2023. 12. 27. 담당자를 방문하여 안내 공문을 직접 받지 못한 행정절차에 대해 문제를 제기했다. 또한, 재계약 기간과 관련하여 피신청인은 3년을 주장하였으나, 신청인은 입주 전 공사로 인해 영업을 못한 2년을 추가하여 총 5년의 재계약 기간을 요구하여 이견을 좁히지 못해 결국 계약이 체결되지 않았다. 그러나 신청인외 3명의 청년상인은 피신청인이 요구하는 계약기간 3년으로 연장계약 체결하였다.

아. 우리 위원회 담당조사관이 2024. 1. 3. 17:27경 신청인에게 전화하여 관계법령에서 계약 연장기간을 3년으로 정하고 있음을 안내하였고, 신청인이 이러한 내용을 이해하였으며 당초 5년간 영업손실에 대한 보상으로 이 민원 상가를 5년간 연장계약해 달라고 요구하면서 피신청인과 3년 연장계약을 체결하지 않았으나, 현재는 3년 연장계약 체결을 원한다고 진술하였다.

4. 판단

가. 관계법령 등

<별지>와 같다.

나. 판단내용

1) 이 민원 상가를 3년간 연장계약하게 해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 「◯◯군 C 설치 및 운영조례」 제8조는 상가 입주기간은 3년으로 하며 결격사유가 없을 경우 1회에 한하여 연장할 수 있다고 규정하고 있는 점, 피신청인은 공유재산 재계약 심사를 통해 신청인을 제외한 3명의 청년상인들과 2024. 1. 1. ~ 2026. 12. 31. 3년간 공유재산 대부 재계약을 체결한 점 등을 고려할 때, 신청인과 재계약을 체결하지 않은 피신청인의 행위가 위법하다고 보기는 어렵다. 다만, 신청인은 이 민원 상가에 입주해 있는 기간 동안 상가 앞 ◯◯시장 재건축 공사(2020년 ~ 2024년)로 인해 영업을 할 수 없는 상황이 지속된 점, 피신청인도 ◯◯시장 공사지연으로 인해 접근성이 열악한 상황임을 고려하여 이 민원 상가의 연임대료 50%를 감면하였고, 시공사도 영업손실비용을 보상한 점, 피신청인이 신청인의 어려운 상황을 인정하여 재계약 심사결과 부적합이었지만 조건부로 기회를 주기로 하여 관계법령에 따라 신청인과 3년간 연장계약을 체결할 계획이었던 점, 신청인이 청년상인으로 선정된 후 5년간 영업을 할 수 없는 상황에서 생계를 위해 플리마켓과 출장강의를 하거나 최근에는 심야시간 아르바이트를 해온 점 등을 참작해 볼 때, 연장계약 체결 기간이 지났으나, 청년상인의 성공적인 창업을 지원한다는 피신청인의 정책목표에 부합하게 신청인을 구제할 필요가 있으므로, 신청인이 이 민원 상가에서 영업할 수 있도록 다른 계약자들과 연장계약한 기간(3년)과 동일하게 신청인과 이 민원 상가를 재계약하는 것이 바람직하다고 판단된다.

2) 「공유재산 및 물품관리법」제31조 제2항은 최초 대부기간을 초과하지 않는 범위 에서 대부기간을 갱신할 수 있으며, 같은 조 제3항의 경우, 특별한 경우 이용하지 못한 기간의 범위 내에서 연장을 할 수 있도록 하여, 갱신과 연장을 구분하여 정하고 있다. 그러나 「◯◯군 C 설치 및 운영조례」제8조(운영기간)는 “스튜디오의 입주기간은 3년으로 하며, 결격사유가 없을 경우 1회에 한하여 연장할 수 있다”라고 하여, 「공유재산 및 물품관리법」상의 갱신을 연장이라고, 용어와 달리 사용하여 이 민원에서와 같이 혼란을 유발하고 있다. 따라서 이러한 혼란이 발생하지 않도록 상위법에 맞게 용어를 규정하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 상가의 계약 연장을 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견표명 하기로 하고, 같은 법 제47조에 따라 피신청인에게 「◯◯군 C 설치 및 운영조례」 제8조를 개정하도록 제도개선의견을 표명 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지> 관계법령 등

1. ｢공유재산 및 물품관리법｣

제31조(대부기간) ① 일반재산의 대부는 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 초과할 수 없다. 다만, 지역경제의 활성화를 위하여 대통령령으로 정하는 경우에는 예외로 한다.

1. 토지와 그 정착물: 5년

2. 제1호 외의 재산: 1년

② 지방자치단체의 장은 제29조제1항 단서에 따라 수의계약의 방법으로 대부한 경우에는 대부기간이 끝나기 전에 제1항에 따른 대부기간의 범위에서 대부계약을 갱신할 수 있다. 다만, 수의계약으로 대부할 수 있는 경우가 아니면 한 차례만 갱신할 수 있다.

③ 지방자치단체의 장은 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 대부계약을 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신하는 대부기간은 제1항에 따른 대부기간을 초과할 수 없다.

④ 지방자치단체의 장은 대부를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대부기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 대부기간은 다음 각 호의 사유로 이용하지 못한 기간의 범위로 한다.

1. 재난으로 피해를 본 경우

2. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 이용에 제한을 받은 경우

⑤ 제2항 및 제3항에 따라 대부계약을 갱신하려는 자 또는 제4항에 따라 대부기간을 연장받으려는 자는 대부기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 대부계약의 갱신 또는 대부기간의 연장을 신청하여야 한다.

2. ｢공유재산 및 물품관리법 시행령｣

제29조(일반재산의 대부계약 등) ① 법 제29조제1항 단서에 따라 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 수의계약으로 대부할 수 있다.

1. ~ 9. <중간 생략>

10. 대부계약 신청 당시 제31조제2항 각 호의 방법을 적용해서 산출한 가격(일반재산 중 일부를 대부하려는 경우에는 해당 일반재산 전체의 가격을 말한다)이 3천만원(특별시ㆍ광역시의 자치구에 소재하는 재산인 경우에는 5천만원) 이하인 재산을 대부하는 경우

11. ~19. <중간생략>

20. 지방자치단체의 장이 수립한 일자리정책에 따라 미취업 청년 등 미취업자가 창업을 위하여 사용하도록 대부하는 경우

21. ~ 27. <중간 생략>

28. 그 밖에 일반재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 계약의 목적ㆍ성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우

② ~ ⑧ <생략>

2. ｢◯◯군 공유재산관리 조례｣

제23조(일반재산 대부의 준용) 사용료의 요율, 일시사용허가, 전세금의 평가 등 기타 사용수익허가에 대한 사항은 제25조 내지 제37조의 규정을 준용한다.

3. ｢◯◯군 C 설치 및 운영조례｣

제1조(목적) 이 조례는 침체된 전통시장과 지역상점가 활성화를 위한 △△△ 예술 창작 및 창업 공간 설치와 효율적인 관리·운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제7조(입주신청) 스튜디오 입주를 희망하는 사람 또는 단체는 별지 제1호서식의 입주신청서를 작성하여 군수에게 제출하여야 한다.

제8조(입주기간) 스튜디오의 입주기간은 3년으로 하며, 결격사유가 없을 경우 1회에 한하여 연장할 수 있다.

제10조(입주 절차) 입주자로 선정된 작가 등은 계약체결 등 군수가 정한 절차에 따라 입주한다.

제12조(입주자 준수사항) 입주자는 스튜디오의 원활한 운영을 위하여 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.

1. 이 조례에서 정한 모든 사항을 준수하여야 한다.

2. 스튜디오를 다른 사람에게 대여하는 등 원래 목적과 다르게 이용해서는 안 된다.

3. 스튜디오 내의 모든 시설 및 자료 등을 훼손해서는 안 되며, 훼손 시에는 원상복구 또는 이에 상응하는 배상을 하여야 한다.

4. 창작 및 창업 활동은 지정된 공간을 이용하여야 한다. 다만, 다른 공간 이용이 필요한 경우에는 군수의 사전승인을 받아야 한다.

5. 개인의 물품 및 작품 등은 입주자가 책임지고 관리하여야 한다.

6. 개인 창작 및 창업 공간의 내부 시설물을 변경할 경우 반드시 군수의 허가를 받아야 하며 발생하는 비용은 입주자 본인이 부담한다. 다만, 퇴실 시 원상복구를 하여야 한다.

7. 스튜디오 내·외부의 청결을 항상 유지하여야 하며, 공공목적에 어긋나거나 불쾌감을 주는 행위를 해서는 안 된다.

8. 입주자는 특별한 사유가 없는 한 개인 창작실을 개방하여야 한다.

9. 스튜디오를 매월 20일 이상 이용하여야 하며, 매분기 다음 달 10일 까지 이용현황을 작성 제출하여야 한다. 다만, 해외여행 및 출장 등의 특별한 사정으로 이용이 불가능할 경우에는 군수에게 그 사유를 사전에 통보하여야 한다