의     결

국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2025-2소위01-민01호

민원표시  2BA-2406-0639777  노인복지주택 공사차량 운행 노선 재협의 요구

신 청 인  ○○○○ ○○

대 리 인  법무법인(유한) ○○ 담당 변호사 ○○○, ○○○

피신청인  경기도 A시장

의 결 일  2025. 1. 6.

주     문

피신청인에게, 2019. 3. 19. 경기 A시 (주소 1 생략) 일원의 노인복지주택사업 실시계획 변경인가 시 신청인에게 공사차량 운행과 관련하여 부여한 조건을 철회하고, 신청인과 협의하여 신청인이 위 노인복지주택사업 공사차량 운행과 관련한 ○○초등학교 통학로 안전 확보와 ○○교 교통혼잡 대책을 마련하여 시행하게 할 것을 의견표명한다.

이     유

1. 신청원인

가. 신청인은 경기 A시 (주소 1 생략) 일원 184,176㎡에서 노인복지주택사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 시행하고 있는데, 이 민원 사업 실시계획 변경인가 과정에서 A시 건축위원회가 2017. 11. “○○초등학교 학생들 안전문제와 주민불편사항이 발생하지 않도록 작업차량 진․출입 계획을 별도로 수립할 것”(이하 ‘이 민원 심의조건’이라 한다)이라는 심의 의결을 함에 따라 피신청인은 2019. 3. 19. 이 민원 사업 실시계획 변경인가(이하 ‘이 민원 변경인가’라 한다)를 하면서, “허가사항변경 관련 건축위원회 심의 시 조건인 ○○초등학교 학생들 안전 문제와 주민불편 해소를 위한 공사차량 진․출입을 위한 공사용 도로와 사업부지 진입로 개설 후 착공될 수 있으며, 심의조건을 이행하지 않을 경우에는 건축물의 착공이 지난함을 알려드립니다.”라고, “공사용 우회도로는 당초 제출된 조치계획서상 계획이 민원 등의 사유로 진행이 어려울 시 대안방안(당초 협의과정에서 논의된 ○○초등학교 하천건너편 진입로 등)으로 사업추진하시기 바랍니다.”라고 조건(이하 위 두 가지 조건을 ‘이 민원 인가조건’이라 한다)을 부여하였다.

나. 이 민원 인가조건에 따라 신청인이 위 조치계획서상 계획인 B시 △△동 방면에 대해 도로폭 확보를 위한 확장계획 등을 제출하였음에도 피신청인은 “주민의견(주민불편, 민원해소)”이라는 막연하고 추상적인 이유만을 내세우면서 공사차량 운행계획 보완을 요구하고 있고, 기타 ○○초등학교 하천건너편 진입로 및 다른 대안 노선들은 주민 반대로 인한 B시 개발행위허가 불가 등의 사유로 차량 운행이 불가한 실정이니 △△동 방면 도로를 이용할 수 있게 하거나 당초 공사차량 운행 계획노선이자 이 민원 사업장 주변 공사장의 공사차량이 실제 운행하고 있는 ○○초등학교 앞 소로 3-C호를 이용할 수 있도록 조치해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 변경인가 과정에서 이 민원 사업장 주변의 열악한 도로 여건과 통행 안전을 고려하여 이 민원 심의조건이 부여되었고, 신청인도 공사용 우회도로 마련에 수긍하여 조치계획서를 제출하였으며, 이를 신뢰하여 이 민원 인가조건을 부여한 것으로, 위 인가조건을 근거로 피신청인은 ○○초등학교 학부모회 등 단체들에게 공사차량이 ○○초등학교를 경유하지 않고 운행하도록 할 것임을 수차례에 걸쳐 안내하여 왔는데 현실적으로 어려우니 ○○초등학교 앞 소로 3-C호 도로를 사용할 수 있도록 해달라는 것은 이 민원 인가조건에 정면으로 배치되는 것으로 수용이 불가하고, 신청인은 공사차량 운행계획 보완 요구에 대하여 해결방안을 모색하여 피신청인과 재협의하는 것이 타당하다. 다만 주변 주민들로부터 반출되지 않고 장기간 방치된 이 민원 사업 현장 토사들이 붕괴되지 않도록 조치해 달라는 민원이 접수되어 진행 중인 사면 안정성 검토 용역 결과에 따라 필요시 한시적으로 토사반출 및 사면 안정화 공사를 위한 공사차량은 ○○초등학교 주변 도로를 다닐 수 있도록 허용하겠다.

3. 사실관계

가. 이 민원 사업 개요 및 ○○초등학교 현황 등

1) 이 민원 사업은 신청인을 사업시행자로 하여 경기 A시 (주소 1 생략) 일원 184,176㎡에 892세대 지하 3층, 지상 15층 규모의 유료노인복지주택을 2026. 12. 31.까지 건설하는 사업으로 2013. 7. 18. 도시계획시설 결정이 고시되었고, 2015. 7. 27. 사업시행자 지정 및 실시계획인가 내용이 고시되었다.

노인복지주택은 도시계획시설이 아닌 경우에도 자연 및 보전녹지지역에 건축이 가능하지만, 층수(4층 이하) 및 개발규모가 제한(자연녹지: 1만㎡ 미만, 80세대, 보전녹지: 5천㎡ 미만, 40세대)됨. 그러나 도시계획시설로 결정되면 도시계획위원회에서 개발규모와 건축허용범위 등을 결정할 수 있어 고층아파트 형태로 개발이 가능하다(감사원 감사 보고서, 2023. 9.).

2) 신청인에 따르면 이 민원 사업의 전체 공사기간은 38개월 정도로 사토작업 시 1일 최대 230대의 사토처리 차량이 운행하고, 골조공사 시 레미콘 차량은 1일 최대 63대가 운행한다고 하였다.

3) ○○초등학교는 2024. 12. 현재 학교 누리집상 초등 11학급에 196명, 병설유치원에 7명이 다니고 있다.

4) 소로 3-C호가 지나가는 ○○초등학교 정문 앞 상황은, 정문 바로 우측으로 운동장 경계 펜스에 면하여 길이 30m의 보행자도로(다음 #1)가 있고, 정문 좌측 보도(다음 #2)는 넓지 않으나 차도와의 경계에 펜스가 설치되어 있으며, 우측 소로 3-C호에 접한 인도(다음 #3)는 길이는 짧으나 일부만 경계 펜스가 설치되어 있다.

< ○○초등학교 정문 주변 현황 >

도면 생략
사진 생략	사진 생략	사진 생략
보행자 도로(#1)	정문 좌측(#2)	정문 우측(#3)

5) 신청인이 ㈜○○교통조사에 의뢰하여 2024. 11. 26. ○○초등학교 통학 패턴을 조사한 결과는 아래와 같다.

조사는 2024. 7. 18.과 같은 해 11. 25. ～ 27. 총 4차례 실시되었으며, 11월 조사 결과들은 유형이 비슷하였으나 7월 결과와는 다소 차이가 있었으며, 신청인에 따르면 7월 당시는 비가 내려 날씨 영향이 있었다고 하였다.

< ○○초등학교 통학 패턴 조사 결과(11. 26.) >

(도면 생략)

나. 실시계획 변경인가 경과(2017. 11. ~ 2019. 3.)

1) 2015. 7. 최초 실시계획 인가 이후 변경인가를 위한 2017. 11. A시 건축위원회 심의 시 한 건축위원이 절토량이 많아 덤프트럭이 많이 다닐 것 같고 근처에 초등학교가 있어 아이들의 안전문제는 아주 중요한 부분이기 때문에 작업 차량 계획을 꼭 확보해야 된다는 의견을 제시하였고, 이러한 의견이 반영되어 2018. 1. 29. 이 민원 심의조건 등 심의 결과가 신청인에게 통보되었다.

당시 건축위원회 심의 회의록상 신청인측 설계자도 어린이 안전을 고려하여 학교 앞을 통과하지 않는 방안에 대해 추진하고 있다고 답변하였다.

2) 신청인은 이 민원 심의조건을 이행하기 위해 2018. 1. 소로 3-C호 하천변(○○천변) 캔틸레버 형식의 편측보도를 설치하고 아래와 같이 공사차량 우회동선을 확보하는 것으로 조치계획을 작성하였다.

한쪽 끝은 고정되고 다른 끝은 받쳐지지 아니한 상태로 있는 보(표준국어대사전)

< 2018. 1. 공사차량 협의 노선(이하 ‘제1노선’이라 한다) >

이하 일부 선형에 차이가 있더라도 ○○천을 따라 협의한 유사 노선에 대해서는 ‘제1노선’이라 한다.

(도면 생략)

3) 신청인은 2018. 12. 13. 실시계획 변경인가를 위한 관련 부서 협의 의견 등에 대해 조치계획을 제출하였는데, 동 조치계획상 이 민원 심의조건에 대해서는 “○○초등학교 학생들 안전 및 주민불편 해소를 위한 공사차량 진․출입을 위한 공사용 도로 계획을 별도로 수립하였으며 사업부지 진입도로(중로 2-D호)를 개설 후 착공토록 하겠음”이라고 하였고, 공사 시 공사차량 진출입계획에 대해서는 “○○초등학교 반대 방향으로 중로 3-E호선과 현황도로를 이용하여 공사차량을 진출입할 계획”이라고 하였으며, 동 진출입계획은 아래 도면의 ②노선(이하 ‘제2노선’이라 한다)과 같다.

< 2018. 12. 공사차량 협의 노선(②노선-제2노선) >

(도면 생략)

4) 피신청인은 2019. 3. 19. 신청인에게 이 민원 변경인가를 통지하면서, 피신청인(건축과)은 ”허가사항변경 관련 건축위원회 심의 시 조건인 ○○초등학교 학생들 안전 문제와 주민불편 해소를 위한 공사차량 진․출입을 위한 공사용 도로와 사업부지 진입로 개설 후 착공될 수 있으며, 심의조건을 이행하지 않을 경우에는 건축물의 착공이 지난함을 알려드립니다.“라고, 피신청인(도시정책과)은 “공사용 우회도로는 당초 제출된 조치계획서상 계획이 민원 등의 사유로 진행이 어려울 시 대안방안(당초 협의과정에서 논의된 ○○초등학교 하천건너편 진입로 등)으로 사업추진하시기 바랍니다.”라고 이 민원 인가조건을 부여하였다.

다. 이 민원 변경인가 이후 2023. 8.까지 협의 경과(2019. 3. ~ 2023. 8.)

1) 신청인은 2021. 12.부터 ○○천 북측 ○○○IC 주변 도로점용을 통한 공사용 도로 개설을 위해 ○○고속도로 주식회사와 협의하여 2022. 6. 28. ○○○IC 서측으로 다음 도면상 ‘공사용도로(대안)’(이하 ‘제3노선’이라 한다)를 개설하기 위해 필요한 도로구역에 대해 점용허가를 받았다.

신청인 제출 자료상 신청인은 2021. 12. 공사용 가설도로 설계 및 용역계약을 체결하였고, 도로점용허가를 받고 2022. 7. 도로개설 도급계약을 체결하였다.

< 2022. 5. 도로점용허가를 받은 노선(제3노선) >

(도면 생략)

2) 제3노선과 별도로 신청인은 2022. 9. 13. 피신청인에게 2개의 공사용도로 노선을 제안하였는데, 1안은 아래와 같이 ○○초등학교 후문을 지나는 노선(이하 ‘제4노선’이라 한다)이고, 2안은 제1노선으로 ○○천 북측에 임시도로를 개설하는 안이다.

< 2022. 9. 13. 공사차량 협의 노선(1안-제4노선) >

(도면 생략)

3) 또한 신청인은 2022. 9. 21. 제3노선 도로개설을 위해 경기 B시 (주소 2 생략) 외 18필지 6,258㎡의 형질변경에 필요한 개발행위허가를 B시에 신청하였고, 같은 해 10. 14. 취하원을 제출하는데, 신청인에 따르면 ○○○○마을 주민 동의서 징구 지연에 따라 보완 후 재접수하기 위해 취하하였다고 하였다.

4) 피신청인은 2022. 10. 6. 위 2)항의 1안(제4노선)은 당초 인가조건으로 제출된 노선이 아니며, 2안(제1노선)은 당초 인가조건을 이행한 것으로 가능하나, 기존 도로와 연결지점의 교통정체가 우려되는 사항으로 연결지점 교통계획을 추가적으로 제시해달라고 신청인에게 요구하였다.

5) 이에 대해 신청인은 2022. 11. 7. 위 4)항 2안(아래 노선①, 제1노선)의 연결지점 교통계획과 함께 추가적으로 아래와 같이 ○○천 북측으로 개설할 수 있는 2개 노선(아래 노선②(이하 ‘제5노선’이라 한다), 노선③(제3노선에 해당))을 제안하면서, 동 도로 개설에 필요한 B시의 개발행위허가를 받기 위해 피신청인이 B시에 우회도로 개설의 당위성에 대해 피력해 주기를 요청하였다.

< 2022. 11. 7. 공사차량 협의 노선(노선①-제1노선, 노선②-제5노선, 노선③-제3노선 >

(도면 생략)

6) 신청인은 2023. 1. 3. 제3노선 도로개설을 위해 재차 위 3)항과 같은 내용으로 B시에 개발행위허가 신청을 하였고, B시는 같은 해 1. 19. 신청인에게 A시 사회복지시설을 위한 공사용 도로 설치를 A시 관내에 우선적으로 설치하도록 검토하도록 하는 한편, 본 개발행위로 인하여 B시 당해 지역 및 그 주변지역에 소음․진동․분진 등의 피해 예상(주민들과 협의 필요) 관련한 대책이 미비하여 검토가 어렵다면서 이를 보완하도록 요구하였고, 2023. 6. 22. 최종적으로 신청지와 인접한 B시 ○○구 ○○동 자연취락지구에 소음․진동․분진 등의 피해가 예상된다며 ‘불허가’를 통지하였다.

7) 신청인은 2023. 4. 28. 피신청인에게, 건축위원회 심의 시 제출된 교통처리개선안(제1노선)은 ○○교 북단 기존도로 주요교차부가 극심한 교통정체와 안전사고가 우려됨에 따라 공사차량 진출입로의 이용이 불가능하고, ○○○IC 램프 도로구역 점용허가를 받아 제3노선과 같이 임시도로 개설을 추진하였으나, B시 ○○○○마을 주민들의 반대로 B시 개발행위허가가 무산된 실정이며, 2018. 12. 최종 제출한 조치계획과 이에 따른 2019. 3. 이 민원 변경인가에 의거, B시 △△동 방향(제2노선)으로 공사차량 진출입을 하고자 한다며 공사차량 진출입로 운행 계획을 제출하였다.

8) 이에 대해 피신청인은 2023. 5. 10. 제2노선은 차량의 양방향 교행이 불가하여, 공사차량 운행은 부적정한 것으로 판단된다며 도로폭 확장계획을 포함한 계획으로 다시 제출해달라고 요구하였다.

9) 신청인은 2023. 6. 2. 제2노선 중 피신청인이 시행하는 소로 2-F호 도로개설 사업 미집행 보상비 35억 원과 공사비를 납부하겠다고 공사차량 운행계획 보완 내용을 피신청인에게 제출하였다.

길이 792m, 폭 8m

10) 피신청인은 2023. 8. 4. 신청인에게 착공신고필증을 교부하였고, 같은 해 8. 7. 신청인에게, 신청인이 제출한 공사차량 운행계획 및 보완 내용과 관련하여 지역주민과 B시 주민 및 시의회에서 교통정체, 보행안전 미확보 등의 사유로 공사차량 운행을 반대하고 있어 이에 대한 해결방안을 수립하여 재협의해 달라고 하면서, 공사차량 운행계획에 대한 협의가 완료되지 않을 시 해당 사업장에서 외부로의 공사차량은 운행할 수 없다고 통보(이하 ‘이 민원 통보’라 한다)하였다.

라. 이 민원 통보 이후 이 민원 접수 전까지 협의 경과(2023. 8. ~ 2024. 4.)

1) 신청인은 2023. 11. 3. 이 민원 통보가 「행정절차법」상 정해진 사전통지의무 등을 위반한 절차적 흠결이 있고, 실체적으로도 위법한 부관에 의한 흠결, 법령상 근거가 없어 「행정기본법」 및 법률유보원칙에 위반한 흠결이 있어 위법하므로, 취소되어야 마땅하다며 경기도행정심판위원회에 그 취소를 청구하였다.

2) 경기 B시 ○○구 △△동 비상대책위원회는 주민 394명의 서명을 받아 2023. 11. 우리 위원회에, 제2노선에 위치한 △△로는 인도도 없고 폭이 좁은 도로로 대한송유관공사 ○○ 저유소를 왕래하는 대형 유조차량이 하루 약 2천대가 운행하는 상황에서 이 민원 사업 공사차량까지 추가로 △△로로 운행하는 것을 반대한다며 다른 도로로 공사차량이 운행할 수 있도록 도와 달라는 취지의 고충민원을 신청하였다.

3) 경기도행정심판위원회는 2024. 1. 8. 아래와 같은 사유로 이 민원 통보가 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 보기 어렵다며 신청인의 행정심판 청구를 각하하였다.

< 경기도행정심판위원회 재결서 판단부분 발췌 >

① 주변 지역과 협의를 거쳐 공사차량 운행을 위한 진․출입계획을 수립하도록 하는 내용은 이 민원 통보에 앞서 이미 2018년 1월경 건축위원회 심의, 2019. 3. 19. 실시계획인가 단계에서도 청구인에게 부여되었던 사항으로서, 이 민원 통보로 인하여 비로소 청구인이 새로운 의무를 부과받거나 권익을 제한받게 된 것이 아니다.

건축위원회 심의 결과를 통보한 시기를 심의한 시기로 잘못 기재

② 이 민원 통보는 ㉮ 청구인이 제출한 공사차량운행계획 및 보완내용에 대해 지역주민과 B시 주민 및 시의회에서 교통정체, 보행안전 미확보 등의 사유로 공사차량 운행을 반대하고 있으므로, 청구인으로 하여금 이에 대한 해결방안을 수립하여 재협의하도록 요청하고, ㉯ 만일 공사차량 운행계획에 대한 협의가 완료되지 않을 경우에는 청구인의 해당 사업장에서 외부로의 공사차량은 운행할 수 없음을 알리는 내용으로서, 재협의 결과가 아직 나오지 않은 현 단계에서 위 통보 자체만으로는 청구인의 권리․의무나 법적 지위에 어떠한 변동을 초래하지 않는 것으로 보인다.

③ 이 민원 통보가 이루어지기까지의 경위나 상황, 이 민원 통보의 내용 등에 비추어 볼 때, 특히 위 ㉮의 내용은 청구인에게 재협의를 명하거나 운행계획의 보완 의무를

부과하는 ‘하명’이라고 단정하기 어렵고, 위 ㉯의 내용도, 청구인의 주장과 같이  이 민원 통보로써 공사차량 운행 금지 의무를 부과한다기보다는, 재협의가 이루어지지 않을 경우 발생할 상황을 예고한 것에 불과한 것으로 보인다.

④ 청구인은 당초 예정되지 않았던 새로운 민원사항이 추가되는 상황에서 공사차량 운행 계획 보완을 요구하는 이 민원 통보는 위법한 사후부관에 해당한다고 주장하나, 앞서 ①에서 본 바와 같이 공사차량 운행을 위한 진․출입계획을 수립하는 내용은 이 민원 통보에 앞서 이미 청구인에게 부여된 사항이어서 사후부관으로 보기 어렵다.

4) 신청인은 2024. 4. 1. 피신청인에게 이 민원 인가조건에 대한 대안으로, 보행자 안전펜스가 설치된 신설 중로 3-E호 노선을 경유하되, 학생 등․하교 선제적 안전조치를 위한 셔틀버스 운행과 교통정체 해소를 위해 ○○천에 가설교량을 설치(공사비 전액 신청인 부담)하는 아래 노선(노선1안을 이하 ‘제6노선’, 노선2안을 이하 ‘제7노선’ 이라 한다)으로의 공사차량운행계획서를 제출하였다.

< 2024. 4. 공사차량 협의 노선(노선1안-제6노선, 노선2안-제7노선) >

(도면 생략)

5) 이에 대해 피신청인은 2024. 4. 23. 위 4)항의 제안 노선들은 ○○초등학교 통학생의 안전문제에 직접적으로 영향을 줄 수 있으며, 미개설되고 차량 교행이 불가한 도시계획도로와 ○○근린공원 내 도로 이용은 교통정체와 공원 방문객의 안전문제로 이 민원 인가조건의 대안으로 볼 수 없다고 회신하였다.

마. 이 민원 접수 이후 협의 경과(2024. 6. ~ 2024. 11. 현재)

1) 이 민원이 2024. 6. 18. 우리 위원회에 접수되어, 같은 해 7. 25. 신청인과 피신청인 관계자가 참석한 1차 실지조사를 실시한 결과, 신청인은 ○○천 북측 제1노선 개설 가능성과 관련하여 2017년 건축위원회 심의 당시와 다르게 현재는 토지소유자들이 동의를 철회하고 상속 분쟁이 있으며 미국까지 찾아가 협의를 하였으나 동의를 받지 못하였고, ○○교 건너 도로 연결 지점의 교통정체 가중 문제가 있다고 하였다.

피신청인이 2022. 10. 6. 연결지점 교통문제에 대해 신청인에게 교통계획을 제시해 달라고 요구한 바 있다.

2) 한편 피신청인은 B시에서 제1노선과 유사한 노선으로 도로 신설을 검토하고 있으므로 신청인이 동 도로개설 사업비를 부담하고 공사용 도로로 활용하는 방안을 제안하였다.

3) 위 제안에 대해 우리 위원회는 2024. 8. 6. 피신청인과 B시 관계자가 참석한 2차 실시조사를 실시하였으며, 이 때 B시는 ○○천 북측 도로 개설은 고속도로 교각, 하천을 피해 도로폭을 확보할 수 있어야 하며, 무엇보다 임시도로 개설 목적의 개발행위허가는 주민 동의가 있어야 검토가 가능하다고 하였다.

4) B시 의견에 대해 2024. 9. 5. 신청인과 피신청인 관계자가 참석한 3차 실지조사를 실시한 결과, 신청인은 ○○○○고속도로 옹벽과 교각 사이 개설 가능한 도로폭이 5미터 정도이고 하천선 변경은 현실적으로 기대하기 어려워 B시에서 계획하는 2차선 도로 개설은 불가하며, 주민 동의와 관련하여서는 과거 ○○○IC 서측으로 공사용 임시도로(제3노선) 개설을 위해 B시 ○○○○마을 주민들과 협의하였으나 동의를 받지 못한 사례 등에 비추어 현실적으로 기대하기 어렵다고 하였다.

5) 신청인과 피신청인 관계자가 참석한 4차 실지조사를 2024. 9. 25. 실시하였고, 신청인은 ○○초등학교 주변으로 공사차량이 운행할 수 있도록 조치해 달라며 학생들의 통학 패턴 조사 결과를 토대로 수립한 안전대책을 다음과 같이 제시하였다.

< 2024. 9. 25. 신청인이 제시한 ○○초등학교 통학로 안전확보 대책 >

◌ AM 8~9시, PM 3~4시 공사차량 운행 제한 – 13시~15시 셔틀버스 집중 운행

◌ 셔틀버스 2대 지원(총 3대: 기존 1대 운행) - 기사 및 승․하차 안전도우미 탑승

◌ 등․하교생 도보 동선 건널목 보행안전신호수 배치: 공사기간 내(4인 제시 – 추가 가능)

◌ 차량운행 구간 교차로 및 현장 진출입지점 교통신호수 상시 운용(3인 이상)

◌ 보행자 방호울타리(안전펜스) 추가설치(신설) - 중로 3-E호와 중로 1-G호 교차부로부터 300m 구간

◌ ○○초등학교 서측 빌라 거주 통학생 추가 통학 대책(○○초등학교 보조문 설치 또는 국공유지 활용 대체 보행통로 설치)

6) 한편 이 민원 조사 과정에서 ○○○IC 우측으로 공사용 도로(제5노선) 개설이 가능한지 서울지방국토관리청을 통해 확인한 결과, ○○고속도로 주식회사는 2024. 8., ○○○IC 우측은 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」상 2종 시설물인 보강토 옹벽과 비탈면 구간으로 최대 9.9m의 성토 시 옹벽 매립 기간 동안 적기에 유지보수를 할 수 없고, 나중에 원상복구 후에는 안정화 기간까지의 시설물 안정성 확보 문제 등이 있어 2022. 6. 28. ○○○IC 서측으로 도로점용을 허가하게 되었다고 회신하였다.

바. 기타 사실관계

1) 신청인에 따르면, 2024. 7. 31. 기준 이 민원 사업에 1,678억 원의 자금을 투입하였고, 월 평균 11억 원의 금융비용을 부담하고 있는 가운데, 공사를 진행하지 못하여 도산에 직면할 정도로 피해를 보고 있다고 하였다.

사업인수 481억 원, 토지 매입 485억 원, 현장공사 및 운영 229억 원, 금융비용 399억 원 등

2) 피신청인은 2024. 7.부터 제기된 이 민원 사업장 적치 토사 반출 요구에 대해 사면 안정성 검토 용역을 2024. 12. 19.까지 실시하고 그 결과에 따라 사면 안정화 공사를 시행할 계획으로 한시적으로 동 공사차량이 운행한 이후 공사용 우회도로가 확보되기 전까지 ○○초등학교를 경유하는 공사차량 운행 제한은 계속 유지할 계획이다.

< 이 민원 사업장 토사 적치 현황 >

(도면 생략)

3) 신청인에 따르면, 신청인은 제1노선~제7노선 외에 2022. 12. 협의한 이 민원 사업장 서측에 위치한 소로 1-H호(이하 ‘제8노선’이라 한다)까지 총 8개의 노선을 제안하여 협의를 진행하였다(전체 협의 노선도 <별지 2> 참조).

신청인에 따르면, 당시 소로 1-H호는 도로확폭공사 차량과 이 민원 사업 공사차량 혼재, 민원 우려 등으로 피신청인과 협의 진행이 불가하였다.

사. 주요 쟁점에 대한 신청인, 피신청인 등 입장

1) 2015. 7. 27. 최초 실시계획 인가 당시 인정된 공사차량 운행 도로가 소로 3-C호인지 여부에 대한 신청인, 피신청인 입장

가) 신청인은 아래와 같은 이유로 소로 3-C호가 인정된 도로라고 주장한다.

① ○○구 건설도로과는 2016. 9. 9. 이 민원 사업장 입구 도로인 중로 2-D호 실시계획인가 시 소로 3-C호 확장 개설 구간 중 ○○초등학교 통학로 구간에 대하여 양방향 인도 설치를 검토하도록 하였으며, 2019. 3. 19. 이 민원 사업 실시계획인가 시 소로 3-C호로 공사차량이 운행하는 데 따른 학교 앞 교량의 안전점검 등의 대책을 부가하였다.

② ○○초등학교 학부모회는 2017. 5. 18. 소로 3-C호를 이용하여 공사차량이 운행되는 데 따른 여러 민원을 제기하면서 피신청인에게 공청회를 요청하였다.

③ 피신청인은 2019. 3. 19. 이 민원 변경인가 시 이 민원 인가조건에 ‘공사용 우회도로’, ‘대안방안’이라는 용어를 사용하였는데, 이는 소로 3-C호 도로의 우회도로이고 대안방안이다.

나) 또한 신청인은 이 민원 사업부지와 바로 인접하거나 부근의 ○○동 일원 전 지역은 단독주택, 타운하우스, 상가 등의 건축물이 수시로 건축되고 있고, 이들 모든 현장의 공사 차량이 소로 3-C호로 운행하고 있다면서 관련 사업장 현황을 우리 위원회에 제출하였다.

다) 이와 관련하여 피신청인은 최초 실시계획 인가 시 소로 3-C호를 공사차량 운행도로로 명시한 사실이 없고 신청인에게 확인해 준 사실도 없으며, 소로 3-C호의 확장 조건을 부여한 것은 기존 ○○동 세대수의 2배 가까운 노인복지주택이 입지하게 되기 때문에 주민불편 해소와 ○○초등학교 학생들의 통학안전을 확보하기 위함이라 하였다.

2) 주민불편 해소를 위한 이 민원 인가조건 이행 관련 신청인, 피신청인 입장

가) 피신청인이 제출한 ‘○○교 주변 도로 교통영향분석 용역’ 결과, 2023. 8. 4.(금) 측정한 ○○초등학교 인근 ○○교 남측 교차로의 1일 교통량은 17,331대, 시간당 최대 교통량은 12~13시 1,341대(서비스 수준은 E), 서비스 수준이 F인 16~17시 교통량은 1,311대로 확인되었다.

통행속도, 통행시간, 통행 자유도, 안락감 그리고 교통안전 등 도로의 운행 상태를 설명하는 개념이다. 수준은 A～F까지 6등급으로 나뉘며, A수준은 가장 좋은 상태, F수준은 가장 나쁜 상태를 나타낸다(도로용량편람, 2013, 구 국토해양부).

나) 신청인은 여름 성수기를 지날 경우 ○○교 남측 교차로 교통량은 약 80% 수준(11월 기준 82.89%) 이하로 떨어지는 것으로 조사되었고, 1일 현장 사토운반 차량은 1일 약 230대(왕복 적용시 460대)로 여름 성수기 1일 교통량 대비 2.65% 수준으로, 현장 공사차량 발생량이 ○○교 남측 교차로 교통량에 미치는 영향은 미미한 수준이며, 그럼에도 불구하고 ○○교 주변 교통 서비스 수준 개선을 위해 ○○교 하류 방향에 신청인 부담으로 가설교량을 설치할 경우 교통량 분산 효과로 ○○교 혼잡과 병목현상 해소에 상당히 기여할 것이라는 의견이다.

신청인이 2024. 4. 1. 피신청인에게 제출한 제6노선, 제7노선의 가설교량을 말한다.

다) 이에 대해 피신청인은 가설교량을 설치할 경우 ○○교 하나로만 통행하는 것보다 분산의 효과는 있을 수 있으나, 교차로가 추가되는 것으로 개선효과가 명확한지는 확인할 수 없으며, ○○초등학교를 경유하는 노선은 이 민원 인가조건에 불부합하므로 고려 대상이 아니라는 입장이다.

라) 한편 피신청인은 도시계획도로에 특정 공사차량만 운행을 제한할 수 있는 근거 법령은 없으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 부여한 이 민원 인가조건에 의해 신청인의 공사차량 운행을 제한한 것이라고 하였다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시관리계획을 통해 도시계획시설로 결정된 도로를 말하는 것으로 ○○초등학교 주변 소로 3-C호, 중로 3-E호 등은 도시계획도로에 해당한다.

3) ○○초등학교 주변 공사차량 운행을 반대하는 단체 등의 의견 및 신청인 입장

가) ○○초등학교 학부모회 의견

○○초등학교 인접 도로는 보도․차도 미분리, 좁은 인도폭, 대형차량 난폭 운전, 불법 주정차 차량 방치 등 심각한 교통사고 위험 가능성이 상존하여 안전한 통학로 확보가 절실한 상황으로, 이 민원 인가조건인 ‘(○○초교 인접도로 통행금지를 위한) 공사차량 통행용 우회도로 확보’ 없이 공사 진행 및 공사차량 통행하는 것을 결사  반대한다.

나) ○○○ ○○○ ○○○ ○○ 주민대책위원회 의견

피신청인이 2023. 6. 19. 주최한 신청인의 ‘공사차량 운행계획’(△△동 방면 도로인 제2노선) 주민설명회 시 ○○동 주민, ○○초등학교 및 ○○교회 관계자 등 528명으로부터 공사차량 운행반대 서명을 받아 피신청인에게 제출한 단체이다.

○○동은 편도 1차선인 ○○교에 6개의 진출입로가 결합되어 있어 진입과 진출에 1시간 넘게 걸리는 일이 발생하고 있는데 1일 1천대에 가까운 이 민원 사업장 공사차량이 운행한다면 교통마비 상태에 빠질 것이며, 보행로가 없으며 도로 폭이 좁은 도로 상황에서 대형 공사차량 운행은 ○○초등학교 학생들의 생명과 안전에 심각한 위험을 가중하는 것이므로 국민권익위원회의 현명한 판단이 있기를 간곡히 요청한다.

다) 신청인 입장

○○초등학교 통학 패턴 조사 결과에 따라 초등학생 통학로 안전대책을 마련하고, ○○교 혼잡에 대해서는 가설교량을 설치하여 교통량을 분산하겠다.

4. 판단

가. 관계법령 등

<별지 1>과 같다.

나. 판단내용

1) 이 민원 사업 공사차량이 △△동 방면 도로나 소로 3-C호를 다닐 수 있도록 조치해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 2015년 이 민원 사업 최초 인가 시에는 공사차량 운행 노선과 관련하여 별다른 조건이 없다가 2017년 실시계획 변경을 위한 건축 심의 시 작업차량 진‧출입 계획을 별도로 수립하라는 조건부 의결이 있었고, 신청인이 피신청인과 2018. 1. 협의한 제1노선, 같은 해 12월 신청인이 제출한 제2노선을 반영하여 피신청인이 이 민원 인가조건을 부여한 것으로 보이는데, 동 인가조건은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제88조 제3항에 근거하여 이 민원 변경인가 시 붙여진 부관으로, 그 부관의 내용은 이행가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다(대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결 참조).

2) 이 민원 인가조건 이행이 가능한지 살펴보면, ① 2018년 이후 현재까지 약 7년간 신청인이 이 민원 사업장 주변 개설되지 않은 도로를 포함하여 지속적으로 이행방안을 검토하여 모두 8개(○○초등학교 주변을 제외할 경우 5개)의 도로 노선을 제안한 점, ② ○○천 북측 제1노선은 토지 사용권 확보 문제와 기존 도로와 연결 지점의 교통정체 문제가 있는데 신청인 스스로 이 문제를 해결하는 데에는 한계가 있는 점, ③ 신청인이 B시 △△로 방향의 제2노선과 관련하여 A시 관내 차량 교행이 어려운 구간의 도로개설 사업 관련 미집행 보상비 35억 원과 공사비를 납부하겠다고 제안했던 점, ④ 그러나 제2노선에 대해 B시 주민 및 시 의회에서 공사차량 운행을 반대하고 있어 피신청인이 공사차량 운행계획을 보완하라는 이 민원 통보를 하였으나, B시 △△동 비상대책위원회에서 이 민원 사업 공사차량이 △△로가 아닌 다른 노선으로 운행할 수 있도록 도와달라며 2023. 11. 우리 위원회에 신청한 고충민원에 비추어 민원 해소를 전제로 하는 이 민원 통보 이행이 사실상 불가한 점, ⑤ ○○○IC 주변 제3노선과 제5노선 관련 도로점용허가를 받기 위해 별도의 용역까지 체결하여 ○○고속도로 주식회사와 협의한 결과, 제5노선은 고속도로 관리상의 문제가 있어 제3노선으로 점용허가를 받았으나 주민 반대로 B시로부터 개발행위허가를 받지 못했으며, 주민 동의가 필요하다는 B시 입장상 특별한 사정이 없는 한 앞으로도 이와 관련한 B시 협조를 기대하기 어려운 점, ⑥ 제8노선은 도로확폭 공사차량과 이 민원 사업 공사차량의 혼재 및 민원 발생 우려 등으로 협의가 되지 않은 점, ⑦ 피신청인도 이 민원 조사 과정에서 제1노선과 유사한 노선의 도시계획도로 개설을 제안하였으나 현장여건 및 B시 협조 문제로 대안이 될 수 없었던 점, ⑧ 추가적인 대안 마련 역시 해당 노선 주변 주민들의 반대 민원이 있을 수밖에 없는 점 등을 고려할 때, 신청인은 이 민원 인가조건 이행을 위한 노력을 게을리하였다고 보기 어렵고 오히려 오랜 기간 상당한 노력을 기울여 피신청인과 충분한 협의를 진행하였다고 할 수 있으며, 상황이 이와 같다면 현실적으로 이 민원 인가조건 이행이 가능하다고 보기 어려울 것으로 판단된다.

3) 이 민원 인가조건이 비례의 원칙이나 평등의 원칙에 적합한지 살펴보면, 피신청인은 이 민원 사업 공사차량 운행으로 인한 ○○초등학교 학생들의 보행 안전 확보와 주민불편 해소를 위해 이 민원 인가조건을 부여하였고, ○○초등학교 학부모회 및 ○○○ ○○○ ○○○ ○○ 주민대책위원회도 같은 사유로 이 민원 인가조건이 이행되어야 한다는 입장으로 이 민원 인가조건의 공익적 목적은 인정되나, ① 신청인은 ○○초등학교 학생들의 통학 패턴을 조사하여 등하교 시간 차량운행 제한, 사고 취약 지역 신호수 배치 등 현장 실정에 맞는 대책을 마련하여 제시하였으며, 동 대책들은 공사차량과 학생들의 동선 접촉 최소화에 기여할 것으로 보이는 점, ② 신청인에 따르면 이 민원 사업장에서 1일 최대 460대(왕복 적용)의 차량이 나누어 이동하는 것으로 신청인이 제안한 바와 같이 가설교량을 설치하여 ○○교 교통량을 분산하고, 필요시에는 교통 혼잡 시 공사차량 운행을 제한하는 등의 추가 대책을 시행할 경우 공사차량 운행으로 인한 ○○교 혼잡 불편은 참을 수 있는 한도를 벗어날 정도로 크지 않을 것으로 보이는 점, ③ 피신청인도 특정 공사차량만 도시계획도로 운행을 제한할 수 있는 법률 근거가 없다고 하였고, 신청인 제출 자료상 이 민원 사업장 주변 공사 차량도 ○○초등학교 앞 도로를 이용하고 있는 가운데 교통 혼잡을 완화할 수 있는 대책에 대한 협의나 검토 없이 단지 운행 차량이 많다는 사유 만으로 이 민원 사업 공사 차량만 다른 노선으로 운행하라고 하는 것은 형평에 반할 소지가 있는 점, ④ 신청인은 공사허가의 성질을 지닌 실시계획인가를 받고 착공신고필증을 교부받았음에도 공사차량 운행과 관련된 이 민원 인가조건으로 인해 그 이행 없이는 공사 착수 자체가 불가하게 되었고, 앞에서 살펴본 바와 같이 현재는 현실적으로 이 민원 인가조건 이행이 불가능한 상황인 점, ⑤ 2024년 신청인의 행정심판 청구가 각하된 사실이 있어 신청인이 이 민원 인가조건을 위반하여 공사중지 등 행정처분을 받지 않고서는 행정쟁송으로 다투기 어렵고, 또한 그렇게 행정쟁송으로 다투기에는 상당한 기간이 소요될 것으로 예상되어 신청인에게 가혹한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 평등의 원칙에 위배될 소지가 있고 앞으로 이와 같은 상황이 지속될 경우 신청인이 입게 되는 피해가 결코 작다고 보기 어려워 비례의 원칙에도 위배될 소지가 있으며, 아울러 「행정기본법」 제17조를 위배하여 이 민원 변경인가 처분의 목적을 달성하기 위한 필요 이상으로 조건을 부여하였다는 문제가 대두될 수 있으므로 피신청인은 이 민원 인가조건을 부여하게 된 공익과 신청인의 사익이 조화롭게 양립할 수 있도록 이 민원 인가조건을 철회하는 한편 신청인과 면밀히 협의하여 신청인으로 하여금 ○○초등학교 통학로 안전 확보와 ○○교 교통혼잡 대책을 마련하여 시행할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

김종보, “도시계획시설의 공공성과 수용권”, 행정법연구 제30호, 2011, 287면

5. 결론

그러므로 이 민원 사업 공사차량 운행 노선 재협의를 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

<별지 1> 관계법령 등

1. 「행정기본법」

제1조(목적) 이 법은 행정의 원칙과 기본사항을 규정하여 행정의 민주성과 적법성을 확보하고 적정성과 효율성을 향상시킴으로써 국민의 권익 보호에 이바지함을 목적으로 한다.

제9조(평등의 원칙) 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 된다.

제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다.

1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것

2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것

3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것

제17조(부관) ① 행정청은 처분에 재량이 있는 경우에는 부관(조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 붙일 수 있다.

② 행정청은 처분에 재량이 없는 경우에는 법률에 근거가 있는 경우에 부관을 붙일 수 있다.

④ 부관은 다음 각 호의 요건에 적합하여야 한다.

1. 해당 처분의 목적에 위배되지 아니할 것

2. 해당 처분과 실질적인 관련이 있을 것

3. 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위일 것

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」

제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다.

② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다.

③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조제2항 및 제3항에 따른 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다.

3. 대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결

재량행위에 있어서는 법령상의 근거가 없다고 하더라도 부관을 붙일 수 있는데, 그 부관의 내용은 적법하고 이행가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다.

<별지 2> 전체 공사차량 운행 협의 노선

도면 생략	구분	협의시기
	제1노선	2018. 1. (건축심의 이후)
	제2노선	2019. 3. (실시계획 변경인가)
	제3노선	2022. 5. (○○○IC 도로점용 허가)
	제4노선	2022. 9. (○○○IC 도로점용 허가 이후)
	제5노선	2022. 11. (○○○IC 도로점용 허가 이후)
	제6노선	2024. 4. (행정심판 재결 이후)
	제7노선	2024. 4. (행정심판 재결 이후)
	제8노선	2022. 12. (○○○IC 도로점용 허가 이후)