국 민 권 익 위 원 회

제 5 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2025-5소위13-경02호

민원표시  2AA-2501-0508169  과태료 면책 요청

신 청 인  A

피신청인  B

의 결 일  2025. 5. 12.

주     문

피신청인에게, 신청인에 대한 2024. 12. 17. 과태료 처분을 취소할 것을 시정권고한다.

이     유

1. 신청원인

신청인은 2019. 8. 1. 무인단속 카메라에 속도위반으로 단속된 사실과 고지서가 발행된 사실을 모르고 지내던 중 5년이 경과한 2024. 12. 17. 독촉 및 재산압류예고서를 수령하여 이에 대해 과태료 소멸시효 등에 대해 문의하였는데, 담당경찰관이 「국세기본법」 제28조의 시효 중단 사유가 있어 시효로 인해 과태료가 소멸되지 않는다고 안내하였는바, 부당이득금납부독촉고지처분취소(대법원 1999. 7. 13. 선고 97누119 판결)의 요지처럼 최초의 독촉만이 징수처분으로 효력이 인정되는 점, 최초 과태료 발부일인 2019. 9. 20.로부터 5년이 경과한 2024. 12. 17. 독촉 및 재산압류예고서를 수령함으로써 「질서위반행위규제법」 제15조에 따라 시효가 소멸하였으니 면책해 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 담당경찰관은 2019. 8. 1. 충남 논산시 이하생략 앞 도로에서 속도위반(초과 13)을 한 26우〇〇〇〇호 소유주인 신청인에게 다음과 같이 과태료 고지서를 발송하였다고 답변하였다.

연번	통지서 종류	우편발부일	우편종류	배송/반송일	배송 결과	수령인성명	수취인관계
1	사전통지	2019. 8. 5.	일반우편
2	1차과태료	2019. 9. 20.	일반우편
3	2차과태료	2019. 12. 6.	등기	2019. 12. 17.	환부 불능
4	2차과태료	2022. 11. 17.	등기	2022. 11. 29.	환부 불능
5	2차과태료	2024. 10. 14.	등기	2024. 10. 24.	환부 불능
6	2차과태료	2024. 12. 12.	등기	2024. 12. 17.	배달	C	자녀
7	압류통지서	2024. 12. 26.	등기	2025. 11. 8	환부 불능

나. 담당경찰관은 독촉의 효력과 관련하여, 「질서위반행위규제법」 제15조 제1항에서 과태료의 시효를 5년으로 규정한 점, 같은 조 제2항에서 소멸시효의 중단ㆍ정지 등에 관하여는 「국세기본법」 제28조를 준용한다고 규정한 점, 「국세기본법」 제28조 제1항 제2호에서 독촉에 의해 소멸시효가 중단된다고 규정한 점 등에 근거하여 신청인의 과태료는 5회의 과태료 고지서 및 압류통지서 등을 통한 독촉이 있어 시효가 중단된 것으로, 신청인이 근거로 제시한 부당이득금납부독촉고지처분취소 판결은 조세나 부당이득금 등과 관련된 판례로 과태료와 구분이 되며, 이에 대해 법무부가 발행한 질서위반행위규제법 해설집을 통해 과태료의 경우 독촉시마다 시효중단의 효력을 인정하는 것이 타당하다고 답변하였다.

법무부는 국세의 경우 최초 1회의 독촉에만 소멸시효 중단 효력을 인정하나, 과태료의 경우 독촉 시마다 시효중단의 효력을 인정함이 타당하다고 보고 있다.(법무부, 「질서위반행위규제법 해설집」, 2022. 12, 79쪽)

다. 담당경찰관은 소멸시효와 관련하여, 「질서위반행위규제법」 제15조 제1항에서 과태료는 행정청의 과태료 부과처분 후 5년간 징수하지 아니하거나 집행하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다는 규정에 따라 2019. 12. 6. 등기로 발송된 2차과태료 1차 독촉장의 납부기한인 2020. 1. 10.로부터 기산하여 2024. 12. 12. 등기로 발송된 2차과태료 4차 독촉장을 같은 달 18. 신청인의 자녀가 수령한 날까지 5년이 경과하지 않아 시효가 소멸되지 않았다고 답변하였다.

라. 담당경찰관은 공시송달 또는 반송공고와 관련하여, 신청인의 주소지로 사전통지서부터 압류통지서까지 우편(2)과 등기(5) 등 총 7회 통지하였고, 등기의 경우 2차과태료 1차독촉부터 2차과태료 3차독촉까지 발송은 했으나 신청인의 부재 등으로 배송되지 않은 것이 명백히 확인되었으며, 이에 대한 공시송달 또는 반송공고는 EFINE시스템의 작동원리(신규자료 입력시 기존자료 삭제)로 인해 확인이 불분명하나, TCS시스템의 공고상태에서 비대상으로 확인된 점을 보았을 때 ①신청인이 과태료고지서를 수령했을 수도 있다는 점, ②공시송달 또는 반송공고가 이루어졌을 수도 있다는 점, ③2024. 12. 12. 발부한 2차과태료 4차독촉장을 같은 달 18. 신청인의 자녀가 수령한 점 등 여러 가지 가능성으로 인해 공고상태가 비대상으로 현출될 수 있다며 공시송달 또는 반송공고가 명백히 없었다고 볼 수 없다고 답변하였다.

3. 사실관계

가. 교통법규 위반행위 관련, 피신청인이 발행한 과태료 납부 고지서 및 영수증(납부자용)을 통해 26우〇〇〇〇호 승용차량은 2019. 8. 1. 05:51 논산시 이하생략 앞 도로를 논산방면에서 연무방면으로 제한속도 60km/h에서 13km/h을 초과한 73km/h로 진행하여 속도위반으로 단속된 사실이 확인된다. 당시 신청인은 단속사실을 전혀 인지하지 못하였으나 26우〇〇〇〇호 승용차량은 신청인과 아버지의 공동소유이며 실제로 사용하는 차량이 맞고, 위반장소는 논산시 안에 위치한 곳으로 신청인 또는 신청인의 아버지가 운전할 가능성이 있어 과태료 고지서를 봤을 때 당시 위반 사실 자체를 부인하지는 않는다고 진술한다.

나. 과태료 납부 고지서 통지 관련, 담당경찰관은 신청인의 주소지로 발송한 우편 및 등기 내역을 답변자료로 제출하였는바, 우리 위원회 조사관이 2025. 4. 9. B를 방문하여 TCS시스템을 통해 위 답변내용과 같이 통지한 사실을 확인하였다.

다. 공시송달 또는 반송공고 관련, 담당경찰관은 본 민원과 관련된 고지서 발부 및 송달 등의 실질적인 업무처리는 본인(현임자)이 아닌 전임자가 한 것으로, 위반일로부터 상당기간 경과하여 그 내막을 정확히 파악하기 어려운 점이 있으나, TCS시스템을 기준으로 판단할 때 등기로 발송된 것이 송달불능일 경우 TCS시스템을 통한 반송공고가 어렵고 복잡한 절차가 아니기에 누락할 가능성이 낮은 점, 송달불능일 경우 TCS시스템상 반송공고관리 화면에서 공고상태가‘대상’이라고 현출되지만, 신청인의 경우‘비대상’으로 현출된 점 등으로 공시송달 또는 반송공고가 적절히 이루어진 것으로 추정된다고 답을 하였는바, 이를 확인하기 위해 D에게 확인해보니 TCS시스템의 작동구조상 모든 자료를 저장할 수 있는 구조가 아니기 때문에 신규자료로 갱신하여 공고할 경우 기존 공고는 삭제되어 확인하기가 어렵다는 답변이 있었다.

4. 판단

가. 관계법령 등

〈별지〉와 같다.

나. 판단내용

1) 이 민원의 쟁점

당사자가 과태료 부과고지서를 적법하게 송달받은 경우 과태료 부과의 효력이 발생하므로, 이 민원의 쟁점은 과태료 부과의 제척기간인 5년 안에 신청인이 과태료 부과고지서를 적법하게 송달받았는지 여부이다.

대법원 1988. 3. 22 선고 87누986 판결 참조

「질서위반행위규제법」제19조(과태료 부과의 제척기간) ① 행정청은 질서위반행위가 종료된 날(다수인이 질서위반행위에 가담한 경우에는 최종행위가 종료된 날을 말한다)부터 5년이 경과한 경우에는 해당 질서위반행위에 대하여 과태료를 부과할 수 없다.

2) 신청인에게 과태료 부과의 효력이 발생한 시점에 대한 판단

가) 「행정절차법」제14조 제1항에서 송달은 우편 등의 방법으로 하되, 송달받을 자의 주소 등으로 해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조 제1항에서 송달은 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다고 규정하고 있는데, 담당경찰관은 2019. 8. 5. 사전통지서, 같은 달 20. 1차 과태료 등을 각 우편으로 발송하였으나 도달여부가 불분명하고, 2019. 12. 6. 2차 과태료 1차 독촉, 2022. 11. 17. 2차 과태료 2차 독촉, 2024. 10. 14. 2차 과태료 3차 독촉은 각 등기로 발송하였으나 환부불능으로 송달되지 않았음이 명백하다.

나) 2019. 8. 5. 사전통지서, 같은 달 20. 1차 과태료를 우편으로 발송한 경우가 적법한 송달인지 여부가 문제되는데, 이에 대해 내용증명우편이나 등기우편과는 달리, 보통우편의 방법으로 발송되었다는 사실만으로는 그 우편물이 상당기간 내에 도달하였다고 추정할 수 없고 송달의 효력을 주장하는 측에서 증거에 의하여 도달사실을 입증하여야 한다고 판시한 판례의 태도에 비추어볼 때, 위 사전통지서와 1차과태료가 신청인에게 도달되었다는 객관적인 자료가 없는 이상 피신청인이 발행한 위 사전통지서 등이 신청인에게 도달하였다고 보기 어려워 보인다.

2002. 7. 26. 선고 2000다25002 판결

다) 또한「행정절차법」 제14조 제4항 제2호는 송달이 불가능한 경우 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다고 규정하고 있는데, 피신청인이 2019. 12. 6. 2차 과태료 1차 독촉부터 2024. 10. 14. 2차 과태료 3차 독촉시까지 발행한 각 고지서는 등기로 배송불능상태임에도 이에 대한 공시송달 또는 반송공고가 이루어졌다는 객관적인 자료는 확인되지 않았다. 따라서 이에 대한 객관적인 자료가 없는 이상 피신청인의 공시송달 또는 반송공고가 적절하게 이루어졌다고 보기 어려워 보인다.

라) 2024. 12. 12. 2차 과태료 4차 독촉은 등기로 발송하여 같은 달 17. 신청인의 자녀가 수령하였으므로, 신청인에 대한 과태료 부과의 효력은 2024. 12. 17. 발생하였다.

3) 제척기간 도과 여부에 대한 판단

질서위반행위규제법 제19조 제1항은 질서위반행위가 종료된 날부터 5년이 경과한 경우에는 해당 질서위반행위에 대하여 과태료를 부과할 수 없다고 규정하고 있다. 신청인의 교통법규 위반행위가 종료된 날은 2019. 8. 1.이고, 신청인에 대한 과태료 부과의 효력이 발생한 날은 2024. 12. 17.이므로, 질서위반행위가 종료된 날부터 기산하여 도달된 날까지 5년이 경과한 것이 명백하므로 제척기간이 경과된 것으로 판단된다.

4) 소결

제척기간 경과 이전에 행정청이 과태료 부과처분을 하였더라도 그 부과 고지서의 송달이 제척기간 경과 이후에 되었다면, 해당 과태료 부과처분은 제척기간 경과 이후에 한 처분에 해당하여 효력이 없으므로, 신청인이 주장하는 소멸시효 완성 여부에 대한 판단까지 나아갈 필요 없이 신청인에 대한 2024. 12. 17. 과태료 부과처분을 취소하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 과태료 처분을 면책하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

〈별지〉관계법령 등

1. 「질서위반행위규제법」

제15조(과태료의 시효) ① 과태료는 행정청의 과태료 부과처분이나 법원의 과태료 재판이 확정된 후 5년간 징수하지 아니하거나 집행하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.

② 제1항에 따른 소멸시효의 중단ㆍ정지 등에 관하여는 「국세기본법」 제28조를 준용한다.

제19조(과태료 부과의 제척기간) ① 행정청은 질서위반행위가 종료된 날(다수인이 질서위반행위에 가담한 경우에는 최종행위가 종료된 날을 말한다)부터 5년이 경과한 경우에는 해당 질서위반행위에 대하여 과태료를 부과할 수 없다.

제24조(가산금 징수 및 체납처분 등) ③ 행정청은 당사자가 제20조제1항에 따른 기한 이내에 이의를 제기하지 아니하고 제1항에 따른 가산금을 납부하지 아니한 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다.

제24조의4(결손처분) ① 행정청은 당사자에게 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있을 경우에는 결손처분을 할 수 있다.

1. 제15조제1항에 따라 과태료의 소멸시효가 완성된 경우

2. 「국세기본법」

제28조(소멸시효의 중단과 정지) ① 제27조에 따른 소멸시효는 다음 각 호의 사유로 중단된다.

1. 납부고지

2. 독촉

3. 교부청구

4. 압류(「국세징수법」 제57조제1항제5호 및 제6호의 사유로 압류를 즉시 해제하는 경우는 제외한다)

② 제1항에 따라 중단된 소멸시효는 다음 각 호의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다.

1. 고지한 납부기간

2. 독촉에 의한 납부기간

3. 교부청구 중의 기간

4. 압류해제까지의 기간

3. 「행정절차법」

제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 “주소등”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다.

② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 “사무원등”이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. <개정 2014. 1. 28.>

③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다.

④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다.

1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우

2. 송달이 불가능한 경우

4. 「민법」

제166조(소멸시효의 기산점) ①소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행한다.

제174조(최고와 시효중단) 최고는 6월내에 재판상의 청구, 파산절차참가, 화해를 위한 소환, 임의출석, 압류 또는 가압류, 가처분을 하지 아니하면 시효중단의 효력이 없다.

5. 판례

가) 대법원 1988. 6. 22. 선고 87누986 판결

수도과태료의 부과처분에 대한 납입고지서에 송달상대방이나 송달장소, 송달방법 등에 관하여는 서울특별시급수조례 제37조에 따라 지방세법의 규정에 의하여야 할 것이므로, 납세고지서의 송달이 부적법하면 그 부과처분은 효력이 발생할 수 없고, 또한 송달이 부적법하여 송달의 효력이 발생하지 아니하는 이상 상대방이 객관적으로 위 부과처분의 존재를 인식할 수 있었다 하더라도 그와 같은 사실로써 송달의 하자가 치유된다고 볼 수 없다.

나) 대법원 2002. 7. 26. 선고 2000다25002 판결

내용증명우편이나 등기우편과는 달리, 보통우편의 방법으로 발송되었다는 사실만으로는 그 우편물이 상당기간 내에 도달하였다고 추정할 수 없고 송달의 효력을 주장하는 측에서 증거에 의하여 도달사실을 입증하여야 한다.