2003. 5

†  일러두기

1. 이 자료는 기관별 공무원 행동강령을 제정·운영함에 있어서, 체계적인 강령의 제정·운영에 도움을 주고자 작성되었으며, 향후 공무원행동강령 운영 매뉴얼로 보완할 계획임.

2. 이 자료는 부패방지위원회에서 마련한 표준강령의 성격을 지니고 있는 『공무원의청렴유지등을위한행동강령』(이하 공무원 행동강령)의 내용을 토대로 작성되었음.

3. 이 자료는 개별 기관별 강령을 제정함에 있어서, 전반적인 내용과 틀은 부패방지위원회의 공무원 행동강령을 토대로 하였으나,  일부 내용은 기관의 고유한 특성을 반영해야 한다는 점에서, 이와 관련하여 참고할 수 있는 자료들을 제시하였음.

4. 이 자료는 처음 제정·시행되는 공무원 행동강령에 대한 전반적인 이해가 부족한 실정임을 감안하여 공무원행동강령에 대한 이해도를 제고시키기 위한 자료로 활용할 수 있도록 작성되었음.

5. 이 자료의 내용은 부분적으로 규범적인 측면을 지니면서 일반화를 지향하고 있기 때문에, 각 기관에서 활용할 경우에는 기관의 특성과 운영방향 등을 고려하여 선택적으로 활용하는 것이 바람직함.

※ 이 자료는 방송통신대 윤태범 교수의 연구용역 자료를 토대로 부패방지위원회 행동강령팀에서 작성하였음.

목   차

□ 행동강령(Code of Conduct)의 의미 / 1

; 이 장은 행동강령의 의미와 성격 등을 정리하며, 행동강령에 대한 이해도를 높이는데 목적이 있음

□ 행동강령의 제정이유와 필요성 / 8

; 이 장은 행동강령을 제정해야 하는 이유와, 이것을 제정하여 활용함으로써  얻을 수 있는 긍정적 편익을 제시하였음

□ 행동강령의 제정방법(단계별) / 20

; 이 장은 부패방지위원회가 제정한 행동강령을 표준모델로 개별 기관별 강령을 제정함에 있어서, 효율적인 제정과 바람직한 운영을 담보하기 위한 구체적인 제정방법 등을 제시하였음

□ 행동강령 조문별 운영 및 적용 / 28

; 이 장은 행동강령 조문별로 조문의 제정 취지와 의미를 제시하고, 조문을 어떻게 적용하고 해석하는 것이 바람직한 지를 제시하였음

□ 행동강령의 운영과 관련한 공무원의 역할 / 56

; 이 장은  행동강령의 운영과 관련하여, 행동강령책임관, 기관장, 그리고 구성원의 바람직한 역할에 대하여 제시하였음

□ 행동강령의 효율적 제정, 운영을 위한 조치 / 62

; 이 장은 행동강령을 포함한 개별 기관의 윤리성 제고를 위한 제반 여건의 조성에 대하여 제시하였음

윤리적 정부

윤리적 정부는 □공무원의 부적절한 행동을 억제하고, 부적절한 행동을 발견하고, 도덕적 분위기를 증진시키는 유리온실과 같은 개방된 정부□로서, □사익을 위하여 공적 비용을 지출하지 않는 정부이다□

J. Zimmerman.(1994).  Curbing Unethical Behavior in Government.

□ 행동강령(Code of Conduct)이란?

†  이 장에서는 행동강령의 의미와 성격 등을 정리하며, 행동강령에 대한 이해도를 높이는데 목적이 있다. 행동강령에 대한 제대로 된 이해는 곧 행동강령의 수용성을 제고하는 데 기초가 되기 때문이다.

1. 행동강령이란?

□ 일반적으로 □강령(code)□은 □특정한 조직이나 전문가 집단(예를 들어서 의사, 변호사, 회계사, 공무원 등)이 지향해야 할 바람직스러운 가치를 명문화한 것□으로서, 이러한 집단들의 열망이나 혹은 행동방향에 대한 안내의 집합체라고 할 수 있다.

□ 따라서 다양한 조직만큼이나 다양한 강령이 존재하며, 강령의 형식이나 강령에 포함된 내용도 매우 다양하기 때문에 일률적으로 이를 논하기는 매우 어렵다.

□ 원래 □강령(code)□의 어원은 나무줄기(tree trunk, 樹幹)를 의미하는 라틴어인  □codex□인데, 이 어원이 후대에 변하여 오늘날에 와서는 보다 다양한 의미로 쓰이고 있기 때문에 오히려 개념상으로는 덜 명료해졌다고 할 수 있다.

† 웹스터(Webster) 사전에 의한 □강령(code)"의 정의는 다음과 같다.

·문서화된 법의 집합체

·도덕적으로 엮어져있는 규칙의 체계 혹은 집합체

·의미있는 의사소통을 위한 상징체계

□ 대개 강령은 문서로 구성되어 있지만, 그렇다고 해서 반드시 문서화된 것만을 강령이라고 하지는 않는다. 예를 들어서 가장 널리 알려진 강령으로서 □10계명□을 들 수 있는데, 이미 이것은 많은 기독교인들의 마음속에 깊이 자리잡고 있는 것으로서, 문서 이상으로 확고한 형태를 취하고 있다.

□ 그런데 이와 같은 강령들은 해당 조직이나 구성원의 이상적인 상태(ideal state)를 비롯하여, 이를 구체화한 행동규범, 행동규범의 실천을 위한 구체적 조건과 절차 등 규범적이고 추상적인 것에서부터 구체적이고 실천적인 것에 이르기까지 모든 것들을 포함할 수 있기 때문에, 강령이 어느 수준에서 제정되느냐에 따라서 그 내용이나 형식은 다양해진다.

† 예를 들어서 마피아와 같은 갱단이나 폭력집단들도 자신들의 조직을 유지하고 결속력을 강화하기 위하여 강령을 만드는 경우가 있음. 그러나 이들의 강령은 사회적으로 바람직하지 않은 내용을 담고 있다는 점에서, 여기에서 논하는 강령과는 전혀 다름.

□ 강령이 그 속성상 규범성과 실천성을 모두 지니고 있다는 점에서, 이러한 속성을 기준으로 강령은 다음과 같이 크게 3가지로 유형화하기도 한다. 물론 현재 우리가 대통령령으로 제정·운영하고 있는 강령은 이 중에서 □행동강령□에 해당된다.

·윤리강령(code of ethics) : 조직의 내부 구성원들이 기본적으로 지향해야 할 가치를 담은 윤리지침

·행동강령(code of conduct) : 윤리강령을 보다 구체화하여, 가치별로 구체화되고 세분화된 내용과 절차를 담고 있어서, 구체적인 행동의 표준으로 작용

·실천 강령(code of practice) : 행동강령을 보다 구체화한 것으로서, 가치의 표현을 넘어서, 특정 영역 혹은 행위와 관련하여 공무원들이 따라야 하는 표준화된 구체적인 기준과 절차 등을 명료하게 규정.

□ 여기서 행동강령과 실천강령은 윤리강령에 비하여 상호 유사성이 높다. 그리고 실천강령은 행동강령을 보다 구체화한 것으로서, 법체계에 비유하면 시행령과 유사하다고 할 수 있다. 따라서 강령체계상 현재 대통령령으로 제정된 행동강령이 표준강령의 성격을 지니고 있다면, 개별 기관들이 자율적으로 제정하는 행동강령은 기관의 특수성을 반영하여 보다 구체화된 것으로서 실천강령적 성격을 지니고 있다.

□ 따라서 2003. 2. 18 공포된 공무원 행동강령은 개별 기관에 대해서는 표준강령의 성격을 지니며, 개별 기관들은 이 강령을 그대로 활용할 수도 있지만, 그 보다는 기관의 특수성을 반영하여 보다 구체화된 형태의 실천적 강령으로 재구성하는 것이 바람직하다..

† 각급 행정기관들이 제정하게 되는 행동강령은 기본적으로 대통령령으로 공포된 □공무원의청렴유지등을위한행동강령□을 표준으로 하되, 주어진 범위내에서 기관의 특별한 사정을 반영하여 보다 구체적으로 제정하는 것임.

2. 행동강령의 기본적 성격

□ 강령은 기본적으로 공무원들이 직무의 수행과정에서 기대되는 바람직한 □선□을 행하고, 그렇지 않은 □악□을 피할 수 있도록 도와주는 안내자의 역할을 한다. 즉 강령을 통하여 무엇이 공무원에게 필요한 행동이며, 어떠한 행동을 하지 말아야 할 것인가를 말해주기 때문이다.

□ 이렇게 강령은 규범적이고 선언적 성격을 지니고 있어서, 개별 공무원 입장에서는 특정한 경험에 기초한 가치의 인식보다는, 경험 이전에 바람직한 가치를 습득하고 수용할 수 있도록 도와주는 역할을 한다. 때문에 자신의 경험에 기초하지 않은 가치규범에 대하여 공무원들이 쉽게 수용하기 어려운 현실적 어려움도 존재하는 것이 사실이다.

†  행동강령이 지니고 있는 기본적 성격은 다음과 같다.

□ 규범성(표준행위의 준칙)

□ 실천성

□ 자율성

□ 가이드라인(지침)

□ 투명성

□ 예방 지향성

1) 규범성(표준행위의 준칙)

□ 행동강령은 공무원들에게 기대되는 바람직한 가치판단이나 의사결정을 담고 있다는 점에서 기본적으로 규범성을 지향한다. 물론 바람직한 행동이나 가치판단은 사회적, 문화적 속성을 반영하는 것이기 때문에, 동서고금을 막론하고 동일한 것이 존재할 수는 없다.

□ 즉 당시의 시대상을 어느 정도 반영할 수밖에 없으며, 따라서 행동강령의 규범적 내용이나 기준 등은 사회적 합의에 기초하여 설정될 수 있을 것이다.

† 윤리(ethics)의 어원인 □ethos"는 특정한 지역의 문화, 정서, 풍토, 관행 등으로서, 윤리는 지리적, 역사적, 문화적 한계를 지니고 있음.

2) 실천성

□ 행동강령은 단순히 규범의 차원에만 머무는 것이 아니라 공무원들에 의하여 제대로 실천될 수 있을 때, 강령이 지향하는 궁극적인 의미가 달성될 수 있다. 아무리 규범적으로 바람직하고 높은 도덕성을 표현하고 있다 하더라도, 이것이 실천되지 않는다면 행동강령으로서의 의미를 상실하기 때문이다.

□ 물론 그렇다고 이와 같은 실천성의 요구로 인하여 행동강령이 현실을 있는 그대로 반영해야 한다는 것은 아니다. 즉 어느 정도 현실을 수용하면서, 동시에 사회적 합의에 기초하여 바람직하고 규범적인 내용도 또한 반영할 수 있어야 할 것이다. 때문에 행동강령에서 강령의 내용 못지 않게 중요한 것이 바로 실천성을 확보할 수 있는 제반 장치라고 할 수 있다.

3) 자율성

□ 행동강령은 자율성을 가장 기본적인 속성으로 지니고 있다. 즉 행동강령은 외부의 타율적 강제에 의하여 이루어지는 것이 아니라, 강령의 적용을 받는 해당 공무원 스스로의 자발적인 수용과 자율적 실천에 기초하여 운영되어야 한다는 것이다.

□ 강령이 담고 있는 내용이 상당히 규범적인 성격을 지니고 있을 뿐만 아니라,  현실보다는 이상적인 상태(ideal state)를 지향하고 있다는 점에서 강제적으로 실행하는데는 한계가 있기 때문이다. 물론 최소한의 강제성은 필요하지만, 이것은 자율성의 확보를 위한 차선의 수단으로서의 의미를 지니고 있다. 예를 들어서 대표적인 강령이라고 할 수 있는 기독교의 10계명은 강제성보다는 교인들의 자율적 실천을 기본으로 하고 있다.

4) 가이드라인(지침)

□ 행동강령은 공무원의 바람직한 행동의 방향을 제시하는데 목적이 있지만, 지나치게 세부적인 내용보다는 어느 정도 포괄적이고 보편적인 내용에 대한 규정을 담고 있다. 즉 지나치게 세부적인 규정은 그 자체로서 제정이 어려울 뿐만 아니라, 공무원 개개인의 행동이나 의사결정이 지니고 있는 다양성으로 인하여 단일의 기준으로서 강령을 제시하는 것은 한계가 있기 때문이다.

□ 물론 이것은 강령이 추상적이어야 한다는 것을 의미하는 것은 아니며, 구체성을 지니되 개별 공무원들에게 어느 정도 보편적으로 적용될 수 있는 수준으로 제정되어야 한다는 것을 의미한다.

5) 투명성

□ 기본적으로 행동강령은 전문가 집단들에게 제정이 요구되고 있다. 즉 전문가 집단은 □전문성□이라는 속성으로 인하여, 집단 외부에 이들이 수행하는 기능이나 활동이 제대로 노출되지 않으며, 따라서 외부에 존재하는 사람들은 전문가 집단의 행동의 정당성을 확인하거나 판단하기 어려운 상황이다.

□ 예를 들어서 의사나 변호사의 기능이나 활동에 대하여 이들의 고객이 되는 환자들이나 의뢰인들은 잘 알지 못한다. 설사 의사나 변호사들이 자신들의 행위를 고객들에게 자세히 설명한다 하더라도, 고객들이 이를 제대로 이해하고 판단하는데는 한계가 있다.

□ 극단적으로 의사나 변호사들이 자신들의 역할을 충실히 제대로 수행하지 않는다 하더라도 이를 고객들이 알기 어렵다는 것이다. 때문에 어쩔 수 없이 직무의 공정성이나 충실성, 그리고 바람직한 행동을 확보하기 위한 방안의 하나로서, 이들과 같은 전문가 집단들이 반드시 지향해야 할 기준을 투명하게 공개적인 강령의 형태로서 설정할 필요성이 있다.

□ 공무원도 의사나 변호사들과 마찬가지로 고도의 전문성을 지니고 있는 집단이라는 점에서 외부통제의 어려움이 있기 때문에, 행동강령 등의 제정을 통하여 직무의 투명성 확보와 더불어 자율적 통제(부분적으로는 외부통제)가 효율적으로 이루어질 수 있다.

6) 예방 지향성

□ 공무원 행동강령은 사후적 처벌보다는 사전적인 예방적 기능을 주된 목적으로 한다. 예를 들어서 많은 국가들의 행동강령에서 가장 중시되는 내용으로서 이해충돌의 방지, 외부로부터의 선물수수의 제한, 외부취업과 소득의 제한 등을 들 수 있는데, 이러한 규정들이 제한하는 것은 결코 부패도 아니며 또한 이 규정을 위반하는 것도 부패행위라고 볼 수는 없다.

□ 다만 이와 같이 규정되는 사항들은 결국 직무에 대한 몰입을 떨어뜨리고, 나아가서 부패에의 유인 가능성을 증대시킨다는 점에서 문제를 지니고 있다. 특히 부패가 발생하였을 경우, 이를 원상태로 복구하는 것이 사실상 어렵다는 점에서, 사후적 처벌보다는 사전적인 예방이 보다 강조되어야 할 것이다.

□ 물론 행동강령의 위반에 대한 처벌규정이 마련되어 있지만, 이것은 잘못된  행동에 대한 처벌이라는 의미보다는 강령의 준수를 위한 최소한의 규제장치로 이해되어야 할 것이다. 따라서 기존의 형법 등과 비교하여 공무원 행동강령은 기본적으로 사전적인 예방기능을 주로 수행하고자 한다.

□ 행동강령의 제정이유와 필요성

† 여기에서는 행동강령을 제정해야 하는 이유와, 이것을 제정하여 활용함으로써 얻을 수 있는 긍정적 편익을 제시한다. 특히 행동강령은 기본적으로 강제성보다는 자율성, 처벌보다는 사전 예방적 기능을 지향한다는 점을 강조하고자 한다.

1. 공무원 행동강령의 제정 필요성

1) 공무원의 역할과 중요성

□ 여전히 한국 사회에서 공무원이 수행하는 역할과 그 영향력은 어느 영역보다도 크고 중요한 것으로 국민들에게 인식되고 있다. 이로 인하여 일반 국민들은 공무원들이 가지고 있는 가치관이나 의사결정, 그리고 행동에 대하여 매우 민감하게 반응한다.

□ 그리고 공무원의 그릇된 행동이 미치는 사회적 영향력 또한 매우 크다는 점에서, 공무원의 바람직한 의식과 행동을 담보하기 위해서 행동강령의 제정이 요구되는 것이다.

2) 공무원의 상징성과 □축소된 사생활의 원칙□

□ 과거와 비교하여 상대적으로 줄어들기는 하였지만, 한국 사회에서 공무원들은 일반 국민들과 비교하여 많은 권한을 갖고 있는 것으로 인식되고 있다. 뿐만 아니라 앞서 언급한 바와 같이 일반 국민들은 공무원에 대하여 많은 기대를 하고 있다는 점에서, 공무원들에게는 높은 기대감과 더불어 강한 상징성이 또한 부여되어 있는 것이 사실이다.

□ 따라서 공무원들에게는 일반 국민들에게 기대되는 것 보다 높은 수준의 사고와 도덕성이 요구된다. 흔히 말하는 (일반 국민들과 비교하여) □축소된 사생활의 원칙□이 적용되며, 이러한 원칙을 규범화한 것이 바로 공무원 행동강령이라고 할 수 있다. 이 강령에 포함되는 내용들은 대부분 일반 국민들의 경우와 비교하여 보다 엄격한 수준의 기준들이라고 할 수 있다.

†  □축소된 사생활의 원칙□과 공무원의 □품위□

□품위□라 함은 주권자인 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말하는 것이므로 공무원이 모든 국민에게 보장된 기본권을 행사하는 행위를 하였다 할지라도 그 권리행사의 정도가 권리를 인정한 사회적 의의를 벗어날 정도로 지나쳐 주권자인 국민의 입장에서 보아 바람직스럽지 못한 행위라고 판단되는 경우라면 공무원의 그와 같은 행위는 그 품위를 손상하는 행위에 해당한다 할 것임(대판 87누 657,658, '87.12. 8).

3) 공무원의 바람직한 행동의 방향과 원칙의 제시

□ 우리 사회는 현재 급격한 변동의 와중에 있으며, 공직사회도 예외는 아니다. 이로 인하여 다양한 가치관들이 충돌하고 있으며, 더 나아가서 최근 공직사회와 민간부문간의 인적교류의 증대 등 공공과 민간부문간 접촉의 증대는 기존의 공적 가치의 중요성을 약화시키는 등의 문제를 발생시키고 있다.

□ 따라서 이와 같은 변동의 시기에도 공무원이 바람직한 공적 가치(public value)를 유지하고 윤리적 행동을 할 수 있도록 하기 위해서는 공무원에게 기대되는 바람직한 행동의 방향과 원칙에 대한 명확한 제시가 필요하며, 이러한 기능을 수행하는 것이 바로 공무원 행동강령이라고 할 수 있다.

4) 바람직하지 않은 공직자의 행동양식의 제시

□ 공무원 행동강령이 예방기능을 수행한다는 것은 공무원에게 발생가능한 바람직하지 못한 행동을 사전에 제어하는 역할을 수행한다는 것을 의미한다. 즉 이미 발생한 바람직하지 못한 행위에 대한 사후적 처벌은 가능하지만 이로 인하여 발행한 손실 등 문제에 대한 완전한 복구는 불가능하다는 점에서, 가장 바람직한 것은 이러한 문제가 발생하지 않도록 사전에 예방하는 것이다.

□ 물론 이 보다 더 바람직한 것은 바람직하지 않은 행동의 발생을 유인하는 요인들을 사전에 제거하는 것이라고 할 수 있다. 가장 대표적인 예로서 □선물의 수수 제한□에 대한 규정을 들 수 있다. 선물의 제공 자체가 바람직하지 않은 행동인지에 대한 논란이 있을 수 있지만, 이것은 곧 특혜의 제공 가능성을 증대시키는 부정적 유인의 기능을 수행한다는 점에서, 결국 특혜의 제공에 대한 처벌보다는 특혜의 제공을 유인하는 선물의 수수를 제한하는 것이 공무원 입장에서도 더 바람직한 예방수단이라고 할 수 있다.

□ 공무원 행동강령은 이처럼 부패행위는 아니지만, 부패의 유발 가능성을 증대시키는 바람직하지 않은 요인들을 명확하게 규정하여 이들에 대한 규제를 함으로서, 부패의 유인 가능성을 사전에 예방하는데 매우 중요한 기능을 수행하고 있다.

5) 공무원의 윤리성과 정부 신뢰성의 제고

□ 공무원의 윤리가 충분히 확보되어 있지 않으면 결국 국민에 대한 신뢰성은 떨어질 수밖에 없다. OECD에서 말하는 소위 □신뢰적자(信賴赤字)의 위기□가 나타나게 된다. 그리고 윤리성과 신뢰성이 확보되어 있지 않은 상태에서는 정부가 아무리 좋은 정책을 선한 의도로 추진하여도 국민들은 이를 불신하며, 이로 인하여 정부 정책의 실패 가능성 또한 증대하게 된다.

□ 이와 같은 공무원의 윤리성과 정부 신뢰성의 제고는 다양한 방법을 통하여 이루어질 수 있는데, 이중의 한가지 방법이 바로 공무원 행동강령의 제정과 이것의 실천이라고 할 수 있다. 강령 자체가 공무원의 윤리성과 신뢰성을 직접적으로 확보해주는 것은 아니지만, 이것의 확보를 가능하게 하는 필요조건의 하나라고 할 수 있다.

□ 게다가 이와 같은 강령의 존재는 곧 국민들에 대하여 공무원들이 수행하고 있는 업무와 활동의 기준을 공개적으로 선언하는 것으로서, 국민들에 대한 공개적인 선언과 약속의 의미를 지니고 있다. 나아가서 평가도 받는다는 의미를 지니고 있다는 점에서, 사실상 강령의 제정 자체만으로도 긍정적인 의미를 상당히 지니고 있다고 할 수 있다.

†  □신뢰적자(confidence deficit)□란

OECD에서는 각국 정부들이 국민들로부터 불신을 받는 등 신뢰에 적자(赤字)가 발생하고 있다면서, 신뢰제고와 윤리관리의 필요성을 강조하고 있음. 물론 신뢰적자 해소방안의 하나로서 행동강령의 제정을 권고하고 있음.

6) 거래비용 절감과 저비용 고효율의 시스템 구축

□ 한국의 공직사회는 그 동안의 급격한 경제발전에도 불구하고 고비용의 저효율 시스템으로 운영되어 왔으며, 이로 인하여 IMF 경제위기도 경험한 것으로 평가되어 왔다.

□ 이 때문에 그 동안 정부를 포함한 공공부문의 효율성을 제고하기 위한 많은 노력이 이루어져왔으며, 이에 따라서 지난 1998년 42위이던 정부행정 효율성이 지난 2002년에는 25위로 급상승하기도 하였다[스위스 IMD(국제경영개발원) 보고서].

□ 그러나 아직도 주요 선진국의 경우와 비교하여 낮은 수준인 것으로 평가되고 있다. 공무원 윤리의 확보와 정부 신뢰성 제고는 이와 같은 고비용 저효율의 시스템을 저비용 고효율의 시스템으로 전환하는데 기여할 수 있다. 즉 윤리성과 신뢰성은 정부 정책에 대한 예측 가능성을 높이고, 나아가서 정책의 수용과 성공 가능성을 증대시키는 긍정적 역할을 수행한다.

□ 때문에 공무원 행동강령은 단순히 가치규범적 차원에서만 의미있는 것이 아니라, 경제적인 측면에서도 긍정적인 의미를 지니고 있는 것으로 평가된다.

† 정부조직이 국민들의 불신을 받을 때 나타나는 현상의 하나가 바로 □기관손실(agency lost)□이다. 예를 들어서 특별검사제를 도입하고, 부패방지위원회를 만들고, 청와대에 특별한 사정기구를 별도로 설치하는 것 등으로서, 이것은 곧 경제적으로 보면 비효율적인 거래비용(transaction cost)의 증대라고 할 수 있다.

7) 주요 외국과 민간기업에서의 강령 제정

□ 최근 들어 OECD, 세계은행, TI 등은 □윤리관리□를 정부 신뢰의 확보를 위한 중요한 수단으로 강조하고 있으며, 이중에서 특히 □윤리강령□ 혹은 □행동강령□의 제정을 적극 권고하고 있는 실정이다.

□ 특히 OECD는 1998년 윤리관리의 원칙(Principles of Ethical Management)을 발표하면서, 행동강령 등을 통한 윤리기준의 명확화와 법제화를 강조하였다. 미국의 경우에는 이미 1829년 처음 강령을 제정하였으며, 1961년에는 케네디 대통령에 의하여 대통령령으로 강화되었다.

□ 사기업의 경우에도 윤리경영을 위하여 강령을 활발하게 제정하고 있는 실정임. 1999년 30대 기업집단중 33%가 강령을 제정하여 활용하고 있었는데, 2002년에는 80개 기업중 61개 기업이 강령을 제정하여 윤리경영에 활용하는 등 강령을 적극적으로 제정·활용하고 있는 실정이다.

□ 미국의 경우, 민간기업에서의 윤리경영을 촉진하기 위하여 인센티브를 적극 활용하고 있다. 즉 행동강령, 준법담당임원, 독립이사, 윤리교육, 준법감사 등을 보유한 기업에 대해서는 연방판결지침(Federal Sentencing Guideline)에 의하여 동일한 사안에 대해서도 형량을 낮게 설정하거나 혹은 과징금 등을 경감하는 우대조치를 실시하고 있다.

2. OECD 국가 등에서의 제정과 운영 사례

†  최근 들어와서 OECD에서는 공무원의 윤리성 확보를 위한 여러 가지 방안을 제시하고 있는데, 이중에서 대표적으로 제시되는 것이 바로 행동강령이다. 따라서 여기에서는 OECD 국가들에게서 활용되고 있는 행동강령의 가치와 내용들을 살펴보고자 한다. 이러한 논의들은 행동강령 운영의 초기에 있는 우리들에게 많은 시사점을 줄 수 있을 것이다.

1) OECD 국가의 행정에서 중요하게 고려되는 가치들

□ 행동강령속에는 해당 국가가 가장 중요하게 인식하거나 혹은 강조하는 가치가 반영된다. 즉 강령 속에서 규정되는 구체적인 가치들을 통하여 무엇이 옳고 그른 행정활동인가에 대한 판단을 할 수 있다.

□ OECD 국가의 행동강령에서 가장 빈번하게 제시(기록)되고 있는 핵심적인 공직사회의 가치(core public service value)는 다음의 표와 같다.

자료: OECD(2000). Trust in Government.

<그림 1> OECD 국가의 강령에 나타난 핵심가치

□ 표에서 보는 바와 같이, 공정성, 합법성, 청렴성, 투명성 등이 가장 중요한 가치로서 고려되고 있으며, 기타 효율성, 평등성, 책임감, 정의감이 고려되고 있다.

2) 핵심가치의 실천방법

□ 행동강령 속에 나타나는 핵심가치는 공무원들의 활동에 대한 기본적인 방향을 제시해준다. 그러나 단순히 방향의 제시에만 머무는 것이 아니라, 공무원들의 공적인 직무수행에 적용되는 기준과 허용될 수 있는 행동의 경계영역을 명확하게 제시해주기도 한다.

□ 대개의 OECD 국가들은 자국 공무원들에게 기대되는 기준행위를 강령에 기술하고 있다. 가장 보편적인 것으로서 '이해충돌(conflict of interest)'을 일으킬 수 있는 상황에 대한 기준을 기술하고 있는데, 예를 들면 선물이나 수수료, 보상, 접대와 같은 이익과 공적인 정보의 사용이 포함되어 있다. 또한 겸직근무와 사후고용과 같은 부수적인 직무와 관련된 것도 규정하고 있다.

□ OECD 국가의 절반 정도는 공무원이 공직을 떠나 이익창출을 위하여 민간분야로 옮기기 위해서는 특별한 조건이나 허가를 요구한다. 예를 들어서 공직을 떠난 후 1년 동안은 로비를 금지하거나(멕시코), 내부고발과 같은 특정한 쟁점에 대하여 특별한 관심을 보이거나(호주), 공직에 대해서 불신을 야기시키지 않는 행동을 요구한다(일본).

자료 : OECD(2000). Trust in Government.

<그림 2> 강령에 규정되는 표준행위

□ OECD 국가들은 공식화된 문서의 형태로 공무원들에게 기대되는 기준행위를 기록하고 있다. 가장 보편적인 형식은 법(law)과 행동강령(code of conduct), 그리고 지침서(guidelines) 등이다.

□ OECD 국가의 2/3이상이 공무원의 기준행위를 법률적 형식으로 규정하고 있다. 법률 형식은 헌법(터키), 공직에 대한 일반법(덴마크, 프랑스, 헝가리) 혹은 공무원법(일본), 행정절차법(그리스, 포르투갈), 노동법(체코 공화국), 행동규범(미국), 처벌법(포르투갈) 그리고 공직에 대한 이해상충과 사후 고용에 관한 규범(캐나다)등 매우 다양하다.

<표 1> 표준행위의 표현방식

방 식	국 가
법령 등	오스트리아, 벨기에, 캐나다, 체코, 독일, 덴마크, 스페인, 핀란드, 프랑스, 그리스, 헝가리, 아이스랜드, 이태리, 일본, 한국, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 폴란드, 포르투갈, 터어키, 미국
행동강령, 윤리강령 등	호주, 캐나다, 체코, 프랑스, 영국, 그리스, 아일랜드, 일본, 네덜란드, 뉴질랜드
지침, 지시 등	호주, 캐나다, 독일, 덴마크, 프랑스, 영국, 아일랜드, 네덜란드, 뉴질랜드, 미국

자료 : OECD(2000). Trust in Government.

†  행동강령의 문서화 형태는 다양하지만, 일반적으로 비교적 선언적이고 규범적인 형태로서 행동강령이나 윤리강령이 제정되며, 이중에서 반드시 실천되고 규제되어야 할 내용을 윤리법 등에 규정하고 있는 실정이다. 이렇게 보면 우리의 행동강령은 규범성과 더불어 대통령령이라는 점에서 윤리법의 성격도 동시에 지니고 있다. 미국의 경우, 정부윤리법(Ethics in Government Act)을 제정하였다.

3) 공개정책

□ 정부는 공무원의 사익과 공적인 의무사이에서 발생하는 이해충돌 등 갈등의 가능성을 최소화시켜야 하는데, 그 첫 단계로서 정부는 행동강령을 통하여 □이해 충돌□을 피하기 위한 행동의 명백한 규칙을 확립하고 지침을 제공하여야 한다.

□ 공무원 개인의 사익에 관한 정보 공개를 통하여 공익과 개인적 이익 사이의 갈등 가능성을 노출시킴으로써 의사결정을 보다 투명하게 할 수 있다. OECD 국가에서 권고하고 있는 공개정책의 최우선적 목표는 이해충돌을 피하고 불법적인 일을 피하도록 하기 위한 것이다.

□ OECD 국가들은 금융상의 이익과 개인자산을 정기적으로 혹은 공직자가 퇴임시 또는 관련상황이 변화할 경우 공개하도록 하고 있다. 평균 1년에 한번씩 공개하고 있지만, 일부 국가는 기간을 2년(그리스)이나 5년(터키)으로 하고 있다.

□ 공개 요건의 범위는 회원국마다 다양하다. 일반적인 의무로서 일부 국가는 모든 공무원의 공개를 요하는 반면, 어떤 국가들은 고위직, 금융 혹은 이해 갈등에 관련된 민감한 활동에 관여하는 공무원에게만 이러한 정책을 실행하고 있다. 예를 들어서 채무 관리(뉴질랜드), 계약 관리(뉴질랜드, 미국), 조달(미국, 노르웨이), 조세 행정(노르웨이) 혹은 감사(한국, 폴란드) 등 재정업무에 관계되는 공무원에 대해 적용되고 있다.

†  공개정책과 재산등록제도

우리나라의 공직자윤리법에서는 특정한 공무원의 재산을 등록·공개하도록 의무화하고 있는데, 이것도 궁극적으로는 이해충돌의 회피를 목적으로 하는 공개정책의 일환이다.

□ 5개국(호주, 그리스, 멕시코, 폴란드와 터키)에서는 모든 공무원이 그들의 금융상의 이익을 신고하는 것이 일반적인 의무이다. 또 다른 국가에서는 모든 공무원이 이익 공개를 일반적으로 필요로 하지는 않지만, 이해충돌을 신고할 책임은 있다(뉴질랜드).

□ 독일의 경우 모든 공무원들은 자신들의 금융 자산과 채무에 관한 정보를 공개할 일반적인 의무는 없으나, 금융상의 이익 - 혹은 그의 주변 사람의 이익 - 이 그들을 직무의 수행으로부터 배제시키는 이유가 되는 경우 보고해야 한다. 그리고 원칙적으로 선물은 예외적인 경우에만 인정되기 때문에 받기 전에 신고해야 한다.

자료 : OECD(2000). Trust in Government.

<그림 3> 공개되어야 하는 정보 유형

4) OECD 국가들에서의 강령의 내용과 기준

□ OECD 국가들의 경우, 1990년대 들어와서 행동강령 혹은 윤리강령을 집중적으로 제정하기 시작하여, 지난 1991-1996년 사이에 5개국이 새로운 강령을 제정하였다.

□ 1998년 4월 23일 OECD가 회원국에 권고한 공무원 윤리강령 제정의 기준은 다음과 같다[OECD.(1998). Improving Ethical Conduct in the Public Service-Recommendation of the OECD Council.].

① 공무원 윤리기준은 명료하여야 한다

② 윤리적 기준은 법적인 틀에 반영되어야 한다

③ 윤리적 안은 공무원에게 적용가능하여야 한다

④ 공무원들은 부패행위를 하였을 경우에 자신의 권리와 의무를 알고 있어야 한다

⑤ 윤리에 대한 정치적 지지는 공무원의 윤리적 행동을 강화하여야 한다

⑥ 의사결정과정은 다른 사람이 알 수 있도록 투명하고 공개적이어야 한다

⑦ 공공부문과 사적 부문간의 상호작용에는 명료한 기준이 있어야 한다

⑧ 고위 관리직들은 윤리적 행동을 하고 이를 증진시켜야 한다

⑨ 관리정책, 절차와 관행들은 윤리적 행동을 증진시켜야 한다

⑩ 공무원의 근무조건과 인적자원관리는 윤리적 행동을 강화하여야 한다

⑪ 적절한 책임성의 메카니즘이 행정기관에 존재하고 있어야 한다

⑫ 충분한 절차와 제재가 잘못된 행동을 다루기 위하여 존재하여야 한다

□ 미국의 경우, 지난 1924년에 ICMA(국제도시관리자협회)가 공무원을 위한 제한적인 전문가적 강령을 제정한 이후, 1958년 의회의 연방공무원을 위한 행동강령(code of conduct)의 제정, 그리고 1961년 케네디 대통령에 의한 강령의 □대통령령□으로의 강화, 그리고 1970년대 워터게이트 사건을 계기로 한 □정부윤리법(Ethics in Government Act of 1978)□의 제정 등의 단계로 강화되었다. 1994년 현재 36개주가 강령을 제정하고 관련위원회를 운영중이다.

□ 영국의 경우, Nolan 위원회(1994-1997)의 권고에 의하여 지난 1995년 공무원 강령(Civil Service Code)을 제정하였다. 특히 이 강령은 공무원이 속하고 있는 조직에서 자신이 수용할 수 있는 방법으로 문제가 해결되지 않을 때는 채용과정에 책임을 지고있는 독립적인 공무원 커미셔너(Civil Service Commissioners)에게 이의를 제기할 수 있는 절차를 마련하고 있다. Nolan 위원회가 제시한 7가지 공공생활의 원칙은 다음과 같다.

① 비이기심(selflessness)

② 청렴성(integrity)

③ 객관성(objectivity)

④ 책임성(accountability)

⑤ 공개성(openness)

⑥ 정직성(honesty)

⑦ 지도력(leadership)

□ 멕시코는 모든 공무원이 준수해야 하는 행동강령과 의무조항을 다음과 같이 크게 3분야로 나누어 규정하고 있다. 이중 일부만 소개하면 다음과 같다.

① 공무원의 정직하고 근면한 성과에 대한 관찰 의무(11가지)

·주어진 임무에 대한 최선의 근면성 확보

·정부자원과 예산에 대한 법과 계획에 따른 적절한 활용

·공무원 행동의 정직성, 공정성의 확보

·시간내 업무처리

·정보에 대한 부적절한 사용의 금지

·상급자에 대한 존경과 충성 등

② 이해충돌의 회피와 기능 이외의 추가소득 획득의 회피 의무(7가지)

·자신의 직위에 부여된 임무의 수행을 위하여 할당된 자원의 적절한 활용

·법에 금지된 사적인 직업의 겸직제한 등

·자신의 사적 이익, 가족, 기업의 이익과 관련된 의사결정으로부터의 배제

·직무와 관련한 이익, 서비스 등의 수혜 금지(특히 이직 혹은 퇴직 1년 동안에도 적용됨) 등

③ 법적 절차에 대한 순응 의무(6가지)

·무자격자에 대한 임용, 승진 등의 금지, 임용의 실적성

·재산의 명확한 공개

·회계원장의 권고와 지시 등에 대한 충실한 수용

·권위있는 기관에 의한 정보와 자료의 요청에 대한 성실한 대응 등

□ 행동강령의 제정방법(단계별)

† 여기에서는 부패방지위원회가 제정한 행동강령을 표준모델로 개별 기관별 강령을 제정함에 있어서, 효율적인 제정과 바람직한 운영을 담보하기 위한 구체적인 제정방법 등을 제시하였다. 행동강령이 처음 제정될 뿐만 아니라, 예방적 성격을 지니고 있음에도 불구하고 여전히 이에 대한 반발이나 부정적 인식이 있다는 점에서, 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 보다 체계적인 과정을 거쳐서 강령이 제정되어야 할 것이다. 이와 같은 강령의 제정단계를 제시하면 다음과 같다.

1. 공무원 행동강령 제정추진체계 구축

□ 전반적으로 공무원 행동강령에 대한 이해의 부족과 더불어 이로 인하여 행동강령의 제정과 운영의 실효성에 대한 불신이 있는 것이 사실이다. 그것은 공무원 행동강령이 지니고 있는 특징에도 일부 기인하지만, 그 동안 많은 제도들이 하향식으로 결정되고 또한 운영도 형식적으로 이루어졌기 때문이다.

□ 따라서 실효성있고 공무원에게 수용성이 높은 행동강령을 제정하기 위해서는 먼저 강령의 제정단계에서부터 이와 같은 문제점들을 고려하여 합리적인 강령제정 추진체계를 구축하는 것이 중요하다.

□ 강령제정 추진체계에서 가장 중요한 것은 추진체계에 다수의 상·하위직 공무원들이 실질적으로 참여하여 강령이 제정될 수 있도록 하는 것이며, 특히 제정과정에서 가급적 많은 공무원들의 의견 수렴과 더불어 이해를 구하고, 이를 바탕으로 강령이 제정되어야 할 것이다.

□ 물론 이러한 과정에서 강령이 포함하게 될 구체적인 내용이 완화될 가능성도 배제할 수는 없지만, 이미 부패방지위원회에 의하여 제정된 표준화된 강령이 있다는 점에서, 이를 기초로 기관의 특성을 정확히 반영한 실천적 강령이 제정되어야 할 것이다.

□ 비록 기관별 강령을 제정할 수 있는 기간이 충분하지는 않지만, 이와 같은 과정을 거침으로서 강령 실천의 실효성을 제대로 확보할 수 있을 것이다.

2. 기관별 특성의 분석

□ 공무원 행동강령이 제대로 실천되기 위해서는 개별 강령제정 기관들이 지니고 있는 특성들을 정확히 그리고 충분히 반영할 수 있어야 할 것이다. 부패방지위원회가 제정한 강령은 모든 기관들에게 보편적으로 적용될 수 있는 표준적인 내용을 규정한 것으로서, 이것이 개별 기관의 공무원들에게 그대로 적용되는데는 당연히 현실적인 한계가 있다.

□ 이를 고려하여, 부패방지위원회가 제정한 강령을 기본으로 하되, 개별 기관의 특성을 반영하여 기관별 강령이 제정되어야 할 것이다. 기관별 특성을 분석함에 있어서 우선적으로 분석되어야 할 요소는 바로 해당 기관의 □윤리적 취약성□에 대한 것이다. 즉 행정기관에 공통적으로 나타나는 윤리적 취약요소도 있지만, 동시에 개별 기관에서만 특별히 나타나는 윤리적 취약성도 있다는 점에서, 이에 대한 분석이 이루어져야 할 것이다.

□ 이러한 윤리적 취약성에 대해서는 기관, 부서, 직무별로 분석이 가능할 것이다. 그러나 해당기관 입장에서는 사실상 자신들의 기관이 지니고 있는 윤리적 취약성을 이미 알고 있다는 점에서, 이 단계에서는 이를 강령의 제정과 관련하여 명확히 정의하는 단계라고 할 수 있다. 보다 구체적으로는 다음과 같은 요소들이 분석대상이 될 수 있을 것이다.

·기존의 부패 발생빈도, 유형

·부패가 많이 발생한 부서 / 직무 / 개인

·부패가 많이 발생하는 단계

·부패 유인적인 제도, 법, 절차 등

□ 이에 대해서는 강령제정 추진기관이 주체가 되어 조사·분석하되, 우선적으로 개별 부서별로 자체진단(self-diagnosis)에 의하여 취약성 분야와 강령에 포함될 내용이 정리될 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

□ 이러한 절차는 비단 행동강령의 제정만이 아니라, 지속적인 『윤리관리(ethics management)』를 위해서도 필요하다. 즉 공직사회의 청렴성 유지를 위해서는 무엇보다 기관과 공무원의 자율적 관리가 요구되는데, 이를 위해서는 개별 부서와 윤리적으로 취약한 분야나 윤리관리와 관련된 요소에 대한 자율적 진단이 지속적으로 이루어질 수 있도록 관리되어야 하기 때문이다.

†  윤리관리(ethics management)란?

윤리관리는 OECD에서 최근 강조되고 있는 행정관리 방식으로서, 기존의 기계적, 성과주의적, 강제적인 관리방식에서 개인의 자율성과 창의성, 윤리성에 기반하는 관리방식으로의 전환을 강조하기 위하여 사용되고 있다. 따라서 윤리관리에서는 기관과 개인의 윤리성 제고, 윤리제고를 위한 관리방식의 전환, 각종평가에 있어서 윤리관리 지표의 반영 등을 강조한다.

3. 제정기관과 관련된 민원인과 업계의 관행 등 분석

□ 공무원 행동강령은 기본적으로 공무원의 행동과 관련된 내용을 담고 있는 규정이기는 하지만, 역시 이것이 의미를 지니고 있는 것은 기본적으로 이 강령이 국민(혹은 개별 행정기관의 민원인)을 지향하는 것이기 때문이다. 따라서 강령에 담겨질 내용을 논의함에 있어서, 행정기관에 대한 분석과 더불어 해당 행정기관과 관련된 민원인이나 관련 업계의 관행 등을 분석하는 것도 매우 필요하다.

□ 즉 민원인이나 관련업계의 관행 등은 별개의 것이 아니라 결국 해당 행정기관과 밀접하게 연관된다는 점에서, 이들에 관련된 분석을 하는 것이 제대로 된 행동강령을 제정하는데 매우 중요한 관건이 될 것이다. 특히 개별 행정기관들은 서로 상이한 고객집단들을 갖고 있다는 점에서, 이들에 대한 분석과 고려가 더욱 중요하다.

□ 예를 들어서 국세청의 고객과 건설교통부의 고객은 전혀 그 성격이 상이하다. 자치단체의 경우에는 종합행정의 성격상 고객의 정의가 그렇게 용이한 것도 아니라는 점에서, 고객집단에 대한 분석을 중시하여야 할 것이다.

□ 물론 이와 관련된 조사나 고려에 대해서는 관련 부서 수준에서 충분히 가능할 것이다. 다만 보다 정확한 반영을 위해서는 해당 관련업계와의 논의과정을 거치는 것도 고려할 수 있을 것이다.

†  학습과정(learning process)의 활용

새로운 제도를 만들어 시행할 경우, 이 과정에 처음부터 참여하는 사람들은 곧 학습과정에 참여하는 것으로서, 새로운 제도에 대한 이해는 물론 적극적인 지지의 태도를 보인다는 점에서, 새로운 정책의 대상자들이 정책형성과정에 참여하도록 하는 것이 중요하다.

4. 기관 내·외부 여론의 적극적 수렴

□ 정책이나 제도가 바람직한 것이라고 해서 모두 성공적으로 집행되는 것은 아니다. 오히려 정책이 담고 있는 내용 이외의 많은 요인들이 영향을 미치게 되며, 이들에 대한 적절한 관리가 정책과 제도의 성공 가능성을 높인다.

□ 일방적이거나 하향식의 결정과 집행은 단기적으로는 수용될 수 있지만, 그것은 마지못해 하는 경우가 대부분이며 자발적인 수용은 아니다. 특히 강령의 경우, 공무원의 가치관과 의사결정, 행동에 직접적인 영향을 미치게 된다는 점에서, 행동강령 운영의 실효성 확보를 위해서는 보다 세밀하고 개방적인 자세와 접근이 요구된다.

□ 기관 내·외부의 의견수렴도 형식적으로 이루어져서는 안될 것이다. 일선의 공무원들이 실질적으로 강령의 제정과정에 주체로서도 참여할 수 있도록 추진체계를 구성함과 아울러, 제정과정과 내용에 대한 적극적 공지를 하여 충분한 의견을 수렴하여야 할 것이다.

□ 적극적이고 공개적인 의견수렴과정은 곧 행동강령에 대한 공감대의 형성과 더불어, 동의를 얻고 학습하는 과정으로서 중요한 의미를 지니고 있다. 이러한 과정이 제대로 이루어졌을 때, 강령의 제정단계에서부터 대부분의 소속 공무원들은 강령을 제대로 인지, 이해, 수용할 수 있을 것이다.

5. 반드시 담아야 할 구성내용의 결정

□ 기본적으로 부패방지위원회에서 제정한 공무원 행동강령에 규정된 내용을 기본적인 전제로 개별 기관들의 고유한 특성을 반영한 내용을 추가하여 기관별 행동강령이 제정되어야 할 것이다.

□ 기관별 특성을 반영할 경우 반드시 고려되어야 할 요소들은 다음과 같음.

· 기관의 고유한 특성

- 정책기능(기획예산처 등) 혹은 집행기능(예:국세청, 경찰청 등)중 어느 것이 우선시되는 기관이냐에 따라서 강령에 반영될 수 있는 내용이 달라지기 때문임.

· 윤리적으로 취약한 분야

- 개별 기관별로 윤리적으로 취약한 분야가 상이하기 때문에, 사전에 이에 대한 객관적인 검토가 요구되며, 이를 토대로 강령의 제정에 있어서 이것이 반영될 수 있도록 하여야 할 것임.

· 민원(인허가, 규제 등)과 관련성이 높은 분야

- 공무원 행동강령과 가장 관련성이 높은 분야는 아무래도 민원과 관련된 부서라고 할 수 있다는 점에서, 기관별 민원관련 부서의 경우에는 보다 구체화된 형태의 규정을 만들어 운영하는 것이 필요함.

· 기관별 직무관련성 범위와 관련자의 정의

- 기관별 특성으로 직무관련성의 범주 설정에 차이가 있으며, 이에 따라서 직무관련자의 설정에도 차이가 남. 이것에 대한 정리와 반영이 필요함.

· 직무관련 정보에 대한 규정 필요

- 기관별로 공통되는 직무관련 정보가 있지만, 더불어 기관별로 구분되는 직무관련 정보가 있기 때문에 구체적인 강령의 제정에 있어서는 직무관련 정보에 대한 논의와 규정이 마련되어야 함. 물론 이것에 대해서는 강령에 규정하는 것보다는 하위규정으로 제정하여 운영하는 것이 바람직할 수도 있을 것임.

6. 내부 토론회(공청회) 등의 시행

□ 행동강령 제정과정에서 소속 공무원들의 충분한 의견을 수렴하는 것이 중요한데, 이를 위한 방법으로서 토론과 공청회 등을 활성화하는 것이 중요하다. 이와 관련해서는 다음과 같이 크게 2가지 형태로 나누어 시행할 수 있다.

□ 실무형 토론

· 강령추진조직이 주체가 되어 관련 분야의 공무원, 관련 민원인, 전문가 등과 구체적인 실무와 관련된 토론회를 운영함.

· 강령은 그 속성상 가치판단적 요소가 많다는 점에서, 관련 공무원 일부가 제정하는데는 많은 현실적 어려움이 있다는 점에서, 구체적인 토론의 진행이 필요함.

□ 공론 형성형 공청회 등

· 실무진에서 강령의 골격과 구체적인 내용이 마련되면, 이에 대한 공론의 형성과 이해와 지지를 위한 공청회가 운영되어야 함.

· 공청회에는 관련 전문가와 더불어 기관의 공무원들이 충분히 이해하고 의견을 제시할 수 있도록 열린 공청회를 운영하도록 함.

7. 자체 행동강령의 확정 및 운영 시스템 구축

□ 강령의 확정과 더불어, 강령의 효율적인 운영을 위한 운영 시스템을 구축하도록 한다. 현재 공무원행동강령상 강령운영을 위하여 기관별로 『행동강령책임관』을 지정하도록 하고 있다. 물론 행정구조상 행동강령책임관은 기존의 감사담당관이 수행할 수밖에 없을 것이다.

□ 그러나 기존의 감사담당 부서의 역할은 행동강령과 같은 윤리관리의 측면보다는 말 그대로 감사와 관련된 업무를 주로 담당하였다는 점에서, 초기에는 행동강령 운영과 관련된 업무의 수행에 있어서 어려움이 있을 수 있다. 때문에 초기에 행동강령의 운영과 관련된 업무를 명확하게 정의하고 준비하는 것이 필요하다.

□ 이를 위해서는 기존의 감사부서 중심으로 이루어진 조직을 개편하여 일정 부서를 행동강령 운영을 전담할 수 있는 부서로 운영하도록 한다. 행동강령 전담부서는 행동강령의 운영과 관련된 제반업무를 수행하되, 행동강령이 결국 해당 조직의 전반적인 윤리관리를 반영한다는 점에서, 행동강령 담당부서는 해당 조직의 윤리관리 전반을 담당하는 업무를 수행하도록 역할을 부여한다.

□ 행동강령 전담 부서가 수행해야 할 주된 업무는 다음과 같은 것들이 있다.

· 행동강령의 제·개정 전반에 대한 업무

· 행동강령의 교육, 상담, 준수여부의 점검

· 행동강령 운영실태에 대한 평가

· 부서별, 직무별 윤리적 취약성의 평가와 분석

· 행동강령의 실효성 제고를 위한 정책의 개발과 실행 등

· 기관의 전반적인 윤리관리 기능 수행

□ 행동강령 조문별 운영 및 적용

†  부패방지위원회가 제정한 행동강령은 전 행정기관과 공무원에게 공통적으로 적용될 수 있는 표준적인 내용을 규정한 것으로서, 개별 행정기관에 적용함에 있어서 부분적인 차이가 있을 수 있음. 또한 강령이 그대로 적용되기 어려운 사례도 다수 발생한다는 점에서, 여기에서는 강령 조문별로 조문의 제정취지와 의미를 제시하고, 조문을 어떻게 적용하고 해석하는 것이 바람직한 지를 제시하였음.

1. 주요 관련 용어의 정의

1) 직무관련자

(1) 기본취지

□ 공무원 행동강령의 중요한 조항으로서 이해관계 직무의 회피, 금품이나 선물수수의 제한 등에 대한 것들을 들 수 있는데, 이 조항들에 공통적으로 적용되는 용어로서 □직무관련성□ 혹은 □직무관련자□를 들 수 있다.

□ 즉 공무원이 사적인 이해관계로부터 벗어나서 공정하고 올바르게 직무를 수행하기 위해서는 무엇보다도 직무관련자들과의 관계를 올바르게 설정하여야 할 것이다. 즉 해당 공무원이 직무관련자에게서 특혜의 제공과는 관계없이 선물을 수수하였을 경우, 당장은 문제가 발생하지 않을 수 있지만 추후 직무관련자가 편익의 제공을 요구할 경우 이를 거절하는 것이 우리의 정서상 매우 어렵기 때문이다.

□ 예를 들어서 우리나라나 미국 공히 선물의 수수를 제한하는 것은 선물의 수수 자체는 부패행위가 아니지만, 이것은 결국 부패를 유인하는 중요한 요인이 될 수 있다는 점에서 제한을 할 필요가 있는 것이다.

□ 물론 전혀 직무관련자가 아닌 경우에는 이와 같은 제한을 할 필요가  없다는 점에서, 직무관련자의 정의나 규정은 공무원 행동강령에 있어서 매우 중요한 위상을 차지하고 있다.

†  직무관련성의 범위

□직무와 관련하여□라 하는데는 당해 공무원이 직무의 결정권을 갖고 있지 않더라도 그 직무행위와 밀접한 관계가 있는 경우 및 사실상 관리하는 직무행위도 포함됨(대판 92누 3366, '92.11.27).

(2) 정의

□인허가, 수사, 재결, 징집, 계약 등 소관업무와 관련되어 있는 개인(단체)□

□ 영 제2조 제1호 가목 내지 바목에서 명시하고 있는 개인(단체) 이외의 직무관련자는 동호 사목에서 중앙행정기관의 장등이 구체적으로 정하도록 위임

□ □사목□에 따라 중앙행정기관의 장 등은 부패방지를 위해 기관별 특성에 맞게 소관 업무별 개인 또는 단체를 직무관련자로 지정하여야 한다. 즉 훈령이나 규칙 등으로 제정함에 있어서, 개별 기관의 특성을 반영하여 구체적으로 정의해주는 것이 강령의 실효성 확보에 유리하기 때문이다.

□ 기관별 직무관련자의 예시

① 민원사무처리에관한법률시행령 제2조 제2항의 민원사무담당자 : 민원인

·장부·대장 등에의 등록·등재의 신청자 또는 신고자(제2호)

·특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명의 신청자(제3호)

·기타 행정기관에 대하여 특정한 행위를 요구하는 자(제6호)

†  제2호, 제3호, 제6호와 관련한 직무관련자 정의시, 중앙행정기관의 장등은 부패와 관련없는 단순증명·확인서발급 민원의 경우 직무관련자가 지나치게 확대되는 것을 방지하기 위해서 □신청중에 있거나 신청하는 것이 명백한 경우□로 제한함.

② 국·공립학교 교직원 : 학부모 또는 관련 단체

③ 복무중인 군인·전투경찰·의무경찰·공익근무요원의 지도·감독자 : 당해 군인 등의  부모

□ 영 제2조 제1호상의 □개인□ 또는 □단체□는 대리인을 포함한다.

□ 지도감독 관계에 있는 정부투자·출자기관, 출연기관, 관련 법인 등의 업무담당자는 직무관련자로 간주한다(다목).

†  개별 기관별로 직무관련자가 제대로 정의되기 위해서는 부서별, 개인별 직무내용이나 범주가 정확하게 정의되어 있어야 함. 즉 직무분석 혹은 직무의 분장이 제대로 되어 있어야, 동 규정을 적용함에 있어서 혼란이 줄어들음.

2) 직무관련 공무원

(1) 기본취지

□ □직무 관련성□은 공무원과 민원인간에만 적용되는 것이 아니라 공무원간에도 적용되는 것이 마땅하다. 즉 개별 공무원들은 특정한 다른 공무원들에 대하여 결국 고객관계가 형성되기 때문에, 직무관련자의 정의에 있어서 직무관련 공무원의 정의도 매우 중요하다.

□ 특히 행정업무는 공무원 단 한사람에서 최종 마무리되는 것이 아니라, 동료나 타부서 공무원들과도 상호 연관되어 수행된다는 점에서, 공정한 직무활동이 제대로 확보되기 위해서는 직무관련 공무원의 범위를 명확하게 설정하여 이해충돌 등과 관련하여 제한이 이루어질 수 있도록 하는 것이 필요하다.  따라서 행동강령에서는 □직무관련 공무원□을 별도로 규정하였다.

□ 예를 들어서 감사담당 공무원은 모든 공무원과 직무가 관련되어 있다는 점에서, 감사담당 공무원에게는 다른 공무원들과는 구별되는 직무수행상 특별한 제한이 이루어지는 것이 마땅하다는 것이다. 다른 공무원들의 경우에도 부분적으로 차이는 있지만, 이와 같은 관계가 설정되어 있다.

(2) 정의

□직무수행과 관련하여 직접 이익 또는 불이익을 받는 다른 공무원□

(기관이 이익 또는 불이익을 받는 경우 그 기관의 관련 업무를 담당하는 공무원)

□ 직무관련공무원의 구체적인 범위는 중앙행정기관의 장 등이 정하도록 위임

(3) 직무관련 공무원의 유형(예시)

□ 중앙행정기관의 장 등은 소관업무별로 직무관련 공무원의 구체적인 범위를 지정하여야 한다. 직무관련 공무원의 일반적 유형을 예시적으로 제시하면 다음과 같다.

① 공무원의 소관직무와 관련된 상급자와 소관업무를 수행하는 하급자간

② 소속기관의 인사·감사·평가 등의 업무 담당자와 소속기관의 다른 공무원간

③ 각급 행정기관의 인사·감사·예산·상훈·조직·법령·평가 등의 업무를 총괄하는 기관의 공무원과 다른 행정기관의 당해 업무 수행자 및 당해 업무와 직접 관련된 공무원간

·중앙행정기관의 인사·감사 등 총괄업무 담당자와 각급 행정기관(중앙행정기관 및 자치단체)의 관련 업무담당자간

·광역자치단체의 총괄업무 담당자와 기초자치단체의 업무담당자간

④ 행정기관의 위임사무를 담당하는 업무 위임자와 수임자간(중앙행정기관, 광역자치단체, 기초자치단체)

3) 선물

(1) 기본취지

□ 강령을 운영하고 있는 대부분의 국가에서는 □선물□에 대한 조항을 행동강령에 규정하여 실시하고 있는데, 그것은 선물의 수수가 부패 발생을 가능하게 하는 중요한 유인수단으로 작용하기 때문이다.

□ 즉 선물 자체만은 부패행위로 보기 어렵지만, 앞서 언급한대로 부패 유인적 성격을 지니고 있기 때문에 사전예방의 차원에서 어느 정도 제한할 필요성도 또한 존재한다. 문제는 선물에 대한 규정이나 혹은 기준을 설정하는데 현실적으로 많은 어려움이 있다는 점에서, 우선적으로 선물에 대한 명확한 규정을 할 필요가 있다.

□ 우리 사회의 경우, 서로 아는 사이에 선물을 주고받는 것은 오랜 문화와 관행으로 자리잡고 있다는 점에서 이를 규제대상으로 설정하는 것에 무리가 있다는 지적도 있다. 그러나 문제는 이러한 선물문화가 실제로 사회에 특히 공직사회에 미치는 부정적인 영향력이 매우 크다는 점에서, 지배적인 문화임에도 불구하고 어느 정도 규제의 필요성도 또한 상존하여 왔다.

□ 특히 우리의 경우, 공직이 지니고 있는 상징성과 사회적 영향력, 그리고 흔히 말하는 □사생활 축소의 원칙□이라는 측면에서, 사인간(私人間)의 관계에서는 아무 문제도 없는 선물의 수수가 공무원에게는 특별히 제한하여 적용되어야 할 것이다.

□ 문제는 선물을 규제하기 위한 명확한 기준을 설정하는 것이 어렵다는 것이다. 즉 어디까지가 과연 선물인지, 누구에게서 받는 것은 허용되는 것인지 규정하기 어렵다. 따라서 이와 같은 기준을 무리없이 설정하기 위해서는 사전에 충분한 여론수렴과정과 검토를 거치는 것이 필요하다.

□ 때문에 어렵기는 하지만 선물에 대한 명확한 정의를 내리는 것이 필요하다. 다만 선물에 대한 규정을 개별 기관별로 상이하게 제정하는 것은 현실적으로 어렵다는 점에서, 부패방지위원회에서 제정하는 운영지침등의 규정 범위내에서 활용하는 것이 필요하다.

(2) 정의

□대가없이 제공되는 물품 또는 유가증권·숙박권·회원권·입장권 그밖에 이에 준하는 것□(영 제2조제3호)

□ 유가증권은 사법상의 재산권을 나타내는 증권으로서, 증권상에 기재한 권리의 이용에 관하여 소지 또는 교부를 필요로 하는 것을 말한다.

·어음, 수표, 주식, 채권, 승차권, 상품권, 공중전화카드, 스키장 리프트 탑승권 등

□ 「그 밖에 이에 준하는 것」은 아파트분양권 등 경제적 가치가 있는 모든 것으로 해석하여 적용한다.

※ 승진, 전보 등의 사유로 주고받는 화환 등의 물품은 경조사 관련 금품이 아닌 선물에 해당한다.

4) 향응

(1) 기본취지

□ 앞서의 선물에 대한 규정의 취지와 마찬가지로, □향응□에 대한 규정도 예방적 목적을 지니고 있다. 그런데 일반적으로 향응은 통상적인 선물의 수준을 넘어서 상대방에게 심리적 부담을 지우는 혜택을 제공하는 것이다. 따라서  향응을 수수하는 행위는 앞서 언급한 바 있는 소위 축소된 사생활의 원칙에 비추어 보면, 이미 그 자체로서 비윤리적 측면을 내포하고 있는 것으로 인식되고 있다.

□ 선물 문화와 더불어 향응의 제공은 그 동안 우리 사회 전반을 지배하였던 대표적인 부정적 문화의 하나였다는 점에서, 이것에 대한 제한의 필요성이 늘 지적되어 왔다. 그런데 그 동안 향응에 대한 정의가 모호하여 제대로 된 규정이 마련되지 못하였다는 점에서, 이번 강령에서는 보다 구체적으로 정의되고 있다.

(2) 정의

□음식물·골프 등의 접대 또는 교통·숙박 등의 편의의 제공 등□(영 제2조제4호)

□ 음식물의 접대에는 당연히 주류가 포함되는 것으로 해석한다.

□ 위와 같은 정의는 법률상의 특성으로 인하여 매우 제한적으로 이루어진 것으로서, 구체적인 향응의 여부에 대한 판단은 개별 공무원들이(혹은 해당 기관들이) 적극적으로 하는 것이 바람직할 것이다.

5) 중앙행정기관의 장등

(1) 기본취지

□ 앞으로 기관별 행동강령은 단위기관별로 자율적이고 독립적으로 제정·운영되어야 한다. 따라서 기관별 행동강령을 제정하고 이를 운영하는 단위기관을 확정할 필요가 있으며 이러한 단위기관의 장을 중앙행정기관의 장등이라 한다.

(2) 정의

□ 공무원행동강령은 기관별 행동강령을 제정하는 단위기관을 훈령이나 규칙 등을 제정할 수 있는 단위기관으로 정하고 있다. 이러한 기관은 대통령 및 국무총리 소속기관을 포함한 중앙행정기관과 지방자치단체, 교육자치단체 등 320개 기관이 해당된다.

□ 대통령비서실, 대통령경호실, 감사원, 국가정보원, 중앙인사위원회, 중소기업특별위원회, 국가안전보장회의, 민주평화통일자문회의. 국민경제자문회의, 의문사진상규명위원회, 부패방지위원회

□ 국무총리비서실, 국무조정실, 기획예산처, 법제처, 국정홍보처, 국가보훈처, 공정거래위원회, 금융감독위원회, 국민고충처리위원회, 비상기획위원회, 청소년보호위원회,

□ 부·청(34), 광역자치단체(16), 기초자치단체(232), 교육자치단체(16).

2.  조문별 주요내용과 활용

1) 공정한 직무수행

(1) 기본취지

□ 공무원이 공무를 수행함에 있어서 가장 우선시 해야 할 기준은 □직무수행의 공정성□이라고 할 수 있다. 공정성은 □특정한 이익이나 공무원 자신의 사익이 아닌 공공이라는 다수의 이익을 지향하는 직무의 수행□을 의미하며, 이것은 공무원이라면 반드시 갖추어야 할 최우선의 덕목인 것이다.

□ 물론 대부분의 공무원들은 이와 같은 공정성이라는 가치의 중요성에 대하여 공감하고 있지만, 업무수행과정에서 공무원들이 구체적으로 이것을 확보할 수 있도록 도와주는 명확한 방법이나 절차가 제시되어 있지 않은 실정이다.  막연히 공정하게 직무를 수행해야 한다는 규범적이고 선언적인 규정만으로는 직무수행의 공정성을 확보하는데 한계가 있다.

□ 때문에 이번 공무원 행동강령에서는 이와 관련된 명확한 기준과 절차 등을  크게 6가지로 나누어 제시하였다. 이중에서 특히 중요한 것으로서 상급자의 부당한 지시에 대한 처리절차의 마련과, 불공정한 직무수행을 유발하는 이해충돌에 대한 회피절차의 마련을 들 수 있다.

□ 그 동안 우리의 행정관행이나 정서상 상급자의 명령에 대해서는 부당함에도 불구하고 이를 거부하기가 힘들었던 것이 현실이었다. 그런데 이번 행동강령에서는 □상급자의 부당한 지시에 대한 거부권□ 조항을 신설하여, 공무원 스스로의 판단에 의한 공정한 직무수행이 가능하도록 하였다.

□ 그리고 □이해충돌(conflict of interest)의 회피□에 대한 규정은 미국의 경우에 있어서도 가장 중요한 규정으로 인식되고 있는 것으로서, 이번에 공무원 행동강령에 이러한 규정이 포함된 것은 매우 중요한 의미를 지니고 있는 것으로 평가할 수 있다.

† 윤리적 의사결정

"…모든 의사결정은 윤리적 차원을 가지고 있다. 따라서 윤리적 의사결정문제를 다루어야 한다. ……윤리적 의사결정은 윤리적 차원을 갖는 윤리적 상황하에서 만들어진다…"

Dennis P. Wittmer.(1994). Ethical Decision Making.

[설문조사결과] 우리 기관의 공무원들은 조직내에 존재하고 있는 윤리 정책

때문에 윤리적 의사결정을 한다.

( 단위 : 빈도 , % )

적극동의	동의	보통	부정	적극부정	기타	계
15 (4.0)	77 (20.6)	140 (37.4)	90 (24.1)	27 (7.2)	25 (6.7)	374 (100.0)

주 : 이 자료는 2001년도에 중앙행정기관과 광역자치단체의 공무원 400명을

대상으로 반부패특별위원회가 조사한 결과임.(이하의 조사내용도 동일함)

(2) 공정한 직무수행을 저해하는 지시에 대한 처리(영 제4조)

상급자가 자기 또는 타인의 부당한 이익을 도모하기 위하여 공정한 직무수행을 현저히 저해하는 지시를 하는 경우 당해 상급자에 소명하고 지시에 따르지 않을 수 있음

□ 이 조항이 적용되기 위한 일반적 요건은 다음과 같다.

· 공정한 직무수행을 현저히 저해하는 지시가 있어야 한다.

· 상급자의 부당한 지시에 대한 거부절차는 국가공무원법 제57조(복종의 의무)의 범위 내에서 인정하는 것으로, □현저히 저해하는 지시□에 대한 판단이 불확실한 경우, 행동강령책임관과 상담하는 것이 필요하다.

□ 국가공무원법 제57조(복종의 의무)와의 관계

· 공정한 직무수행을 현저히 저해하는 지시에 대한 거부사유를 사전에 소명하도록 하여 □복종의 의무□와 상충소지를 제거하였다.

· 위법한 지시의 경우, 복종의 의무가 없다는 것이 판례의 입장이다.

† 위법한 상사의 명령에 대한 복종행위

·상급자의 종용과 결재에 따라 허위공문서 작성 및 동 행사에 책임이 있는 이상 징계해임 처분은 적법함.(대판 91누 3598, □91.10.22)

·상사의 명령이라 하더라도 위법성을 알면서 행한 행위는 행위자 자신의 책임을 벗어날 수 없고, 따라서 상사의 명령에 순종하였다는 것으로 변명이 되거나 그 책임을 면할 수 없음.(대판 66누 68, '67. 2. 7)

□ 부당한 지시 등의 거부 등에 대한 적절한 처리절차는 다음과 같다.

· 부당한 지시 □ 당해 상급자에 소명 □ 부당한 지시 계속 □ 행동강령책임관 상담 또는 소속기관장에 보고 □ 행동강령책임관의 소속기관장 보고 또는 소속기관장의 적절한 조치

□ 소명의 형식이나 내용은 다음과 같다.

· 소명형식 : 서면 또는 이에 상당하는 방법

· 소명내용 : 소명당사자 인적사항, 지시내용, 불복종이유 등

※ 소명내용은 징계등 불이익처분에 대한 권익구제의 증빙자료로 활용되므로, 구두소명을 지양하고 서면이나 이메일 등의 방법으로 소명하도록 한다.

· 소명서 제출 : 당해 상급자

(3) 이해관계 직무의 회피(영 제5조)

공무원은 자신이 수행하는 직무가 자신의 이해와 관련되거나 4촌 이내의 친족이 직무관련자에 해당되어 공정한 직무수행이 어렵다고 판단되는 경우 당해 직무의 회피가 가능

□ 공무원 자신이 직무관련자 또는 직무관련 공무원에 해당하는 경우로서, 토지보상·수용, 국유재산 매각, 승진심사, 전보안 작성, 징계 등에 자신이 포함되는 경우에는 □자신의 이해□와 관련되는 것으로 판단한다.

□ 여기서 자신의 이해는 □금전적인 이해□만이 아니라 □비금전적인 이해□까지도 포함하여 적용하는 것이 바람직하다. 즉 이해관계 직무의 회피 규정을 마련한 이유는 직무의 공정성을 확보하기 위한 것이며, 따라서 직무의 공정성을 저해하는 요소는 금전적인 이해만이 아니라 비금전적인 요소까지도 포함하고 있기 때문이다.

□ □4촌 이내의 친족□은 민법 제767조의 친족 중에서 배우자, 4촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척으로 대상을 제한하여 적용하도록 한다.

[사례]

지방자치단체 공무원 허□□씨(46세, 4급)는 자신이 살던 아파트가 20년이 넘어 재건축을 추진하게 되었다. 그런데 재건축조합에서 제출한 재건축허가 신청을 심사하는 것은 허씨의 소관이었다. 허씨는 이 아파트 재건축 심사업무를 맡을 수 있는가?

부패방지위원회(2002). 「공직자를 위한 부패방지가이드」. p.35.

□ 미국의 경우, 이해충돌의 회피와 관련하여 ①외부로 부터의 선물수수의 제한 ②공직자간 선물수수의 제한 ③재정적 이해의 충돌 ④외부고용과 활동 ⑤지위남용 ⑥퇴직후 고용의 제한 등 매우 광범위하게 적용하여 규정하고 있는 실정이다.

(4) 예산의 목적 외 사용 금지(영 제7조)

공무원은 여비·업무추진비 등 예산을 목적 외의 용도로 사용하여 소속기관에 재산상 손해를 가하는 경우를 금지함

□ 요건 : 이 조항이 적용되기 위해서는 예산의 목적 외 사용과 소속기관의 재산상 손해가 동시에 충족되어야 한다.

□ 예산의 목적 외 사용의 판단기준은 예산집행지침(기획예산처)에 의거하여 판단하도록 한다.

□ 재산상 손해에 대한 예시

·직무와 관계없이 사적인 용도로 사용하는 경우 등

(5) 정치인 등의 부당한 요구에 대한 처리(영 제8조)

공무원은 정치인 또는 정당 등으로부터 부당한 직무수행을 강요받거나 청탁을 받은 경우에는 소속기관의 장에게 보고하거나 행동강령책임관과 상담한 후 처리

□ 정치인 등의 부당한 요구에 대한 처리규정을 특별히 마련한 이유는, 그 동안 행정활동이 정치권의 부당한 영향으로 인하여 공정하게 수행되지 못한 경험이 있었기 때문이다.

□ 정치인 등의 부당한 영향에 대하여 공무원이 개인 수준에서 이를 거부하는 것은 현실적으로 한계가 있으며, 또한 공무원 개개인의 자율성에만 맡겨두는  것도 바람직하지 않다는 점에서, 행동강령에 관련규정을 마련하여 공무원이 부당한 정치적 영향으로부터 자유로워질 수 있도록 한 것이다.

□ 정치인에는 정당의 간부, 국회의원, 선출직 공무원, 지방의회 의원 등이 포함된다.

□ 정당은 정당법에 의해 중앙선거관리위원회에 등록된 정당의 중앙당, 지구당, 당헌상의 기구를 말한다.

□ 후원회는 정치자금의 기부를 목적으로 중앙선거관리위원회에 등록된 단체(정치자금에 관한 법률 제3조)를 말한다.

□ 정치단체의 범위에는 정치 사조직도 포함된다.

2) 부당이득의 수수 금지 등

(1) 기본취지

□ 원칙적으로 공무원은 정부로부터 받는 급여 이외의 부당한 경제적 급여를 외부로부터 받는 것이 금지되어 있다. 그러나 공무원이 수행하고 있는 직무의 성격상 이를 준수하는 것이 그렇게 용이하지 않다. 특히 우리의 경우 아직까지 공직이 차지하고 있는 사회적 위상과 권력적 지위, 인허가 등 규제권의 행사가 이를 어렵게 한다.

□ 이와 같은 공직의 속성으로 인하여 민원인 등 외부의 유혹에 넘어갈 경우, 공정한 직무의 수행은 물론이고 결국 비윤리적인 공무원으로 전락할 가능성이 높다. 때문에 공무원이 직무와 관련하여 정당한 급여 이외의 부당한 이득을 취하거나 혹은 공용물 등을 사적으로 활용하는 것은 엄격히 제한되어야 할 것이며, 이를 위해서 공무원 행동강령에서는 크게 5가지의 내용을 규정하였다.

□ 우선 공무원은 이권개입이나 부당한 이익의 발생을 위한 알선과 청탁 등의 행위를 할 수 없다는 점에서 이에 대한 규정을 마련하였다. 특히 공무원 행동강령에서는 그 동안 제대로 규정되지 못하였던 직무관련 정보를 이용한 부당한 거래의 제한에 대한 규정을 마련하였다.

(2) 직무관련 정보를 이용한 거래의 제한

공무원은 직무수행과 관련하여 알게 된 정보를 이용하여 유가증권·부동산 등과 관련된 재산상 거래(투자)를 하거나 타인에게 정보를 제공하여 재산상 거래(투자)를 돕는 행위 금지(영 제12조제1항)

- 중앙행정기관의 장 등은 소관분야별로 직무관련 정보를 이용한 거래 등의 제한에 관한 세부기준 마련(제2항)

□ 대개의 공무원들은 속성상 정도의 차이는 있지만 정부의 중요정책이나 정보에 손쉽게 접근할 수 있으며, 때로는 중요한 정책결정과정에 직·간접적으로 참여하고 있다. 그러나 공무원은 자신의 직무와 관련하여 지득한 정보에 대해서는 비밀을 유지하거나 공적으로만 활용되어야 하며, 사적으로 활용하는 것은 엄격히 금지되어야 할 것이다.

□ 예를 들어서 정보통신과 관련된 중요한 정책결정을 하는 지위에 있는 공무원이 관련 정보를 이용하여 특정 정보통신회사의 주식을 매수 혹은 매도할 수 있다면 결국 공정하게 직무수행을 하는 것이 불가능해진다. 따라서 직무관련 정보를 이용한 거래 등을 제한하는 것은 공무원 개인의 경제적 활동을 제한한다는 의미보다는 공정한 직무활동의 보장이라는 적극적 측면이 강하다.

† [사례]

모 철도청장이 공개한 서울 영등포구 대림동 10△△ 일대 4필지 242평은 청장이 잡종지로 신고한 것과는 달리 대지로 밝혀졌으며, 땅을 구입한 시기도 지하철 2호선 건설계획 입안단계인 지난 1973년 청장이 철도청 기획관리실 사무관으로 재직할 당시여서 직무상 입수한 정보로 사전에 투기한 것이 아니냐는 의혹이 일고 있다. … 청장은 사전에 2호선 노선을 알고 땅을 샀을 가능성이 큰 것으로 보인다.

한국일보(1993. 3.29.)

□ 미국의 경우, 이와 관련해서 우리보다 자세하고 엄격한 규정을 마련하여 활용하고 있다. 예를 들어서 민간기업인이 공직에 취임할 경우, 자신이 보유하고 있었던 주식을 처분하거나 혹은 소위 □폐쇄신탁(blind trust)□에 맡겨서 공직자로서의 자신의 직무활동과 경제적 활동을 분리시키고 있는 실정이다.

□ 따라서 다음의 기준 등을 토대로 공무원의 소관분야별 직무관련 정보이용 등의 제한에 대한 세부적인 기준을 마련하는 것이 필요하다.

· 제한대상 직위, 제한 범위, 제한 기간 등

□ 공무원의 주식거래 제한 관련 규정(증권거래법 제42조, 제83조, 제188조의 2, 제206조의9)

· 증권시장에 직접 관여하는 공무원은 원칙적으로 주식거래를 제한함

· 미공개 정보 이용행위의 금지

□ 직무관련 정보를 이용한 거래 등의 제한 검토가 필요한 기관

· 주식 등 유가증권 거래 규제 : 재정경제부, 금융감독위원회, 산업자원부, 정보통신부, 과학기술부, 특허청, 국세청, 중소기업청,  각급 기관의 기금운용 담당자, 등

· 부동산 거래(투자) 규제 : 건설교통부, 농림부, 지방자치단체(도시계획, 도시개발, 건설 담당부서 등) 등

(3) 공용물의 사적 사용·수익 금지

공무원은 관용 차량·선박·항공기 등 공용물을 정당한 사유없이 사적인 용도로 사용·수익하는 것을 금지함(영 제13조)

□ 공무원은 공무를 수행하는 공직자로서의 신분과 더불어 국민의 한 구성원이라는 사인으로서의 신분을 동시에 갖고 있다. 즉 이중적인 지위를 갖고 있다고 할 수 있다.

□ 그런데 그 동안 우리의 경우, 공용과 사용의 명확한 구분이 제대로 이루어지지 못하였으며, 이에 따라서 공용물을 사적인 용도로 사용하는 경우가 빈번히 발생하여 왔다.

□ 이에 따라서 공무원 행동강령에서는 이와 같은 공용과 사용의 구분을 명확히 하고, 공용물의 사적 사용을 금지하는 규정을 마련하였다.

□ 공용물의 정의는 다음과 같다.

· 국가·지방자치단체 등에 의해 직접 사무용, 사업용 또는 공무원의 주거용으로 제공되는 물건으로, 청사, 관사, 관용차량, 건설중기 등이 이에 해당된다.

□ □정당한 사유없이 사적인 용도로 사용·수익□에 대한 판단의 기준

· 공용물의 제공목적에 필요한 한도를 벗어나 개인목적으로 사용하는 것을 의미한다.

· 공용물의 사적용도 사용예시

- 관사를 임대하고 임대수익을 개인적으로 사용

- 관용차량을 당해 공무원이 사적목적으로 사용하거나 가족이 사용

- 소방·군용헬기, 행정지도선 등을 개인목적으로 사용

(4) 금품 등을 받는 행위의 제한

공무원은 직무관련자 또는 직무관련 공무원으로부터 금전·부동산·선물 또는 향응을 받는 것을 금지함(영 제14조)

□ 흔히 우리 사회가 지니고 있는 대표적인 문화의 하나로서 □선물 문화□를 들고 있다. 즉 감사나 인사의 의미로서 소액의 금품 등을 제공하는 것으로서, 이와 같은 선물문화는 나름대로 긍정적인 의미도 지니고 있는 것으로 평가할 수 있다.

□ 그러나 그 동안 이와 같은 선물의 수수가 순수한 감사나 인사의 의미를 넘어서 부당한 청탁, 이권, 혜택의 제공 등과 연계되어 □뇌물□로 변질되는 경우가 비일비재하였다. 이 때문에 이전에도 과도한 선물의 수수 제한에 대한 규정이 마련되어 시행되기도 하였지만 제대로 운용되지 못하였다.

□ 공무원 행동강령에서는 이와 같이 선물 등을 포함하여 금품 등에 대한 명확한 정의와 더불어 기준 등을 제시하고자 하였다. 그러나 선물이라는 용어 자체가 모호할 뿐만 아니라, 선물의 명확한 기준을 설정하는 것에 어려움이 있다는 점에서, 이에 대한 보편적인 기준만을 제시하였다. 보다 구체적인 내용과 기준은 개별 행정기관에서 제정되는 행동강령에서 별도로 구체화되는 것이 바람직할 것이다.

□ 특히 동 규정을 적용함에 있어서 중요하게 고려되어야 할 것이 바로 직무관련성 혹은 직무관련자에 대한 규정이라고 할 수 있다. 물론 이에 대한 구체적인 내용에 대해서는 앞서 언급하였지만, 행정기관별로 강령을 제정함에 있어서 직무관련성에 대한 명확한 정리가 이루어져야 할 것이다.

† [사례]

충남 연기군 관권부정선거 수사 당시 한준수 전군수가 부정선거자금이라고 폭로하였던 대○건설 수표 1천만원에 대해 이를 건네줬던 이○○ 전지사는 친지들이 도와준것이라고 주장했다. …도지사로서의 업무수행에 이것저것 씀씀이가 많아 스폰서들이 도와준 것이라고 해명하였다.

중앙일보(1992.9.30)

① 직무관련자로부터 예외적으로 받을 수 있는 금품 등(제1항)

· 채무의 이행 등 정당한 권원에 의하여 제공되는 금품 등

· 통상적인 관례의 범위안에서 제공되는 음식물 또는 편의

· 직무와 관련된 공식행사에서 일률적으로 제공되는 음식물/편의

· 불특정 다수인에게 배포하기 위한 기념품 또는 홍보용 물품

· 재난 등에 처한 공무원을 돕기 위해 공개적으로 제공되는 금품 등

· 그밖에 소속기관의 장이 허용하는 범위안에서 제공되는 금품 등

□ □통상적인 관례의 범위(음식물·편의)□에 대한 해석(제2호)

· 직무관련자의 순수성, 자발성이 인정되는 경우로서, 직무수행을 위해 부득이한 경우에 한하여 일정 범위 내에서 제한적으로 허용되는 음료, 간단한 식사, 통신 또는 교통편의 등이 이에 해당하며, 각급 행정기관은 기관의 특성에 맞게 통상적인 관례의 범위를 구체적으로 명시할 수 있다.

- 지도감독 대상사업체 방문시 제공되는 음료 등

- 장시간의 업무협의 도중에 구내식당에서 식사를 하거나 간소한 식사를 외부에서 하는 경우

- 통신시설을 이용하거나, 일시적으로 단거리 차량지원을 받는 경우

· 국가공무원법 제61조(청렴의 의무)의 한계 내에서 인정되는 것으로, 일선 민원부서, 지도단속부서 등은 민원인으로부터 소액의 음식물, 편의를 받는 것을 엄격히 규제할 필요가 있다.

□ 직무와 관련된 공식행사에서 일률적으로 제공되는 음식물·편의

· 비공식 행사 또는 특정 공무원에 제공되는 음식물 등은 수수 금지

□ 불특정 다수인에게 배포하기 위한 기념품 등

· 특정인에게 제공되는 기념품 등은 수수 금지

□ 재난 등에 처한 공무원을 돕기 위한 금품 등

· 비공개적으로 관내업소 등에서 갹출한 금품 등은 수수 금지

□ 소속기관의 장이 허용하는 범위 안에서 제공되는 금품 등(제6호)

· 중앙행정기관의 장 등은 영 제14조의 제정취지 및 당해 기관의 구체적인 사정을 고려하여 허용범위를 제정하되, 직무관련자로부터 현금(상품권 포함) 및 선물을 받는 행위는 엄격히 규제함

※ 허용되는 경우(예시)

· 국·공립학교 교원이 스승의 날, 졸업식 등의 행사에서 공개적으로 제공받는 꽃, 케이크 등 간소한 선물

· 정년 퇴임식, 이임식에서 공개적으로 제공되는 선물, 기념품.

② 직무관련공무원으로부터 예외적으로 받을 수 있는 금품 등(제2항)

·직무 관련자로부터 받을 수 있는 금품 등(제1항 1∼6호)

·통상적인 관례의 범위안에서 제공되는 소액의 선물

·직원상조회 등에서 공개적으로 제공되는 금품 등

·상급자가 하급자에게 위로·격려·포상 등으로 제공하는 금품 등

□ □통상적인 관례의 범위’에서 제공되는 음식물·편의(제1항제2호), 선물(제2항제2호)

· 통상적인 관례의 범위는 직무수행을 위해 부득이한 경우에 한하여 일정 범위(예 : 3만원, 업무추진비 집행지침 한도 참고)내에서 중앙행정기관의 장 등이 정함

- 음식물 : 업무협의시 제공되는 간단한 음료 및 식사 등

※ 간단한 식사가 일정범위를 초과하여 향응에 해당하는 경우 금지

- 편의 : 통신시설 이용, 교통불편지역 출장시 현지차량 편의제공 등

- 선물 : 꽃, 케이크, 과일 등 소액의 물품

□ 직원상조회 등은 상부상조를 목적으로 소속기관 내 직원의 소모임을 의미(예 : 직급별 상조회 등)

□ 소속기관의 장 등이 허용하는 범위안에서 제공되는 물품 등(제1항 제6호)

· 정년 퇴임식, 이임식에서 공개적으로 제공되는 금품 등(제2항 제1호)

※ 골프 및 전별금

· 직무관련자 또는 직무관련공무원으로부터 받는 접대골프는 금지되지만, 자기부담으로 하는 골프는 가능함

· 전별금 등 현금은 직무관련자 및 직무관련공무원으로부터 수수 금지

3) 건전한 공직풍토의 조성

(1) 기본 취지

□ 원하든 원하지 않든 공무원의 행동 하나하나는 우리사회와 국민들의 생활에 있어서 하나의 기준처럼 작용한다. 게다가 우리의 경우, 공무원들의 지위가 여전히 일반 국민들과 비교하여 상대적으로 우위에 있는 것으로 인식되고 있다는 점에서 국민들의 공무원에 대한 기대감도 또한 매우 높다.

□ 따라서 공무원들은 일반 국민들과 비교하여 상대적으로 높은 수준의 도덕적 기준을 설정하고 이를 준수할 것을 요구받고 있다. 물론 이러한 기대감과 요구에 대하여 많은 공무원들이 또한 거부감을 보이기도 하지만, 아직까지는  우리나라의 풍토와 국민의 정서상 이를 수용할 수밖에 없는 현실이다.

□ 이에 따라서 공무원 행동강령에서는 건전한 공직풍토의 조성과 더불어 공무원이 공무를 공정하게 수행하도록 하기 위한 규정으로서 크게 3가지 규정을 마련하였다.

· 제15조(외부강의 등의 신고), 제16조(금전의 차용금지 등), 제17조(경조사의 통지와 경조금품의 수수제한 등)

□ 이중 의미있는 것으로서 외부강의 등을 제한하는 규정과 경조사의 통지와 경조금품의 수수 제한과 관련된 규정을 들 수 있다. 이 규정들은 공무원들의 실생활과 밀접하게 관련되어 있으며, 특히 경조사의 통지와 경조금품의 수수 제한에 대한 규정은 일반 국민들에게도 직접적인 영향을 미칠 수 있는 규정이라는 점에서 중요한 의미를 지니고 있다.

† 공무원의 품위

공무원이 직장 내외의 31명으로부터 변제할 능력도 없이 금 3억원이나 되는 많은 돈을 차용한 후 그 채무를 갚지 못함으로 말미암아 채권자들에게 물질적·정신적 피해를 주었고, 일부 채권자들이 직장에까지 찾아오거나 진정을 한 경우(대판 93누 22692, '94. 4.26)

(2) 외부강의 등

공무원은 대가를 받고 외부강의 등을 연간 통산하여 3월 이상 월 4회(또는 월 8시간)를 초과하는 경우 소속기관의 장에게 신고하며(영 제15조), 다른 법령에 의한 허가 또는 직무수행과 관련된 외부강의 등은 제외

① 기본취지

□ 공무원은 공무 수행과 관련하여 행정조직 내부에서만이 아니라 외부에서도  관련된 활동을 하게 된다. 예를 들어서 세무 공무원이 관련 기업체나 협회 등을 대상으로 개정된 세법이나 납세 등에 대한 설명과 교육 등의 직무활동을 할 수 있을 것이다. 이처럼 직무에 따라서는 관련 공무원이 적극적인 외부활동을 수행하는 것이 바람직할 수도 있다.

□ 그러나 이와 같은 외부활동으로 인하여 발생할 수 있는 문제점도 있다. 하나는 과다한 외부활동으로 인하여 행정내부에서의 직무활동에 있어서 직무 몰입도가 저하된다는 점과, 또 한편에서는 외부활동으로 인한 수익의 과다창출이라는 문제가 발생하게 된다.

□ 즉 지나치게 많은 외부활동과 과다한 수익의 창출은 공직의 성실한 수행의무와 충돌하게 된다는 점에서 어느 정도 제한의 필요성이 있다. 이와 관련된 사례의 하나로서 공직외부에서의 강의 등을 들 수 있다. 이에 따라서 공무원 행동강령에서는 이를 제한하는 규정을 마련하였다.

② 운영에 관한 사항

□ 신고대상

· 월중 4회(또는 8시간)를 초과하여 외부강의 등을 하는 경우가 당해연도 내에서 3회 이상인 경우에 신고대상이 된다.

· 대학 등 교육기관, 사설학원, 민간협회, 사기업체 등에서의 강의를 포함한다.

· 1회당 의미 : 같은 장소에서 연속적으로 이루어지는 것은 내용·대상자·날짜·시간 관계없이 1회로 판단한다.

†  공무원복무규정 제25조

「외부강의등」이 공무원의 직무상의 능률의 저해, 공무에 대한 부당한 영향, 국가의 이익과 상반되는 이익의 취득 또는 정부에 대한 불명예스러운 영향을 초래할 우려가 있는 경우 금지됨

□ 신고기관 : 외부강의 등은 소속기관의 장(행동강령책임관)에게 신고

·행정기관의 장의 외부강의 등은 당해 상급 행정기관의 장에게 신고한다.

□신고제외 대상

· 군인복무규율 등 다른 법령에 의하여 허가를 받은 경우에는 제외한다.

· 직무수행과 관련된 외부강의 등

- 정부기관이 주최하는 공청회, 토론회 등에 참여하는 경우

- 공무원 교육·훈련기관에서 행하는 자신의 직무와 관련된 외부강의 등(예시 : 중앙공무원교육원, 정보통신공무원교육원 등)

- 신문, 방송등 언론기관이 주최하여 정부정책 또는 소속기관의 시책 등을 홍보하기 위한 외부강의 등

□ 신고시기

· 사전에 알 수 있는 경우에는 사전 신고(대학강의 등)

· 외부강의 등 도중에 신고대상이 되는 경우, 이전 것을 포함하여 신고.

· 신고대상에 해당되어 신고한 후 수시 외부강의 등을 하는 경우에는 수시로 신고.

(3) 경조사 통지 및 경조금품 등 수수의 제한

① 기본취지

□ 우리의 전통적인 풍습의 하나가 바로 상호부조(相互扶助)라고 할 수 있다. 즉 큰일이나 어려운 일이 있을 때 서로 의지하고 경제적으로 도움을 주는 것으로서, 오랜 기간동안 좋은 풍습으로 인정되어 왔다.

□ 그러나 이와 같은 풍습이 농경사회적 전통이 강한 경우에는 바람직한  풍습으로 이해될 수 있지만, 오늘날과 같이 분화된 산업사회에서는 그러한 평가를 받지 못하고 있다. 오히려 이와 같은 풍습이 도를 넘어서는 경우가 비일비재하고, 경조사를 통지 받는 사람에게는 하나의 부담으로 작용한지 이미 오래되었다.

□ 심한 경우에는 이러한 경조사를 계기로 과도한 금품의 수수 등 뇌물 수수행위가 발생하기도 한다. 특히 공무원과 민원인과의 관계에서는 더욱 많은 문제점이 노출된다. 이에 따라서 공무원 행동강령에서는 경조사의 통지와 경조금품의 수수에 대한 일정한 제한을 설정하는 내용의 규정을 담고 있다.

□ 물론 이와 같은 규정을 마련함에 있어서, 경조사의 통지범위나 방법, 경조금품의 수준에 대한 객관적인 기준을 제시하는 것이 쉬운 것은 아니다. 특히 직무 관련성의 문제까지 결합됨으로서 기준의 설정이 매우 어렵다. 때문에 개별 행정기관에서 강령을 설정함에 있어서, 부패방지위원회의 행동강령을 기준으로 하되, 개별 기관의 성격을 반영한 합리적인 기준이 설정될 수 있어야 할 것이다.

② 경조사 통지(영 제17조제1항)

공무원은 직무관련자 또는 직무관련 공무원에게 경조사 통지 금지

· 친족, 전소속 또는 현소속 공무원에 대한 통지는 가능

· 불특정 다수를 대상으로 하는 신문, 방송을 통한 통지는 가능

□ 경조사의 범위

· 이 규정이 적용되는 경조사의 범위에는 본인과 배우자의 직계 존비속과 관련되는 결혼, 출산, 돌, 회갑, 사망 등이 해당된다(본인의 승진, 전보 등은 제외).

□ 경조사 통지가 가능한 대상은 다음과 같다.

· 직무관련 자 또는 직무관련 공무원 이외의 자

· 친족, 전·현 소속기관 근무 공무원(직무관련 유무 불문)

□ 구체적인 통지방법은 다음과 같이 구분될 수 있다.

· 직무관련 없는 자 : 특별한 제한이 없다.

· 직무관련자 및 직무관련 공무원 : 신문, 방송 등은 불특정한 대상에 대한 것으로 보아 허용된다.

· 단, 신문, 방송 기사를 직무관련자에 통지하는 것은 개별통지로 보아 금지한다.

· 기관 홈페이지 게재 : 소속직원을 대상으로 한 통지로 보아 허용함.

□ 친족의 범위는 다음과 같다.

· 배우자, 8촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척(민법 제767조)

□ □현재 근무하고 있거나 과거에 근무하였던 기관□에 대한 해석은 다음과 같다.

· 기관의 범위는 기관별 행동강령(훈령, 규칙등)의 실질적인 효력이 미치는 범위로 제한하도록 한다.

- 서울시의 경우, 본청과 구청은 별도 기관으로 간주한다.

- 경찰청, 국세청, 관세청 등 특별지방행정관청이 있는 행정기관은 소속기관 전체를 하나의 기관으로 간주하도록 한다.

· 과거에 근무하였던 기관의 범위

- 직전 근무기관을 포함하여 과거에 근무하였던 모든 기관을 의미한다.

③ 경조금품등 수수 제한(영 제17조제2항)

공무원은 경조사와 관련하여 중앙행정기관의 장 등이 정하는 통상적인 관례의 범위를 초과하는 금품 등의 수수를 금지

· 친족간 또는 종교단체, 친목단체에서 제공되거나 기타 중앙행정기관의 장이 정하는 금품 등은 허용

□ □통상적인 관례의 범위□에 대한 기준을 마련하도록 한다.

· 중앙행정기관의 장 등은 현재의 관행과 소속직원의 의견을 수렴하여 경조금품 등의 범위를 정할 수 있으나, 여론조사 결과 5만원 정도가 경조금품 금액의 대다수를 차지하므로, 과다한 경조금품 등 수수를 통한 부패발생을 예방하기 위해서는 동 금액의 범위 내에서 기준을 정하도록 한다.

- 공직선거및선거부정방지법에 의한 축의·부의금 상한액(중앙선거관리위원회 규칙) : 15천원

* 선출 지방자치단체장의 경우, 중앙선거관리위원회의 규칙을 우선 적용함.

- 경조금품 금액기준에 대한 여론조사 결과(현대리서치, 2002년 4월), 일반국민(5만원 까지 74%)과 공무원(5만원 까지 88%)간에 다소 의견차이가 있다.

□ 영 제17조 제2항 제2호는 정관, 회칙 등이 마련된 단체가 회칙 등으로 정한 지급기준에 의하여 단체명의로 제공하는 금품 등으로 한정된다.

□ □그밖에 중앙행정기관의 장 등이 정하는 경조사 관련 금품 등□의 해석

· 중앙행정기관의 장 등이 영 제17조제2항의 통상적인 관례의 범위와 관계없이 정할 수 있는 것으로서 다음이 해당된다.

- 직원의 경조사시 기관 또는 기관장 명의로 지급하는 금일봉, 화환 등

4) 금지된 금품 등의 처리절차(영 제21조)

직무관련자 또는 직무관련 공무원으로부터 받은 금품 등과 경조사 관련 금품 등이 허용하는 범위를 초과하는 경우 즉시 반환(영 제21조)

· 멸실·부패·변질 우려 또는 제공자를 모르는 경우 소속기관장이 정하는 바에 따라 처리

(1) 기본 취지

□ 선물이나 금품 등의 수수 제한에 대한 규정에도 불구하고, 경우에 따라서는 불가피하게 이를 수수하는 경우가 발생할 수 있을 것이다. 즉 본인이 없는 경우에 대리인이 수수하거나 혹은 공무원이 자신의 의도와는 관계없이 불가피하게 수수한 경우, 이에 대한 적절한 처리절차를 마련해주는 것이 필요하다는 점에서, 공무원 행동강령에서는 이에 대한 규정을 마련하였다.

† 금품수수후 반환의 경우

영득의 의사로 뇌물을 수수한 것이라면 후일 이를 반환하였다 하더라도 뇌물죄의 성립에는 영향이 없음(대판 83도 113, □83 3. 22).

□ 금품 등 반환절차에 대한 세부적인 기준을 마련하도록 한다.

· 금품 등을 받은 공무원은 제공자에 즉시 반환하도록 한다.

※ 반환하는 것이 사회상규상 곤란한 경우, 행동강령책임관에게 인도한다.

· 멸실·부패된 경우 폐기 처리하고 관련 사실을 제공자에 통보한다.

· 제공자를 모르거나 멸실·부패·변질의 우려가 있는 경우,

- 소속기관장이 정하는 절차에 따라 국고귀속, 불우 이웃돕기, 자선단체 기부 등의 용도로 사용한다.

- 공직자윤리법 제15조의 신고대상인 경우(외국인으로부터 100달러 또는 10만원 이상의 선물을 받은 경우) 공직자윤리법이 우선하여 적용된다.

□ 구체적인 반환절차의 제정시, 공직자윤리법이나 타 기관의 우수사례를 참고하는 것이 바람직하다.

· 서울시 □클린신고센터□ 운영절차

- 신고대상 : 비자발적으로 받은 금품, 본인에게 반환할 수 없는 금품 등

- 신고금품 처리 : 반환이 불가능한 경우, 유실물법에 따라 조치후 세입하고, 해당 공무원은 불문, 표창, 해외견학, 징계감경 등 일정 혜택을 부여함.

5) 행동강령책임관의 지정

중앙행정기관의 장 등은 당해 기관과 그 소속기관 중 기관장이 4급 (상당) 이상 공무원인 기관에 대하여 행동강령책임관을 지정(영 제23조)

· 단, 소속기관의 규모·성격·지리적 특성을 고려하여 미지정도 가능

(1) 기본 취지

□ 공무원 행동강령은 기본적으로 공무원에게 기대되는 바람직한 행동의 양식과 기준을 설정하고, 이를 토대로 공정한 직무수행을 보장하고자 마련된 것이다. 때문에 성격상 가치 지향적이고 규범적인 내용을 담고 있으며, 강령상의 내용을 구체화시키는데는 한계가 있다.

□ 개별 공무원의 입장에서는 제시된 강령의 내용을 그대로 실천하는데 현실적으로 어려움이 따르기도 한다. 따라서 행동강령의 구체성과는 별도로 강령의 운영 및 실천과 관련하여 이를 전문적으로 담당할 수 있는 담당 공무원을 설치하는 것이 매우 중요하다. 이에 따라서 공무원 행동강령에서는 □행동강령책임관"을 지정하도록 하였다.

□ 현실적으로 대부분의 행정기관에서는 행동강령책임관으로 감사담당 공무원을 지정할 수밖에 없는데, 이 경우 행동강령책임관의 역할은 기존의 감사담당 공무원의 역할과 비교하여 상대적으로 확대하는 것이 바람직하다.

□ 기존의 감사담당 부서의 역할이 적발과 처벌 등의 규제적 기능을 수행할 수밖에 없었다면, 행동강령책임관은 이것과 비교하여 조언과 지도, 안내 등 보다 긍정적인 역할을 수행할 수 있도록 담당 역할을 정립하여야 할 것이다. 이를 위해서 개별 행정기관별로 행동강령책임관의 구체적인 역할과 수행기능에 대한 매뉴얼을 작성하여 활용하는 것이 필요하다.

(2) 지정기준 및 행동강령책임관의 역할

□ 지정대상기관

· 기관장이 4급(상당) 이상 공무원인 기관

□ 지정기준

· 행동강령책임관은 부패예방과 윤리제고의 역할을 수행하므로 감사관(또는 감사담당관)이 겸직하는 것을 원칙으로 한다. 혹은 감사(담당)관이 담당하기 어려운 경우, 감사업무를 수행하는 공무원을 지정하도록 한다.

· 기관별 행동강령책임관 지정에 대한 예시는 다음과 같다.

- 중앙행정기관(부처,위원회, 청등), 시도, 지방교육청 : 감사(담당)관

- 기초자치단체(시·군·구) : 기획감사담당관

- 지역교육청, 지방노동청 : 관리과장

- 철도청 지역사무소, 관리역 등 : 감사담당관(또는 관리과장)

- 기타 경찰서(청문담당관),  초중고등학교(교감) 등

□ 기관별 행동강령책임관의 임무와 역할은 다음과 같다.

· 소속직원 교육계획 수립 및 시행(영 제23조)

· 행동강령과 관련한 상담 및 상담일지 작성(영 제18조, 제23조)

- 공정한 직무수행을 저해하는 지시 관련 상담(영 제4조)

- 이해관계 직무 회피 관련 상담(영 제5조)

- 정치인등의 부당한 요구에 대한 상담(영 제8조)

· 소속직원의 행동강령 준수여부 점검(영 제18조, 제19조, 제23조)

· 행동강령책임관이 지정되지 않은 소속기관 관리 등(영 제23조)

· 위반행위, 금지된 금품 등 각종 신고의 처리(영 제21조_

□ 행동강령책임관이 없는 기관은 당해 상급기관 소속 행동강령책임관이 직무룰 수행한다.(영 제23조 제4항)

□ 행동강령의 운영과 관련한 공무원의 역할

†  행동강령에 대한 일차적 운영은 행동강령책임관이 담당하지만, 행동강령은 전 공무원에게 적용되는 것이라는 점에서, 기관장의 역할 또한 매우 중요함. 또한 강령의 운영과정에서 개별 기관과 부패방지위원회와의 유기적인 협조체제를 구축하는 것도 매우 중요함. 때문에 여기에서는 행동강령의 운영과 관련하여, 행동강령책임관, 기관장, 그리고 구성원의 바람직한 역할에 대하여 제시하였음.

1. 행동강령책임관의 중요성과 자격요건

□ 현재 공무원 행동강령에서는 『행동강령책임관』의 역할에 대해서 간단한 규정만 하고 있을 뿐 보다 구체적인 요건에 대해서는 제시하지 않고 있다.

□ 그런데 공무원 행동강령의 성공적 운영을 위해서는 개별 공무원들이 행동강령에 대하여 충분히 이해하고 실천하는 것도 중요하지만, 일선 공무원들의 윤리적 문제를 제대로 도와주고, 강령과 관련된 문제에 대한 조언과 도움을 줄 수 있는 행동강령책임관의 역할이 매우 중요하다. 따라서 이와 같은 역할을 제대로 수행되기 위해서는 그에 걸 맞는 행동강령책임관의 자격요건과 임용체계 등의 마련이 필요하다.

□ 또한 행동강령담당관은 단순히 행정적인 업무만을 처리하는 것이 아니라, 구체적인 윤리적 문제와 관련하여 소속 공무원들에게 다양한 상담과 문제해결방법 등을 제시할 수 있어야 한다는 점에서, 다음과 같은 능력과 요건들을 갖추어야 하며, 이를 기준으로 행동강령책임관을 지정하여야 할 것이다.

·도덕성과 청렴성

·효과적인 커뮤니케이션 능력

·문제분석과 해결 능력

·심리상담 능력

·조직 구성원의 신뢰를 받는 사람

□ 그러나 이와 같은 제반 능력을 갖추는 것이 그렇게 용이한 것이 아니라는 점에서, 행동강령책임관이나 감사부서 소속 공무원에 대해서는 이와 같은 능력의 배양을 위한 교육훈련도 동시에 실시될 수 있어야 할 것이다.

† 윤리관리를 위한 지도자의 역할

·의도에 대한 공개적인 의사전달과 직원들의 다양한 의견의 적극적 청취

·팀을 통한 의사결정

·지도자에 의한 가시적이고 일관된 지지

·변화의 장점에 대한 적극적 표현

ICAC/AU.(1999). Ethics : the key to the good government.

2. 행동강령책임관의 담당 역할

□ 현재 공무원행동강령에서는 행동강령책임관의 역할과 관련하여 강령의 교육, 상담, 준수여부의 점검에 대한 업무를 설정하고 있다. 즉 행동강령책임관에게는 행동강령 운영 전반에 대한 역할이 부여되어 있다고 할 수 있다.

□ 그런데 행동강령은 사실상 규정된 강령의 내용을 넘어서 행정조직 전반에 대한 윤리적 관리라는 점에서, 행동강령책임관의 역할은 교육, 상담, 준수여부의 점검 이상의 것이라고 할 수 있다. 즉 행동강령책임관에게는 해당 조직의 전반적인 윤리관리에 대한 역할이 부여되어 있다고 할 수 있다.

□ 이와 같은 점에서 행동강령책임관이 수행해야 할 주요 역할은 다음과 같이 정리될 수 있다.

·공무원 행동강령의 제정·개정

- 공무원 행동강령의 제정

- 공무원 행동강령의 개정 등

·공무원 행동강령의 운영

- 공무원 행동강령 준수와 관련된 상담

- 공무원 행동강령 운영체계에 대한 정기적 평가와 점검

- 공무원 행동강령 성과보고서의 작성

·공무원 행동강령의 교육

- 교육프로그램의 개발

- 관련 사례의 개발 및 모델링

- 공무원 행동강령의 교육

- 공무원 행동강령 교육을 위한 자료 등의 개발

·기관의 윤리적 취약성 분석

- 기관의 윤리실태 조사분석

- 윤리적 취약성 조사 및 분석

·윤리관리 및 윤리성 제고를 위한 정책의 개발과 실행

- 윤리제고를 위한 정책개발

- 윤리강령 운영관련 매뉴얼의 개발

- 윤리강령관련 각종 자료와 매체의 개발

3. 기관장 및 일반 공무원과의 관계 정립

□ 행동강령책임관은 행동강령 운영 전반에 대한 직무를 담당할 뿐만 아니라, 기관의 윤리성을 제고하는데 중요한 역할을 수행하게 된다. 따라서 그에 상응하는 역할을 갖추어야 함은 물론, 기관장과 소속 공무원과의 적절한 관계를 유지하는 것도 매우 필요하다.

□ 즉 행동강령책임관은 소속 기관장에 대해서는 직무상 독립성이, 그리고 소속 공무원들에 대해서는 도덕성과 청렴성을 상대적으로 확보하고 있어야 하기 때문이다. 이와 같은 점에서 행동강령책임관에 대해서는 전문성과 독립성의 확보가 요구되며, 이에 대한 적절한 설계가 이루어져야 할 것이다.

□ 따라서 기관장은 전문성과 도덕성을 갖춘 공무원을 행동강령책임관으로 지정하되, 이들이 공정하고 객관적으로 직무를 수행할 수 있도록 이들의 직무상 독립성을 충분히 확보해줄 수 있는 노력을 기울여야 할 것이다. 이것이 또한 강령의 실효성 확보를 위한 중요한 전제조건의 하나라고 할 수 있다.

4. 부패방지위원회와의 상호작용

□ 공무원 행동강령은 해당 기관이 제정하여 자율적으로 실천하는 것을 우선으로 하고 있다. 따라서 공무원 행동강령을 제정·운용하는 해당 기관의 실천의지가 가장 중요할 것이다.

□ 그러나 아직까지 중앙부처든 지방자치단체든 공무원행동강령의 제정과 운영에 익숙하지 못하다는 점에서, 초기단계에서는 부패방지위원회와 긴밀한 협조관계를 유지하는 것이 매우 중요하다.

□ 현재 공무원행동강령과 관련하여 부패방지위원회에 대해서는 ①장차관급 이상의 공무원의 위반행위에 대한 신고처리권 ②기관별 행동강령의 제·개정시 통보받을 권한 ③기관별 행동강령의 내용 및 운영에 관한 시정권고권을 부여하고 있다.

□ 이와 같은 규정에 근거하지 않는다 하더라도, 기관별 강령이 체계적으로 운용되기 위해서는 해당 기관들이 부패방지위원회와 유기적인 협조체계를 구축하여 서로 도움을 주고받을 수 있어야 할 것이다. 이를 위해서는 부패방지위원회와 개별 기관의 행동강령 운영 담당공무원들간에 정기적인 회의체의 구성과 운영이 필수적이다.

5. 기관장의 역할 정립

□ 우리나라 행정조직의 특성상 공무원 행동강령이 하루라도 빨리 착근되기 위해서는 해당 조직의 기관장의 관심과 노력이 절대적으로 중요하다. 기관장이 행동강령의 중요성을 인식하고, 이것의 실천을 위하여 노력을 하게 되면 조기에 착근이 가능할 것이다.

□ 이와 같은 점에서, 공무원 행동강령의 실천성 확보를 위한 기관장은 다음과 같은 역할을 수행하여야 할 것이다.

· 강령의 자율적 실천의 분위기 조성과 유도 등

- 기관장이 행동강령의 중요성과 필요성에 대한 인식을 하고, 이를 소속 공무원들에게 이해시킬 수 있는 노력을 기울여야 할 것이다.

- 이를 위한 방법의 하나로서, 행동강령책임관으로 전문성과 도덕성을 겸비한 공무원을 임명하며, 이에 대한 적극적 투자를 하도록 한다.

· 모범적 실천

- 기관장이 솔선수범하여 강령을 준수하는 자세를 보여야 한다. 이것이 소속 공무원들의 강령준수를 유도하는 첩경이다.

· 실천을 어렵게 하는 요인의 제거(조직 내외부의 부정적 관행 제거 노력)

- 조직의 부정적인 관행들이 행동강령의 실천을 또한 어렵게 한다. 특히 우리나라 행정조직이 지니고 있는 상명하복이나 권위주의적인 풍토가 제거될 수 있도록 노력하여야 한다.

[설문조사결과] 우리 기관의 직원들은 윤리문제에 대하여 이야기 할 때

편안함을 느낀다.

(단위 : 빈도,%)

적극동의	동의	보통	부정	적극부정	기타	계
18 (4.8)	58 (15.5)	151 (40.4)	103 (27.5)	35 (9.4)	9 (2.4)	374 (100.0)

□ 행동강령의 효율적 제정, 운영을 위한 조치

†  공무원 행동강령은 공무원과 정부의 윤리성을 확보하기 위한 최소한의 장치중의 하나라는 점에서, 여타 관련 수단의 확보가 필요함. 즉 행동강령의 효율적 운영만이 아니라, 정부와 공무원의 윤리성을 확보하기 위한 제반 여건이 제대로 마련되어야 행동강령의 실효성을 확보할 수 있다는 점에서, 여기에서는 행동강령을 포함한 개별 기관의 윤리성 제고를 위한 제반 여건의 조성에 대하여 제시하였음.

1.기관의 윤리적 취약성에 대한 지속적(정기적) 분석

□ 공무원 행동강령은 사실상 기관 전체의 윤리성 제고를 위한 제도의 하나라는 점에서, 강령이 제대로 운영되기 위해서는 기관 내부의 윤리적 취약성이 해소되어야 할 것이다. 이를 위한 체계적인 노력이 필요하다.

□ 기관내에서 발생하거나 혹은 발생 가능한 윤리적 취약성을 분석하여, 이것이 해소될 수 있도록 한다.

· 윤리적 취약성에 대한 분석은 기관수준/부서수준/직무수준 등으로 다양하게 이루어질 수 있다.

· 이와 같은 분석을 통하여 조직의 윤리적 취약성을 유발하는 요인들을 체계적이고 지속적으로 제거할 수 있어야 할 것이다.

□ 이를 위한 방법의 하나로서 "윤리위험성 테스트(ethics risk test)"를 실시하여, 기관의 윤리관리 실태를 분석하고 이를 토대로 윤리관리 개선방안을 도출할 수 있어야 할 것이다.

□ 참고로 윤리위험성 테스트에 활용할 수 있는 도구로서 체크리스트 항목을 제시하면 다음과 같다. 체크 리스트 항목은 다양하게 작성할 수 있는데, 여기에서는 윤리관리와 윤리성 실태라는 두 측면에서 체크리스트 항목을 예시적으로 제시하였다.

윤리관리용 체크 리스트(예)

①□ 우리 조직의 각 부서(기능)의 윤리 위험성에 대한 최신 정보가 수집, 정리되어 있는가?

②□ 우리 조직의 각 부서(기능)에서의 윤리 위험성은 체계적으로 평가되고 또한 대응의 우선순위 등이 분석되었는가?

③□ 우리 조직에서 기존에 활용하고 있는 윤리제고 수단의 효과성을 주기적으로 평가하였는가?

④□ 윤리제고 정책의 상대적 효과성과 윤리 위험성이 높은 특정 부서(기능)의 윤리성 제고를 위한 다양한 대안의 비용을 고려하였는가?

⑤□ 우리 조직에서 윤리 위험성이 높은 부서(기능)의 위험성을 줄이기 위한 전략적인 계획이 개발되었는가?

⑥□ 우리 조직에는 명확하게 문서화된 윤리 위험성 테스트 메뉴얼이 있으며, 이를 활용하고 있는가?

⑦□ 우리 조직의 윤리정책은 윤리 위험성 평가가 어떻게 수행되고 있는 지와, 우리 조직에서 윤리 위험성을 줄이기 위한 전략을 상세하게 포함하고 있는가?

⑧□ 우리 조직의 모든 공무원들은 윤리 위험성의 억제를 위한 계획의 목표와 내용을 정확하게 인식하고 있는가?

⑨□ 우리 조직의 윤리 위험성 테스트는 기관장에 의하여 공식적으로 승인되었는가?

⑩□ 우리 조직의 윤리 위험성에 대한 각종 보고와 통계자료는 데이터베이스로 체계적으로 관리되고 있는가?

⑪□ 우리 조직의 윤리 위험성 테스트는 주기적으로(예를 들어서 3년마다) 실시되고 있는가?

윤리실태용 체크 리스트(예)

①□ 우리 기관에서의 부패행위 적발건수는 작년도와 비교하여 증가(혹은 감소)하였는가?

②□ 우리 기관의 대외적인 신뢰도는 작년도와 비교하여 증가(혹은 감소)하였는가?

③□ 우리 기관의 공무원들은 직무에 대한 몰입도가 높은가?

④□ 우리 기관의 공무원들이 예산을 낭비한 사례가 작년도와 비교하여 증가(혹은 감소)하였는가?

⑤□ 우리 기관의 공무원들이 징계를 받은 건수는 작년도와 비교하여 증가(혹은 감소)하였는가?

⑥□ 우리 기관의 공무원들은 조직 내부에서의 비윤리적인 행위를 발견하면 적극 제지하고자 하는가?

⑦□ 우리 기관의 공무원들은 사적인 일과 공적인 일을 명확히 구분하고 있는가?

⑧□ 우리 기관의 공무원들은 자신들의 실수나 비윤리적인 행위에 대하여 책임을 적극적으로 지고자 하는가?

⑨□ 우리 기관의 공무원들은 상관의 지시라면 적법하지 않은 것이라 하더라도 따르는가?

⑩□ 우리기관은 청렴한 공직자들을 적극 우대하고 있는가?

2. 내부보고 및 평가체계 정비

□ 기관별로 행동강령책임관을 중심으로 행동강령 운영시스템을 구축하고, 강령의 실효성 확보를 위하여 강령의 운영 등 윤리관리 전반에 대한 내부보고체계와 평가체계를 구축하여 운영하도록 한다. 특히 공무원들이 쉽고 편안하게 윤리문제를 보고할 수 있도록 하여야 할 것이다.

[설문조사결과] 나는 윤리 위반 사항을 보고함에 있어서 편안하게 생각한다.                                                             ( 단위 : 빈도 , % )

적극동의	동의	보통	부정	적극부정	기타	계
13 (3.5)	45 (12.0)	124 (33.2)	109 (29.1)	57 (15.2)	26 (7.0)	374 (100.0)

□ 이와 관련된 평가 시스템을 구축함에 있어서, 기본적으로 다음과 같은 요소들을 고려하여 구축하여야 할 것이다.

· 평가방법 / 평가주기 / 평가내용 / 결과 활용

· 상하반기 등 연 2회 정도의 정기적인 평가를 실시함

· 평가의 결과는 반드시 피드백되어, 조직의 윤리성 제고를 위한 정책으로 활용되도록 하며, 중장기적으로는 인사고과 등에 반영될 수 있도록 함.

· 자율 평가 시스템을 구축하도록 함

□ 행동강령의 핵심은 무엇보다도 자율적인 실천이라는 점에서, 공무원 개개인이 자율적인 실천을 할 수 있도록 시스템을 구축하여야 할 것이다. 이를 위하여 다음과 같은 방법을 활용하도록 한다.

· 개인별 자가진단 프로그램 개발 및 운영

· 체크 리스트를 활용한 진단 프로그램 개발

· CD 및 Web 등의 활용

□ 참고로 내부보고 및 평가시스템의 구축과 관련하여, 활용 가능한 체크 리스트 항목을 제시하면 다음과 같다.

체크 리스트(예)

①□ 우리 조직은 부패와 비윤리적 문제에 대한 공식적인 내부보고체계를 가지고 있는가?

②□ 우리 조직의 내부보고체계는 명확하게 문서화되고, 또한 모든 공무원들에게 정확하게 고지되었는가?

③□ 우리 조직의 내부보고체제는 우리 조직의 공무원들의 보고를 충분하게 보호할 수 있는가?

④□ 우리 조직의 내부보고체제에 대한 정보가 우리 조직의 행동강령에 명시적으로 포함되어 있는가?

⑤□ 우리 조직은 일선 공무원들이 충분히 신뢰할 만한 내부보고를 위한 최소한 또 하나의 대안 통로를 제공하고 있는가?

⑥□ 우리 조직의 모든 공무원들은 내부보고체제 하에서 자신들의 권리와 책임, 그리고 내부보고를 할 때 취해야 할 필수적 단계를 잘 알고 있는가?

⑦□ 우리 조직의 일선 공무원들은 비윤리적 행동에 대한 내부보고를 하였을 경우, 보고에 대한 위협으로부터 고통받지 않을 것이라는 고위 관리자의 확신과 지지가 있는가?

⑧□ 비윤리적 행동에 대한 내부보고가 이루어질 경우, 이 내부보고로 인하여 비윤리적 행동이나 조직내부의 문제에 대한 개선이 이루어질 것이는고 확신이 우리 조직에는 있는가?

⑨□ 우리 조직에는 내부보고체계의 수립에도 불구하고 일선 공무원의 자율적인 내부보고를 어렵게 하거나 혹은 내부보고에 따른 공무원의 안전을 위협할 수 있는 요소들이 존재하고 있는가?

⑩□ 우리 조직에 새로 들어오는 공무원들을 위한 교육·훈련 프로그램에는 내부 보고체제를 설명하는 충분한 정보가 포함되어 있는가?

⑪□ 우리 조직의 모든 공무원들은 내부보고절차와 활용에 대한 의미있는 훈련을 받고 있는가?

⑫□ 우리 조직의 내부보고체제의 효과성에 대한 정기적 조사와 결과에 대한 반영이 이루어지고 있는가?

3. 내부 윤리관리 지원 시스템의 재정비

□ 행동강령의 운영을 포함하여 전반적인 윤리관리가 실효성있게 이루어지기 위해서는 그에 상응하는 적극적인 투자가 이루어져야 할 것이다. 즉 행동강령의 운영과 관련된 조직과 인력, 예산을 합리적으로 배정하여 활용토록 한다.

□ 그리고 그 동안 형식적으로 운영되고 있는 것으로 평가받아온 내부 감사체계가 실효성있게 운영될 수 있도록 정비하도록 한다. 즉 내부 감사체계는 그 동안 내부의 윤리관리와 윤리성 제고를 위한 기능의 수행에 매우 소극적이었고, 또한 형식적으로 운영되어 왔다는 점에서, 공무원 행동강령의 시행과 더불어 적극적으로 재정비되어야 할 것이다.

· 조직/인력/예산의 배정 확대

- 공무원 행동강령의 운영과 관련한 조직, 인력 등의 추가 배정

· 내부 감사체계의 정비

- 적발 위주의 감사에서 윤리제고 중심으로 기능 재정립

4. 행동강령 운영을 저해하는 요인의 제거

□ 현재 공무원 행동강령에 대하여 많은 일선 공무원들이 불신을 갖고 있는 것이 사실이다. 이러한 불신은 사실 공무원 행동강령 자체에 대한 불신이라기 보다는 그 동안의 정부정책, 특히 사정정책에 대한 불신과 연관되어 있다는 점에서, 행동강령의 실시와 더불어 행정조직내에 만연되어 있는 냉소주의와 불신의 풍조를 제거하려는 노력이 병행되어야 할 것이다.

□ 새로운 정책에 대한 성공적인 집행은 여러 가지 요인에 의하여 결정되지만, 이 중에서 가장 중요한 것의 하나는 바로 정책의 대상집단들이 정책에 대하여 갖고 있는 태도라는 점에서, 이 태도를 긍정적으로 전환시키는 것이 매우 중요하다. 이를 위해서는 다음과 같이 불신풍조의 제거와 긍정적인 문화를 유도하는 것이 필요하다. 물론 이를 위해서는 무엇보다도 조직 관리자의 역할이 중요하다.

· 조직내 불신과 냉소주의 제거

· 윤리 지향적 조직문화의 형성

· 공정한 인사체계 구축

□ 특히 중요한 것으로서 바로 윤리 지향적 조직문화의 형성을 들 수 있는데, 이를 위한 (단계별) 일반적 지침은 다음과 같이 제시될 수 있다.

① 윤리적 위기에 대한 진단과 변화를 요구하는 문제의식의 확인

② 기존 조직문화에 대한 이해

③ 조직문화의 분석

④ 윤리적 문화 조성을 위한 목표의 설정

⑤ 윤리 지향적 조직 문화의 형성을 유도하는 네트워크의 구성

⑥ 주요한 윤리적 가치의 내면화를 위한 방법

⑦ 윤리적 문화의 내면화를 위한 적절한 훈련계획의 수립

⑧ 변화 장애물의 제거

⑨ 작지만 성공적인 사례의 개발과 활용

⑩ 계획의 실행과 효과성에 대한 모니터와 평가

⑪ 윤리 지향적 조직문화의 유지와 지속적 관리

□ Brumback은 윤리문화의 내면화를 위하여 다음과 같이 3단계 전략을 제시하고 있다. 우선적으로 조직 관리자가 윤리적 지도력을 발휘하거나, 윤리교육 등을 실시하는 것을 강조하였으며, 형벌이나 내부고발제도의 활용 등은 덜 중요한 전략으로 제시하였다. 이것은 윤리문화의 내면화가 강제보다는 자율성에 기반하여야 한다는 것을 의미한다.

5. 홍보체계 활성화

□ 위에서 언급한 공무원 행동강령에 대한 불신의 상당부분은 또한 강령 자체에 대한 이해의 부족에 기인하기도 한다는 점에서, 일선 공무원들이 강령에 대하여 충분히 이해하고 오해를 줄일 수 있도록 적극적인 홍보도 이루어져야 할 것이다.

□ 이와 같은 홍보는 조직 내부와 더불어 행정조직 외부에 대해서도 이루어져야 한다. 즉 공무원 행동강령의 일차적인 대상집단은 소속 공무원들이지만, 결국 강령이 지향하는 것은 국민들이라는 점에서, 국민들까지 고려하는 홍보체계가 마련되어야 할 것이다.

· 소속 공무원에 대한 홍보

· 행정조직 외부 민원인, 이해관계인, 기타 외부에 대한 홍보

□ 홍보는 다양한 방식을 통하여 이루어질 수 있는데, 과거와 같이 책자 등 정형화된 방식을 활용하기보다는, 인터넷 기반, 방송, CD 등 다양한 방법을 활용하는 것이 효과적이다.

6. 공무원 행동강령의 교육 및 훈련체계 구축

□ 소속 공무원을 대상으로 공무원 행동강령에 대한 체계적인 교육훈련이 실시되어야 할 것이다. 그 동안 윤리는 개인이 알아서 하는 것 정도로 인식되어 왔으며, 이에 따라서 행동강령을 포함한 윤리 전반에 대한 교육훈련에 대하여 그 동안 매우 소극적이었던 것이 사실이다.

□ 그러나 윤리는 단순히 개개인이 알아서 하는 것이라는 개인적 차원을 넘어서는 제도적·문화적 차원의 것이라는 점에서, 보다 적극적인 교육훈련의 실시가 요구된다.

□ 문제는 윤리교육이 단순한 지식의 습득과정이 아니라는 점에서, 이것이 내면화될 수 있도록 다양한 매체의 적극적 활용과 체계적인 교과과정의 개발이 필요하다. 이와 관련해서는 다음과 같은 내용들을 고려할 수 있다.

· 공무원교육원 등을 통한 체계적인 교육훈련 체계 구축

· 다양한 윤리 교육방법의 개발과 활용(과목, 교육방법, 시간 등)

· 자체 운영 매뉴얼 제작 및 활용(CD 등으로 제작 보급)

· 행동강령 운영관련 성공과 실패의 사례 개발 및 활용

□ 공무원 행동강령에 대한 교육훈련을 실시함에 있어서, 다음과 같은 내용이 교육훈련의 주요 내용이 될 수 있을 것이다.

· 부패의 속성과 영향

· 부패방지를 위한 정책과 수단 소개

· 부패방지법과 공무원 행동강령의 의의

· 공무원 행동강령의 주요내용과 규정

· 공무원 행동강령의 활용 및 준수방안

· 공무원 행동강령과 공직문화 등

윤리교육의 원칙

·윤리교육을 지적 훈련으로 만들지 마라.

·작은 집단을 구성하여 활용하라.

·윤리 형성을 위하여 할 수 있는 것을 조직과 구성원들이 말하도록 하라.

Brumback, G. B. (1991) Institutionalizing Ethics in Government.

Public Personnel Management, 20, No.3, 353-364.