농지전용 제도개선 권고안

꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲

2004. 2

부패방지위원회

< 목 차 >

Ⅰ. 추진배경 및 경위	1

Ⅱ. 운영현황	2

Ⅲ. 운영상 문제점	3

1. 불합리한 입법운용을 악용한 부조리 빈발	3

2. 부실한 사후관리	5

3. 농지관리위원회 운영의 문제	6

4. “신고 포상금제” 운영 관련	6

Ⅳ. 제도개선 방안	7

1. 불합리한 입법운영 개선	7

2. 엄격한 사후관리 시스템 확립	8

3. 농지관리위원회 운영 개선	9

4. “신고 포상금제” 운영 활성화	9

Ⅰ. 추진배경 및 경위

□ 추진 배경

◦ 농지를 농업 외의 목적으로 용도 변경할 경우 지가가 상승함에 따라 최근 수도권을 중심으로 투기적 목적의 농지전용이 빈발하고, 그에 따른 각종 부조리가 확산되는 추세

- 공무원․건축업자․민원인 등이 유착된 편법 전용행위, 농지관리위원의 금품수수, 지도단속 과정의 봐주기 등 불법사례 발생

◦ 실태조사를 통해 농지전용 허가․신고절차 및 지도단속 과정의 투명성을 제고함으로써

- 부패예방 및 농지 불법훼손 방지를 위한 다각적인 대책을 마련할 필요

□ 추진 경과

◦ ‘03. 6. 2～13 : 현장 실태조사(8개 도, 17개 시․군)

◦  7.  3     : 자치단체 실무담당자 간담회(경기도 등 6명 참여)

◦  7. 15     : 관계기관 간담회(농림부, 경기도, 국토연구원 등)

◦  8.  1～25 : 고문변호사 법률자문, 법제처 협의

◦  9. 15～30  : 관계기관 협의(농림부)

◦  10.  20   : 분과위원회․전원회의 상정 의결

◦ ‘04. 2. 18  : 대통령주재「반부패관계기관협의회」상정․보고

Ⅱ. 제도운영 현황

□ 농지전용 허가(협의), 신고

◦ “농지전용”은 농지를 농작물의 경작․다년성 식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 목적에 사용하는 것(농지법 제2조)

	허가(협의)사항			신고사항
	농림부장관	시․도지사	시․군․구	시․군․구(읍․면에 위임)
농업진흥지역 내	3만㎡이상	3천～3만㎡	3천㎡미만	신고대상시설
농업진흥지역 밖	10만㎡이상	1만～10만㎡	1만㎡미만	신고대상시설

◦ 농지전용 허가는 농지를 농업 외의 목적으로 전용하는 행위

신 청 인 (신청서 제출)	→	농지관리위원회 (신청내용 확인)	→	시․군․구청장 (허가․불허가 결정)	→	신청인

◦ 농지전용 신고는 농민 소득증대, 생활편의를 위해 농업용시설로 전용

신 청 인 (신청서 제출)	→	농지관리위원회 (신청내용 확인)	→	읍․면장 (시․군․구청장이 위임)	→	신청인

□ 농지관리위원회 운영

◦ 전용농지의 경지정리 등 생산기반 정비여부와 농지전용시 피해유무 등을 확인, 허가(신고)권자의 객관적 판단을 지원하기 위해 운영

※ 읍․면 단위에 농지관리위원회를 두고 주로 리(里) 중심의 소위원회로 운영

□ 농지전용에 따른 사후관리

◦ 농지전용 허가(신고)권자, 시․군․구청장은 관할구역 안의 불법전용 여부를 조사하고 처벌․원상회복 등 조치

< 참고 : 연도별 농지전용 면적 >

	‘98년	‘99년	‘00년	‘01년	‘02년
허가(협의)	13,637 ha	10,537	8,641	8,710	11,565
신 고	1,504 ha	1,480	1,242	1,499	1,710

Ⅲ. 운영상 문제점

1. 불합리한 입법운용을 악용한 부조리 빈발

□ 입법취지와 부합되지 않는 용도변경 허용

◦ 허가와 신고제도를 엄격히 구분하여 전용대상․시설, 절차 등에 다른 기준을 적용하는 것이 농지법의 근본취지이나

- 하위법령에서 입법취지와 어긋나게 신고전용 시설→ 허가전용 시설로 용도변경 및 허가제한 시설로도 전용을 허용함으로써 불법적인 전용을 조장

※ 농지법제42조는 허가나 신고등으로 전용된 시설을 다른목적으로 사용하고자하는 경우 시․군․구청장의 승인을 받도록 규정하고, 시행령제60조에서는 허가시설과 신고시설의 구분없이 용도변경할 수 있도록 규정

(예시) 전용신고를 통해 농업용축사, 농가주택 등(농업용 시설) 건립 → 허가사항인 근린생활시설 등(비농업용 시설)으로 용도변경

◦ 농지전용허가의 제한대상시설(시행령제49조)을 전용승인토록 규정함으로서 전용제도의 취지에 맞지 않게 운영되고 있음

※ 시행령제49조 전용제한 대상시설(예:환경유해시설등)

- 농지법시행령제60조제3항 개정필요

∘농지법제42조 : ①농지전용 허가(협의)를 받거나, 전용신고를 받고 농지

(용도변경 승인) 전용목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령이 정하는 기간이내에 다른 목적으로 사용하고자 하는 경우에는 시장․군수․구청장의 승인을 얻어야 한다

∘시행령제60조 : ③법 제42조제1항에서 “다른 목적으로 사용하고자 하는 경우”라 함은

(용도변경 승인) 당해시설의 용도를 변경하거나 농지전용 목적사업의 업종을 변경하는 경우로서 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다

3. 제49조제3항 각호의 1에 해당하는 종류의 시설로 변경하고자 하는 경우 <농지전용허가 제한대상 시설>

□ “신고로 전용된 시설”에 대한 관리소홀

◦ 전용신고한 시설을 5년이내 비농업인에게 매각할 경우(명의변경) 용도변경 승인을 의무화함으로써 철저한 사후관리가 필요하나시설물 준공 이후에는 미관리, 관리대장도 없음(17개 시․군 공통)

※ 농지전용신고 시설을 5년이내에 비농업인에게 매각하거나 일반창고․공장 등으로 임대할 경우 농지법 제42조의 규정에 의하여 용도변경 승인을 받아야 함(농지업무지침 191쪽, 310쪽, 312쪽)

- 농업용 시설을 위장한 일반창고․공장 등을 설치하고 되파는 수법으로 농지훼손, 부동산 투기 등 부조리 유발의 근본 원인으로 작용

◦ 농지원부, 건축물관리대장 업무 등과의 연계를 통해 승인없이 비농업인에게 매매하는 행위를 철저히 방지할 필요

□ 농지전용 신고 요건중 “농업용시설의 필요성“에 대한 객관적 기준 미비

◦ “농업용 시설로서의 적합여부”에 대한 합리적인 기준이 마련되지 않음으로써 불필요한 시설설치 후 불법 임대하는 사례 성행

- 농지법시행령〔별표1〕(농지전용신고 대상시설의 범위․규모등)의 요건에 부합하는 최소한의 농지만 소유하고 있으면 필요성 여부에 관계없이 신고를 수리하는 실정

※ 총 400평의 논(벼 재배)을 경작하는 자가 농업용 창고(200평)를 설치한 후 가구공장으로 불법 임대하고 있는 사례 등

2. 부실한 사후관리

□ 형식적인 지도단속

◦ 봐주기식 행태가 성행하는 등 지도단속 과정의 투명성이 결여되어 불법전용 행위 묵인, 처벌 감경 등 단속 부조리 빈발

< 농지전용 담당 공무원 처벌 현황, 17개 시․군 >

	‘99년	‘00년	‘01년	‘02년
징 계	17명	8명	13명	1명
주의․경고	103명	61명	75명	69명

◦ 년 1회이상 농지이용실태를 조사, 성실한 농업경영 촉진과 무분별한 농지훼손을 방지하여야 함에도 체계적인 단속노력 결여

- “농지원부 관리”, “그린벨트 훼손 항공촬영” 업무 등과 연계 미흡

□ 가벼운 제재로 인한 재발방지에 한계

◦ 고발되어 벌금형을 받더라도 불법행위로 인한 수익이 월등히 높음

※ 고양시의 경우 60평 창고를 불법 임대할 경우 매월 100만원 이상 수입이 발생되나, 벌금은 200만원대에 불과(사례)

◦ 불법행위시 고발조치를 원칙으로 하고 있으나(농지업무지침 216쪽), 객관적 기준 불분명으로 시정조치율이 높아 통제효과 미약

< 농지 불법전용 처리현황, 경기도 >

구분	‘99년	‘00년	‘01년	‘02년
고 발	387건(40%)	408건(44%)	533건(47%)	435건(45%)
시정조치(원상복구명령 등)	577건	521건	604건	532건

3. 농지관리위원회 운영의 문제

□ 농지관리위원의 “피해방지시설 확인” 과정의 부조리 발생

◦ 신청인이 읍․면 농지관리위원으로부터 직접 확인서를 받아서 신청서를 제출토록 운영하고 있어 위원들과의 접촉과정의 부조리 빌미 제공(17개 시․군 공통)

※ 경기도 화성시 ㅇㅇ면 농지관리위원은 부적정한 축사오염 예방시설을 묵인하는 대가로 수십만원의 금품수수 사례(‘02년) 등

□ 농지관리위원회 구성․운영의 객관성 저하

◦ 농지전용의 객관성 확보를 위해 도입되었으나 위원의 비공개 선발, 환경․건축 등 전문가 미참여로 투명성 확보에 한계

※ 실제 이장, 새마을지도자 등으로 대부분 구성되어 있음

◦ 농지관리위원은 “피해방지 계획의 수립여부” 확인에 그치고 “농지로서의 보전가치”, “전용목적 사업의 적정성” 등 핵심사항은 공무원 재량에 의해 결정하는 시스템(구조적 취약성)

4. “신고 포상금제”(법 제54조) 운영 관련

◦ 최근 3년간 17개 시․군의 포상금 지급실적 전무(유명무실한 운영)

- 과실에 의한 경미한 불법행위 이외에는 고발조치가 원칙이나 자의적 판단에 의한 시정조치가 많아 포상금 지급대상 감소

- 사법처리 후 “포상금 신청 가능함”을 신고인에게 고지하지 않고 있음

◦ 시․군 홈페이지, 지역 언론사, 시민단체 홍보 등 활성화 노력 미흡

Ⅳ. 제도개선 방안

1. 불합리한 입법운영 개선

□ 입법취지에 부합되도록 “용도변경 운영개선”

◦ 신고시설은 신고시설간, 허가시설은 허가시설간에만 용도변경이 가능하도록 시행령에 명시(불합리한 용도변경 불허)

◦ 허가 제한되는 시설로도 용도변경을 허용하여 위법을 조장하고 있는 농지법시행령 제60조제3항제3호 개정

◦ 전용신고된 시설을 용도변경을 통하여 일반창고․공장 등으로 임대할 수 있도록 규정한 지침내용(농지업무지침 191쪽) 삭제

⇒ 농지법시행령 제60조 개정

□ “신고로 전용된 시설”에 대한 철저한 관리대책 마련

◦ 전용 후 5년이내에 매각할 경우 시․군에서 철저히 사후관리토록 함(시설물 준공前 명의변경 관리와 동일한 수준으로 관리철저)

⇒ 농지업무지침에 동내용을 구체적으로 명시

□ 불필요한 농지전용 방지를 위해 “전용신고 기준 개선”

◦ 농업용 목적에 반드시 필요한 시설만 신고로 전용될 수 있도록 신고대상시설의 범위․규모 등[시행령 별표1](농지전용신고대상시설의 범위․규모등)을 보완

※ 예)농업용 창고 : 부지면적을 경지면적의 1/10 이내로 제한

⇒ 농지법시행령〔별표1〕의 제2호 및 제3호에 동내용 반영

2. 엄격한 사후관리 시스템 확립

□ 지도단속의 투명성과 실효성 제고

◦ 지도단속 실명제(‘99년 국무총리 지시사항)를 확행하여 책임소재를 명확히 하고, 단속과정에 민간참여를 확대하여 투명성 증진

◦ 연간 점검계획(정기점검) 수립을 의무화하여 단속대상 선정의 부조리 개연성 방지

◦ 효율적․체계적인 단속노력 촉진

- ｢농지원부｣와 ｢지적행정시스템 소유인 연역정보｣ 연계 등 전산관리 시스템 구축(명의변경시 농지업무 담당부서에 통보)

- ｢그린벨트 훼손 항공촬영｣ 등과 연계, 불법전용 단속의 효율성 제고

⇒ 농지업무지침, 조례․규칙에 반영하고 “감사 착안사항”으로 활용

□ 불법행위에 대한 제재 강화

◦ 농지전용 불법행위(농지법 제59조 내지 제61조)는 과실에 의한 경미한 불법사항 이외에는 원칙적으로 고발하도록 함

- 농지업무지침에 고발․시정사항을 구체적으로 명시(자의적 조치 방지)

◦ 불법전용 행위 적발결과를 인터넷, 지역신문 등에 공개하여 재발 방지

⇒ 농지업무지침에 동내용 반영

3. 농지관리위원회 운영 개선

◦ 신청인․농지관리위원 접촉과정의 유착방지를 위한 운영 개선

- 신청인 : 시․군 공무원을 통해서만 민원처리(신청서 접수, 시설 보완 등)

- 농지관리위원 : 시․군에만 확인사항 제출, 신청인 접촉금지

⇒ 농지업무지침에 동내용 반영

◦ 종합적인 실태조사, 연구용역 등을 통해 현행 농지관리위원회 운영이 도입취지에 부합되는지를 면밀히 분석, 객관성을 확보할 수 있도록 개선대책 강구 필요

※ 붙 임 : 농지관리위원회 운영개선 방안(예시)

- 위원회의 역할을 「심의기관」화, 전용신고시 위원회 확인제도 폐지

- 위원회 구성의 객관성․공정성 제고

4. “신고 포상금제” 운영 활성화

◦ 과실에 의한 경미한 불법사항 이외에는 원칙적으로 고발토록 함으로써 포상금 지급대상 범위 확대

◦ 사법처리 후 “포상금 신청 가능함”을 신고인에게 고지 의무화

◦ 시․군 홈페이지, 지역 언론사, 반상회보, 시민단체 등에 홍보 강화

⇒ 농지업무지침 등에 동내용 반영

< 붙 임 >

농지관리위원회 운영 개선방안(예시)

꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲꠲

□ 농지관리위원회 역할 및 위상 재정립

◦ 기존의 허가(협의)․신고권자의 행정처분 참고의견 제시 역할에서

- 농지로서의 기능을 상실케 하는 전용허가․협의(농업정책의 중대한 사항)에 관한 심의기구로 전환 ⇒ 공무원 재량 견제기능

- 허가 여부는 반드시 위원회 전체회의에서 심의(매월 정례회의 개최)

< 농지전용 허가(협의) 절차 >

신 청 인 (신청서 제출)	→	시․군․구청장 (신청내용 현장조사)	→	농지관리위원회 (허가․협의 심의)	→	시․군․구청장 (허가․협의 결정)	→	신청인

※ 학교환경위생정화위원회(교육청), 건축심의위원회(지자체) 수준으로 전환

◦ 요식행위로 운영중인 전용신고시 농지관리위원 확인제도 폐지

- 기존 농지관리위원 확인사항(피해방지계획 수립여부 등)은 통장․이장이 공무원의 현장조사시 의견 제시로 대체

□ 위원 구성의 객관성․공정성 제고

◦ 농업인 이외에도 농업정책․농지전용에 대한 학식과 경륜이 풍부한 민간인(환경․토지․학계 전문가 등) 참여기회 제공

◦ 시․군별 약 15명 정도를 선발하되, 읍․면․동을 대표하는 위원 1명씩은 반드시 포함되도록 함(공개모집을 통해 선발)

- 위원장은 공무원으로 하되, 일정비율 이상 민간인참여 의무화