산지전용 제도개선 권고안

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2004. 2

부패방지위원회

< 목  차 >

Ⅰ. 추진배경 및 경과	1

Ⅱ. 현  황	2

Ⅲ. 문제점	3

1. 불명확한 법규정 등에 따른 재량권 행사	3

2. 불필요한 시설 인허가로 불법전용 유발	4

3. 부실한 사후관리	5

Ⅳ. 개선 대책	7

1. 법규정 명확화로 재량행위 축소	7

2. 불법전용에 악용되는 법규정 정비	8

3. 엄격한 사후관리 시스템 확립	9

Ⅰ.  추진배경 및 경과

□ 추진 배경

◦ 개발로 인한 지가상승을 노린  불법 산림형질변경은 합동단속․고발 등에 의해 반복적으로 적발되는 구조적인 부패취약분야

- 전용전문업자와 산림소유자가 담합한 편법․불법전용 행위가 증가추세에 있어 산림훼손으로 이어지고 있음

- 일부 공무원들은 인허가 및 지도단속 과정에서 재량권 남용, 불법행위 묵인 등으로 처벌되는 등 비리 상존

◦ 부패 유발요인 제거, 재량권 남용방지를 위해 산지관리위원회 운영 등 견제장치를 마련, 사전 예방을 위한 제도개선대책 마련 필요

□ 추진 경과

◦ ‘03.7. 11～8.11 : 기초자료 수집(17개 시․군), 관계법령 분석

◦   8.28～9. 4 : 산림청 합동 실태조사(경기, 강원, 충남․북 8개 시․군)

◦   9. 25 : 전문가 간담회(전문위원 등)

◦   10. 6 : 관계기관(산림청) 의견조회

◦   10.16 : 산림청의 검토의견 수보

◦   10.30 : 일부 이견 조정 완료

◦   11.10 : 분과위․전원회의 상정 의결

◦ ‘04. 2. 18 : 대통령주재「반부패관계기관협의회」상정․보고

Ⅱ. 현  황

□ 일반 현황

◦ “산지전용”은 산지를 조림 등 임산물생산 용도 외로 사용하기 위해 산지의 형질을 변경하는 행위(산지관리법 제2조)

※ 산지관리법이 새로 제정되어 ‘03.10.1부터 시행

◦ 전용허가․신고 절차

- 산지전용 허가는 산지를 임업 외의 목적으로 형질변경하는 행위

신 청 인 (신청서 제출)	→	현지조사 및 심사 (령 제15조 ②)	→	허가 여부 결정 (시․군․구청장)	→ 조성비납부	허가증 교부 (목적사업완료시)

- 산지전용 신고는 농림어업인의 거주, 소득증대를 위해 전용하는 행위

신 청 인 (신고서 제출)	→	조건 등 검토확인 (법 제15조)	→	수리 여부 결정 (시․군․구청장)	→	결과 통보

※ 기준별 허가․신고권자 : 별첨

◦ 사후 관리

- 산지전용 허가권자, 시․군․구청장은 불법전용 여부를 조사하여 고발, 시정조치 등 조치

□ 연도별 산지전용 및 불법전용 현황(단위 : ha)

연 도 구 분	‘02년		‘01년		‘00년		‘99년
	건 수	면 적	건 수	면 적	건 수	면 적	건 수	면 적
산지 전용	18,757	7,545	15,578	7,386	14,828	7,170	14,798	7,968
불법 전용	1,844	342	1,913	478	1,752	476	1,987	425

Ⅲ. 문제점

1. 불명확한 법규정 등에 따른 재량권 행사

□ “농림어업인” 판단기준의 불확실성

◦ 농림어업인 주택․부대시설 설치는 농림어업인에 한하여 가능하나 객관적인 증명에 한계(공무원의 주관적 판단이 많음)

-  증명서류로 제출되는 농지원부가 신청만 하면 농업인으로 대부분 인정되고 있는 실정이며, 허가요건 충족 위해 명의도용 등의 편법 전용행위 성행

※ 수도권 7개 시․군의 경우 현지 농민의 명의를 도용하여 산림형질 변경한 사례(‘03. 2월, 감사원 합동점검)

※ 공주시의 경우 전원주택단지 조성을 위해 3명의 명의 도용(‘02.11월) 등 수도권 지역에서 친지 및 제3자 명의를 도용한 행위 다수 적발

□ “시설설치 조건” 판단과정의 부패요인

◦ 660㎡이상 전용시 재해예방, 경관훼손 방지 등을 위해 “경사도”가 평균 25도 미만일 경우에만 허가가 가능하도록 규정(산지법시행령 제20조)

- 신청서 제출서류에 측량에 의해 산출된 경사도 첨부의무가 없어 조사공무원의 주관적 판단(목측)에 의해 결정

※ 측량사무소의 경사도 허위측량, 초과 형질변경행위 적발(경기 광주시, ‘02년)

2. 불필요한 시설 인허가 ⇒ 불법전용 행위 유발

□ “농림업용 시설(신고전용)”에 대한 합리적인 기준 미비

◦ ‘농림업용시설 적합여부’에 대한 합리적인 기준 없이, 산지관리법시행령〔별표3〕의 신고대상시설․설치조건에만 맞으면 신고 수리

- 법규정을 악용, 불필요한 산지훼손 및 불법임대 사례 성행

(산림 400평 소유자가 임산물 보관시설 200평 설치 후 불법임대 한 사례 등)

※ 경기도 ㅇㅇ시는 필요성 여부에 대한 면밀한 검토없이 대부분 투기목적으로 사용되고 있는 창고(28만8천㎡)와 주택(15만 3천㎡)으로 전용하여 감사원에 지적(‘02.12월)

※  허가받은 행위 외 불법전용, 타목적 사용(임대, 목장용지→주택신축 등) 적발(‘02..3월 합동단속)

□ “농림어업용 시설”에 대한 사후통제 미흡, 불합리한 용도변경 허용

◦ 농림어업용 시설로 전용된 시설이 비농림어업인에게 불법 매각되지 않도록 철저한 사후관리가 필요하나 통제장치가 없음

- 농림어업용 시설을 위장한 일반창고․공장 등을 설치하고 되파는 수법으로 산림훼손, 부동산 투기 등 부조리 유발의 근본원인

◦ 입법취지와 어긋나게 신고전용 시설→ 허가전용 시설로 용도변경을 허용함으로써 불법전용 유발(전문 전용업자 편법 이용)

※  보전임지를 전용받아 일부를 다른목적 변경하거나, 변경 제한기간 경과후 허가시설로 전용

< 산지전용 인허가 관련 공무원 처벌 현황(17개시․군) >

년도 구분	‘02년	‘01년	‘00년	‘99년
징 계	5	5	12	6
주의․경고 등	59	62	33	65

□ 전용허가 기간의 장기 연장 허용 → 투기목적으로 악용

◦ 전용허가 기간을 연장 및 재연장할 경우, 기한의 제한이 없고연장허용 판단기준의 재량이 많아 유착 소지 높음

- 판단기준은 사업계획서․연장사유서를 조사공무원이 검토 결정

- 일부 업자는 전용 후 토지 분할․분양 등의 절차를 거쳐 일부만 착공하고, 잔여 토지는 장기 방치하는 등 투기목적으로 활용

※ 1000평을 전용한 후 5필지로 분할하여 2개동은 분양하고, 3개동은 미분양상태로 계속 허가기간을 연장하거나, 사업착수없이 허가기간 연장 사례 등

3. 부실한 사후관리

□ 지도단속에 대한 법적근거 부재

◦ 불법전용 행위, 목적 외 사용 등을 체계적으로 단속할 수 있는 법적 근거 부재(산림법에 단속 주체, 방법 등 규정 없음)

- 불법전용 행위 묵인, 처벌 경감, 허가기간 경과 시설에 대한 허가취소 미실시 등 단속관련 부조리 상존

※ 허가기간 경과 후 8개월～5년 동안 공사 중단하거나 미착공 상태임에도 허가취소 또는 원상복구 하지 않고 방치한 274건 적발(‘03.3월, 감사원 감사)

< 지도단속 관련 공무원 처벌 현황(17개 시․군) >

	‘02년	‘01년	‘00년	‘99년
징 계	1	1	5	2
주의․경고 등	39	36	23	51

□ 가벼운 제재로 인한 재발방지에 한계

◦ 불법행위시 고발조치를 원칙으로 하고 경미한 사항만 시정조치 하여야 하나 객관적기준 불분명 → 자의적 처벌감경 공무원 징계

< 불법 전용행위 적발․조치 현황(17개 시․군) >

년도 구분	‘02년	‘01년	‘00년	‘99년
고발․허가취소	130	195	160	134
시정명령 등	76	78	57	51

◦ 고발되어 벌금형을 받더라도 기대수입이 커 조치 불이행

※ 수도권의 경우 70평 창고를 불법 임대할 경우 년간 약 1,500만원 수입이 발생되나 벌금은 200～300만원정도에 불과

□ 불법전용 “신고 포상금제” 운영 저조

◦ 민간 신고가 많은 데도 최근 3년간 지급실적 전무(17개 시․군)

- 사법처리 후 신고인에게 “포상금 신청 가능함”을 고지하지 않는 등 비현실적인 제도 운영

※ 남양주시의 경우 2002년에 민간 신고가 43건(벌금 8,500만원 부과) 있었으나 포상금은 한 건도 지급하지 않음

◦ 행정기관 홈페이지, 지역 언론, 시민단체 홍보 등 활성화 노력 미흡

Ⅳ. 개선 대책

1. 법규정 명확화로 재량행위 축소

□ “농림어업인” 입증의 객관성 확보

◦ 농림어업인용 주택․부대시설을 위해 전용시 판단의 정확성을 위해 제출서류에 “농지원부” 첨부 의무화(등록후 1년이상 된 자를 농업인 인정)

(신고전용 및 보전임지 중 660㎡미만 허가전용의 경우)

⇒ 시행규칙 제7조 제1호 및 제13조 제2항 개정

□ “시설설치 조건” 판단과정의 부패요인 제거

◦ 전용요건을 투명하게 하기 위해 ‘토목설계기술자 등’ 전문가가  작성한 ‘경사도 측정’ 제출서류 의무화(측정방법 표준화 병행)

⇒ 산지관리법시행규칙 제10조 제2항 개정

◦ 산림관련 기술자가 허위 또는 부정한 방법으로 업무처리 한 경우 자격․영업정지 등 처벌 조항을 산림법시행령에 규정

- 위반한 자격자는 측량법 등 관련 법률에 의거 조치됨을 명시

⇒ 산림법시행령 제15조 및 제15조의2 개정

◆ 전용과정의 투명성 확보를 위해 일정규모이상 전용행위에 대하여 시․군에 외부전문가 참여하는 심의기구 (가칭 ‘산지관리위원회’) 도입 검토    (예시) 학교환경위생정화위원회 수준

2. 불법전용에 악용되는 법규정 정비

□ “농림어업용 시설” 전용시 합리적인 전용규모에 관한 기준 마련

◦ 전용된 산지를 농림어업용 시설로만 사용할 수 있도록 신고대상시설의 합리적인 규모를 소유․경작 면적별로 차등 규정

→ 불필요한 시설설치 후 임대 등 전용목적 외 사용행위 통제

⇒ 산지관리법시행령 제18조 제2항 [별표3]의 관련규정 개정

□ “농림어업용 시설”의 철저한 사후관리, 불합리한 용도변경 운영개선

◦ 농림어업용 주택․부대시설로 전용한 자는 5년내에 비농림어업인에게 명의변경시 변경승인을 받도록 함(명의변경 전산관리)

⇒ 산지관리업무 지침에 반영

□ 투기목적으로 악용되는 “전용허가 기간연장” 운영개선

◦ 허가기간내 목적사업을 수행하지 못한 경우 원칙적으로 허가 취소하되 허가기간 연장시 최대 허용기한을 사안별로 규정

◦ 기간연장 허용 여부의 판단기준을 객관적으로 명시

⇒ 산지관리법 시행규칙 제17조 등 개정

3. 엄격한 사후관리 시스템 확립

□ 지도단속에 대한 법적 근거 마련

◦ 자치단체에 불법행위 지도단속 권한 및 책임을 명확히 부여하여 지도단속의 실효성 제고

⇒ 산지관리법에 불법전용행위 조사 근거규정 마련

	예시 : 불법전용 산지 등의 조사
① 자치단체 소속 관계공무원으로 하여금 산지가 불법 전용되었는지, 산지전용허가(변경)를 받았거나 신고한 자가 허가취소요건에 해당하는 행위를 하였는지 조사 ② 자치단체 소속장은 허가취소 또는 고발․원상회복 등 필요한 조치명령을 한 때에는 산림청장에게 보고하고 문제점들을 산지관리정책에 반영

□ 적발된 불법행위에 대한 객관적 처리기준 마련

◦ 불법행위는 과실에 의한 경미한 불법사항을 제외하고는 원칙적으로 고발하도록 조치

- 시정조치․고발기준을 마련하여 공무원의 자의적 판단 배제

⇒ 산지관리업무 지침에 반영

□ 신고 포상금제 운영 활성화

◦ 기한 내에 포상금을 신청하도록 신고인에게 신청기한 고지 의무화

◦ 지급대상, 지급요건,  제보자 비밀보호 등 시행장치 마련

◦ 시․군 홈페이지, 지역언론사, 시민단체 등에 적극 홍보 조치

⇒ 산지관리법, 산지관리업무 지침에 동내용 반영

참고자료

□ 허가․신고사항(시행령 제53조․별표3 참조)

구분 권한	허가․협의․변경 사항 등	신고사항
산림청장	① 20만㎡이상의 보전산지 구역 지정․변경 협의 ② 100만㎡이상 전용허가 등 (보전산지 : 10만㎡이상)	없 음
광역시․도지사	① 20만㎡미만의 보전산지 구역 지정․변경 협의 ② 20만㎡이상～100만㎡미만의 전용허가 등 (보전산지 : 1만㎡이상 ～10만㎡미만)	없 음
시장․군수	① 준보전산지 : 20만㎡미만～330㎡이상 전용허가 ② 보전산지 : 1만㎡미만 ▣ 자기 소유의 산지에서(신고) ① 농림어업의 주택 및 부대시설 ∙보전산지(임업용만) : 총면적660㎡미만)	▣ 자기 소유의 산지에서 ① 농림어업의 주택 및 부대시설 ∙준보전산지 : 총면적 330㎡미만 ② 간이 농림어업용 시설 ∙보전․준보전 : 200㎡미만 ▣ 임업인의 ① 산림경영관리사 시설 ∙ 보전․준보전 : 3천㎡미만

※ 전국토 산지중 보전산지 4,977천ha(77%), 준보전산지 1,475천ha(23%) 차지