청소대행계약 관련 제도개선(안)

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2002. 8

Ⅰ. 申告 槪要

□ 申告內容

◦ 신고자는 구로구청으로부터 오수․분뇨법 및 판결 등에 의거 정당하게 분뇨 등 관련영업허가를 받고 현재 영업개시를 위해 관련 장비구입 등으로 3억여원을 투자했으나

◦ 구청장이 기존업체보호를 위해 구조례를 개정하여 정화조청소 대행계약을 체결해주지 않아 재산상 손실을 입고 있다고 주장

□ 申告關聯 參考事項 (申告者의 許可取得過程 등)

◦ 신고자는 구청에 ’오수법‘에 의거 분뇨등관련영업(정화조청소업)허가서를 제출하였으나 구청장이 반려처분('00.8.9)

<반려사유>

․ 기존 허가업체(경동실업)와 관내 전지역 청소대행계약을 이미 체결하였고

․ 경동실업의 장비와 인력이 충분하여 관내의 오수처리시설과 단독정화조청소 등을 하는데 문제가 없어 신규 허가의 필요성이 없으며

․ 추가로 영업허가를 할 경우 경제적 손실 및 신뢰보호원칙에 위배된다는 등의 이유

◦ 구청의 처분에 대해 ‘01.12.14 대법원의 승소판결을 받아 허가 획득

◦ 청소대행계약을 체결하지 않고도 영업을 할 수 있다는 환경부의 유권해석을 근거로 구청과 별도로 청소대행계약을 맺지 않은채 영업을 하려고 하였으나, 구청장은 재판진행 중 오수등처리에 관한 구조례를 개정하여 본 신고자의 실제 영업행위를 불허

․ 법원의 판결로 영업허가를 득하였다 하더라도 구청과 청소대행계약을 맺지 않고 영업행위를 할 경우 허가를 취소한다는 규정 신설(구로구 오수분뇨조례 제11조항단서)

⇒ 동 구조례 단서조항의 법적 문제 등을 중심으로 현장실무자 및 전문가 의견, 관련 상위법의 개정내용 등을 종합하여 제도개선 여부를 검토

Ⅱ. 서울시 淨化槽淸掃業 現況

□ 서울시의 運營方式 變遷 槪要

연도	운영방식	문제점 및 평가
1974년이전	․서울시 직영
1974년부터	․민간대행체제 전환 후 등록제 시행 ․입찰방식 자유경쟁	․부정입찰에 의한 부실청소 ․오니의 불법투기 및 매각사례 다수 발생 ․정화조청소에 대한 행정관리 미흡
1976년부터	․「시장」을 허가권자로 하여 허가제로 전환 : 서울시를 5개 지구로 나누고 각 지역내 4․5개업체가 자유경쟁	․행정기관 감독미흡, 청소실태 파악 곤란으로 업무혼선야기 ․덤핑가격형성으로 부정 및 부실청소만연 ․청소업체 체산성약화로 업체간 담합 및 분뇨 불법투기 발생 ․달동네 등 청소곤란지역 수거기피
1988년부터 지금까지	․구자치제 시행으로 「구청장」이 허가 ․자유경쟁의 문제를 해소하기 위해 「구역별 책임수거제도」 도입	․자유경쟁시의 문제를 해소하여 전반적으로 청소행정이 효율화되고 주민편의를 도모하는 방식으로 인정받음

□ 現 況

◦ 구청장은 관할구역안의 분뇨수집․운반시설 및 단독정화조 등의 내부청소를 구민의 편의증진을 위해 분뇨등 동 허가를 받은 자에게 대신하여 이행토록 하고 있음

※ 대행은 다음과 같은 3가지형태로 구분됨

- 실제 1개의 업체만 허가하여 전지역을 그 업체가 대행

- 복수업체를 허가하되 관내구역을 수개로 나누어 구역별 1개업체가 대행(지역․구역책임제)

- 구역에 상관없이 복수의 업체가 자유 경쟁하여 청소를 대행(공동책임제)

◦ 서울시 25개 자치구는 1개 또는 2개 대행업체에게 지역을 할당

- 25개 자치구에 정화조청소업체가 34개임 (1개구 : 다수 업체 8개구:2개 업체, 16개구:1개 업체)

- 8개구는 관내구역 세분화로 구역책임제시행, 관악구만 경쟁체제 (‘00.9.25 현재)

※ 판례의 경향은 1개의 구청에 2개의 업체가 관할구역을 나누어 지역․구역책임제로 운용하는 경우 신규허가요구에 대한 구청장의 허가불허를 적법한 것으로 판단

Ⅲ. 九老區條例의 問題點

□ 條 例 : 구로구오수․분뇨및축산폐수에관한조례 제11조1항 단서

구청장은 법 제18조 1항 규정에 의하여 관할 구역안의 분뇨의 수집․운반 및 오수처리시설, 단독정화조 및 축산폐수처리시설의 내부청소를 함에 있어 구민의 편의증진을 위해 필요하다고 인정되는 경우에는 법 제35조의 규정에 의하여 허가받은 분뇨 수집․운반업자 및 정화조청소업자로 하여금 대행하게 할 수 있다. “다만, 법원판결 등으로 분뇨등관련영업(분뇨등 수집․운반업, 정화조청소업)허가를 해주어야 하는 경우에도 별도로 대행계약이 체결되어야 그 업무를 수행할 수 있다.”

※(별첨) 오수․분뇨및축산폐수에관한법률 및 동법 시행령, 시행규칙,참조 판례 등

□ 問題點 檢討

◦ 上位法 違反

- 정화조청소업은 오수법 및 동법시행령에 근거하여 일정한 조건을 갖춘 자에 허가되고 있는데 반해,

- 대행계약은 관내 영업허가를 득한 정화조청소업체 등의 과당경쟁방지, 영업구역지정, 책임수거제, 적정요금 산정 등을 위해 조례에 근거하여 시행되고 있음

- 따라서 관련법에 의거하여 획득한 허가제의 효율성을 제고하기 위해 도입된 대행계약이라는 조례상의 규정을 통해 허가의 효력자체를 상실토록 하는 것은 명백히 상위법 위반임

◦ 條例의 法規性에 違背

- 조례 제11조 1항 단서조항에 명시된 “법원판결” 등의 문언은 최근 동 사안과 관련하여 법원승소판결 후 분뇨등관련영업허가를 받은 특정인을 대상으로 한 것이라는 오해를 낳을 수 있음

- 이는 지나치게 특정대상을 개별․구체적으로 적시한 처분법적 성격을 지녀 법규인 조례가 지녀야 하는 일반성에 위배됨

◦ 特惠라는 誤解 憂慮

- 원가절감, 안정적 서비스 공급, 수질환경 보전, 관계당국의 효율적 감독 등의 차원에서 일반적으로 허가 및 대행계약 방식에 의한 지역할당제로 운영되고 있음

※ “정화조청소 대행업의 영업행태에 관한 고찰” 유기영 서울시정개발연구원 ‘00.7

※ “분뇨․정화조청소 대행영업형태별 효과분석 연구” 서울시정개발연구원 ‘00.8

- 그러나 이와 같은 현행운영방식이 특정 1개 업체에게 지속적으로 독점적 지위를 유지하는 방향으로 악용되어서는 아니되며(판례입장)

- 더욱이, 구로구청의 경우는 조례라는 법령을 통해 기존업체에 독점적 대행권을 부여하는 것이 되어 특혜의 오해를 낳을 우려가 큼

<참고>․대법원2000.6.19.99 두 2857 영업허가신청서반려처분취소, 서울행법 1999.12.14 99구4371

※ 자치단체장은 관할 구역 내에 1개의 정화조청소업체만이 허가되어 있는 상황에서 ... 기존의 업체만으로도 분뇨의 수집․운반 등에 별다른 지장이 없다는 사유로 이를 거부함은 실질적으로 허가업체의 수를 유지하거나 독점적 대행권을 유지하는 것이 되어 법령의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 잃은 것으로 위법하다할 것이다

Ⅴ. 制度改善 方向

□ 區條例 제11조 1항의 但書規定 削除

◦ 대행계약을 통한 지역책임제는 원가절감 및 관리상의 이유 등으로 인해 법 제35조 3항 및 동법시행령 제27조의2에 의거 허용되고, 이를 조례로 규정하여 시행하는 것은 타당함

※ 오수분뇨및축산폐수처리등에관한법률 제35조 3항 및 동법시행령 제27조의2

허가후 대통령령이 정하는 바에 따라 영업구역을 정하거나 필요한 조건을 붙일 수 있음(분뇨등 관련영업자의 지역적 분포 및 장비보유현황 등)

◦ 다만, 1개업체의 지속적 독점체제를 인정하는 방향으로 조례를 제정 또는 개정하는 것은 허용될 수 없음

- 따라서 동 구조례의 단서조항은 삭제하는 것이 바람직하다고 판단됨

□ 地域責任制의 共同責任制로의 轉換 問題 (長期 檢討)

◦ 지역책임제는 사실상 기존업체의 독점을 인정하는 결과를 초래할 수 있다는 일부 비판이 있으나

- 현행 지역책임제를 공동책임제로 전환하는 방안은 분뇨등관련영업 및 정화조청소업 관련제도 전반에 걸친 개선이 필요

◦ 이를 장기개선과제로 선정하여 수수료 재산정 및 부실 정화조에 대한 보고 및 감시체계 마련, 과당경쟁 방지 대책 등을 심도있게 검토할 필요가 있음

Ⅵ. 措置 計劃

□ 서울시(九老區廳)에 制度改善 勸告

◦ 구로구 오수․분뇨등 관련조례 단서조항 삭제

※ 필요시 위원회의 의결(9월2일)을 거쳐 권고하는 방안 검토

□ 長期課題로 推進 :

◦ 현재 환경부 및 서울시의 기본입장은 그동안의 운영경험을 통해그 타당성이 검증된 지역책임제를 계속 유지할 방침이고

- 현시점에서 사실상의 독점체제를 문제삼아 공동경쟁체제로의 전환여부(시장경제체제로의 전환)를 검토하는 것은 정책혼선을 초래할 우려가 큼

◦ 따라서 향후 지역책임제의 공동경쟁체제로의 전환문제는 장기과제로 신중하게 검토할 계획

<별첨>

關聯法令 檢討

1. 오수․분뇨및축산폐수의처리에관한법률및 동법 시행령

※ 오수․분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제35조

①분뇨 또는 축산폐수의 수집․운반 또는 처리..등을 업(이하 “분뇨등관련영업”)으로 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준에 의한 시설․장비 및 기술능력 등 요건을 갖추어 업종별로 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 한다.

③시장․군수․구청장은 관할구역안에서 발생되는 오수․분뇨․축산폐수를 효율적으로 수집․운반․처리하기 위하여 필요한 때에는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어 대통령령이 정하는 바에 따라 영업구역을 정하거나 필요한 조건을 붙일 수 있다.

※ 동법시행령 제27조의 2(분뇨등관련영업의 허가조건)

시장, 군수,구청장이 분뇨등관련영업의 허가를 함에 있어서 영업구역의 제한을 하고자 하는 때에는 관할구역의 분뇨 및 축산폐수의 발생량, 오수처리시설, 단독정화조에서 발생하는 오니의 양, 분뇨, 축산폐수 또는 오니를 최종적으로 처리할 수 있는 처리시설의 처리용량, 분뇨등 관련영업자의 지역적 분포 및 장비보유현황, 분뇨․축산폐수, 오니를 발생시키는 발생원의 지역적 분포 및 수거의 난이도 등을 고려하여야 한다.  다만, 분뇨등처리업 및 오수처리시설등관리업의 허가를 함에 있어서는 영업구역을 제한하여서는 아니된다.

2. 구로구 오수․분뇨 및 축산폐수에 관한 조례 제11조 제1항 단서

11조 ① 구청장은 법 제18조 1항 규정에 의하여 관할 구역안의 분뇨의 수집․운반 및 오수처리시설, 단독정화조 및 축산폐수처리시설의 내부청소를 함에 있어 구민의 편의증진을 위해 필요하다고 인정되는 경우에는 법 제35조의 규정에 의하여 허가받은 분뇨 수집․운반업자 및 정화조청소업자로 하여금 대행하게 할 수 있다. “다만, 법원판결 등으로 분뇨등관련영업(분뇨등 수집․운반업, 정화조청소업)허가를 해주어야 하는 경우에도 별도로 대행계약이 체결되어야 그 업무를 수행할 수 있다.“

3. 관련판례- 행정소송에 대한 대법원판결(2001.12.4 2001두7763)

- 기존 업체만으로도 분뇨수집․운반등에 별다른 지장이 없다는 사유로 이를 거부함은 실질적으로 허가업체의 수를 유지하거나 독점적 대행권을 유지하는 것이 되어 법령의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 잃은 것으로 위법하다 할 것이다.