정치분야 부패척결을 위한

제도개선 종합대책

2002. 9.

Ⅰ. 정치부패 척결에 대한 시대적 요구

우리는 '90년대 이후 금융실명제의 실시, 부패방지법 및 돈세탁방지법의 제정 등 반부패 인프라를 구축하고, 불합리한 규제의 개혁과 행정절차의 투명성 제고 등 제도개선을 꾸준히 추진한 결과, 행정․관료부패(Petty Corruption)는 전반적으로 개선되고 있다는 평가를 받고 있다.

그러나, 아직도 우리사회의 ‘윗물’인 권력층과 정치분야의 부패(Grand Corruption)사건은 근절되지 못한 채 반복적으로 발생하고 있는 상황이다.

이른바 ‘큰 부패’인 권력형 부패와 정치부패의 해결 없이는 우리 사회는 부패 현상으로부터 자유로울 수 없을 것이며 이는 결국 국가경쟁력의 지속적 약화와 국민통합을 저해하는 근본적인 원인으로 작용할 것이다.

정치부패란 권력과 이권을 매개로 입법 및 선거 등의 정치영역에서 나타나는 선출직 공직자와 이해당사자들 사이의 부패를 총칭하며, 권력형 부패는 통치자 및 그 주변인물들의 권력남용을 통해 사적이익을 추구하는 것을 지칭한다고 할 수 있다.

우리나라의 정치부패 및 권력형 부패는 상호간에 밀접하게 연관되어 있고, 이는 근원적으로 고비용․비민주적 정치구조라는 동일한 원인에서 유발되고 있다고 할 수 있다.

그동안 이 문제를 해결하기 위한 접근방식은 제도개선 등의 근본적 해결이 아닌 처벌위주의 대증요법적 방식으로 인해 그 효과에 한계가 있었던 것이 사실이다.

최근 각종 게이트의 발생으로 정치분야 부패척결에 대한 사회적 요구가 그 어느때보다 증폭되고 있는 현시점에서 또다시 이에 대한 근본대책이 없이, 연말 대선에서 ‘돈선거’로 인한 부정․불법 선거 시비가 또다시 재연될 경우 정치권에 대한 국민 불신이 더욱 가중되고 국정혼란이 야기될 우려가 크다고 하겠다

이런 상황에서 정치권, 중앙선관위, 시민단체 등이 다양한 권력형 비리 및 정치부패 개선대책들을 제시하고는 있으나, 제시된 대책들에 대한 합의 도출의 어려움 등으로 그 실현가능성 측면에서 일정한 한계를 노정하고 있다고 할 수 있다.

따라서 부패방지의 종합기구로서 출범한 우리 부패방지위원회는 정치부패와 권력형 부패의 원인을 체계적으로 분석하여 장․단기적으로 실천가능한 개선과제를 제시함은 물론 정치권의 실천을 유도하기 위한 개혁안의 입법화 등 실천 위주의 종합 대책을 마련하게 되었다.

이를 통해 대선이후 부정․불법선거의 소지를 사전에 예방하고 동시에 권력형 부패의 근원적 척결을 위한 제도개선을 통해 대국민 신뢰를 회복하여 궁극적으로는 국가경쟁력의 강화와 국민 대통합에 기여할 수 있을 것이다.

Ⅱ. 정치부패의 발생원인

우리사회에서 정치부패가 발생하는 원인을 정치자금의 수요․공급․운용 측면에서 분석하고 정치부패 개선대책의 실효성을 제고하는 차원에서 권력형 부패의 원인 등을 종합적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 정치자금 수요측면에서 과다한 선거․정치자금을 필요로 하는 고비용 정치구조를 들 수 있다.

정책․정견보다는 금품살포에 의한 조직․인력동원 중심의 현행 선거운동방식과 평시에도 막대한 유지비를 필요로 하는 비대한 중앙당 및 지구당 조직 등은 구조적으로 많은 정치자금을 필요로 하게 된다.

둘째, 정치자금 공급측면에서 보면 현행 정치자금법 및 선거법은 비현실적인 측면이 있고, 이는 불법적인 정치자금 조달체계를 제도적으로 방치․악화시키는 결과를 낳고 있다.

후원회 결성 등 합법적인 정치자금 공급루트가 미흡하여 정경유착에 의한 불법․음성적 정치자금 조달 행태가 반복되고 있고, 현재 의석수 중심의 정당 국고보조금의 불합리한 배분방식 역시 정치자금의 음성적․불법적 공급을 야기하고 있다.

셋째, 정치자금 운용의 측면에서 보면 정치자금 유통의 투명성 확보를 위한 감독․통제장치가 미흡하다고 할 수 있다.

제도적으로는 정치자금법상 정치자금의 정의가 협소하고 불명확하여 정치자금 유통이 음성화되고 있으며, 정치자금의 수입․지출 및 회계관리 통제체계가 미비하여 자금흐름을 투명화하는데 문제점을 안고 있다고 할 수 있다.

여기에 더하여 정치자금 모금과 지출에 관련된 정당내부의 통제장치또한 미흡하고 위법행위가 발생할 경우에도 그에 대한 처벌이 제대로 이루어지지 않고 있다는 점은 더 큰 문제라고 할 수 있다.

특히 국고보조금 사용을 포함한 정당의 정치자금 수입과 지출에 대한 통제체제가 사실상 부재하여 허위영수증 작성, 정책활동 부풀리기, 부실회계 등 허위보고가 관행화됨으로써 정치자금의 투명한 유통을 불가능하게 하고 있다.

넷째, 권력형 부패와 관련하여 현행 제도상 허점을 들 수 있다.

연고에 따른 인사관행이 지속되고 주요 정부기관장에 대한 인사검증 장치가 미비하여 인사관련 부조리가 계속 발생하고 있으며 금융․조세․벤처․공적자금 운용․관리시스템의 허점을 이용한 정․경유착 비리가 사회적 물의를 일으키고 있다.

또한 검찰, 국정원, 국세청 등 정치부패관련 사정기관의 상호견제․균형(checks & balances)장치가 미비하여 불법적, 음성적 정치 및 선거자금의 유통을 사전․사후에 효율적으로 통제하고 적발․처발하는데 한계를 보이고 있다.

다섯째, 정치부패의 중요한 원인으로 권력이 지나치게 집중되고 비제도화된 권력이 국가의사결정에 개입하여 정치부패현상을 악화시키고 있다는 사실을 들 수 있다.

이러한 비공식 정치세력 등의 국가의사결정 개입현상과 이에 대한 통제장치가 미흡하다는 현실은 사회에 만연된 부도덕한 기업인들의 정경유착적 이권추구행위를 지속적으로 유발시키고 있다고 할 수 있다.

Ⅲ. 제도개선 기본방향 및 추진전략

1. 기본방향

부패방지위원회는 위에서 제시한 정치부패의 원인 진단에 근거하여 정치부패 근절을 위한 제도개선의 기본방향으로 다음과 같은 네 가지 목표를 설정하였다.

첫째, 정치자금 수요 최소화를 통한 저비용 정치구조 확립

둘째, 합법적인 정치자금 조달 방법의 확대

셋째, 정치자금운용의 투명성 제고 및 적발․처벌의 강화,

넷째, 이러한 제도개선 대책추진의 실효성을 높이기 위해 권력형 부패 근절대책의 병행․추진이 그것이다.

2. 추진전략

위에서 제시한 목표를 달성하기 위한 추진전략으로는 여러 가지 방안들이 논의될 수 있겠으나, 각 정파간 정치적 이해관계나, 투명성․민주성 등 추구해야 할 우선순위에 대한 인식의 차이 등 정치개혁의 추진에 있어 복합적 요인이 작용하여 성과를 거두지 못하였던 그동안의 경험에 비추어 볼때

무엇보다도 정치권의 합의도출 가능성과 국민적 합의 정도를 최우선적인 고려사항으로 하는 단계적인 실천 전략이 필요하다고 생각된다.

우리 위원회는 우선적으로 정치권의 합의 도출이 가능하고 시급한 대책 방안에 대해서는 연말 대통령 선거에서부터 시행되도록 입법을 촉구하여 대선 관련 정치부패 발생을 최소화하고 (1단계)

정치권의 이해관계에 따라 입장이 상이한 정당 및 선거제도 개혁, 정치자금실명제 등 정치부패관련 전반에 대한 개선대책은 차기 정부가 중심이 되어 추진하도록 한다. (2단계)

보다 구체적으로 살펴 보면

1단계는 연말 대통령선거 이전까지를 기한으로 하여 “정치자금의 수요” 측면에서 기존의 조직 동원중심의 고비용 선거운동방식을 개선하는 방안이 중요하게 추진되어야 한다.

우선적으로 선거공영제의 확대를 통한 선거비용의 국가보전범위를 확대하는 등 현행 고비용 선거운동방식의 개선을 위한 중요한 제도들의 입법화를 추진해야 한다.

또한 “정치자금의 운용”측면에서 정치자금지출의 투명성을 제고할 수 있는 핵심적인 정책들을 추진하고, 사회적으로 중요한 문제가 되고 있는 권력형 부패에 대한 재발방지 대책을 병행하여 추진하고자 한다.

2단계는 대선 이후부터 2004년 총선까지를 기한으로 하여 정당 및 선거제도의 개혁, 정치자금실명제 등 정치부패방지를 위한 전반적인 제도개선을 정치자금의 수요, 공급, 운용의 모든 측면에서 종합적으로 추진하되 이를 대선후보가 선거공약으로 제시하여 새로 출범하는 차기 정부가 주도적으로 추진하도록 한다.

3. (가칭) 「정치제도개선 공동위원회」 구성․운영

우리 위원회는 이와 같은 단계적인 추진전략에 따라 정치부패를 방지하기 위한 제도개선방안들이 사회적으로 공론화되고 국회에서 입법조치가 이루어져 결실을 맺도록 유도하는 대안을 제시하고자 한다.

그동안 경험을 통해서 볼때, 불행히도 정치권에서는 정치제도 개혁을 위한 국회의원 중심의 특별위원회 등을 구성하여 많은 논의를 하였으나 시작과는 달리 별다른 성과없이 끝난 경우가 많았다.

이는 정파간 이해관계가 다양하고 매우 복잡하기 때문에 쉽게 합의에 도달하기 어려운 데에 그 원인이 있었던 것으로 보인다.

과거의 시행착오가 반복되지 않도록 하기 위해서 우리 위원회는 정치권, 민간부문의 각계 전문가가 참여하는 정치부패척결을 위한 범국민적․초정파적 『(가칭)정치제도개선 공동위원회』를 구성하여 운영할 것을 제안한다.

공동위원회에서 제시하는 개혁안은 여․야가 회기내에 입법화를 실행한다는 약속을 전제로 공동위원회에 어느 정도 구속력이 있는 법안 제출권 등을 부여하여 정치부패 방지대책이 마무리되는 2004년까지 한시적으로 운영하고 우리 위원회의 방안이 받아들여지기를 기대한다.

이 공동위원회는 금번 토론회에서 제시한 우리 위원회의 종합대책(안)을 토대로 하여 각계의 의견을 수렴하고 이에 근거한 구체적인 법안을 국회에 제출하여 입법을 추진할 것이다.

<참고자료>

「정치제도 개선 공동위원회」(가칭) 구성․운영방안

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□ 목적

◦ 각계에서 제안된 정치제도 개선방안을 연구 검토하고, 공개적 토론으로 국민이 공감하는 바람직한 정치제도 개선 방안 마련

◦ 당리당략을 떠난 공익적․중립적․초정파적 입장에서 정치제도 개선법안을 국회에 제출하여 입법화와 실천을 유도

□ 구성방안

◦ 기본원칙 : 각계 대표 및 이해단체 대표가 공개적으로 참여하는 초정파적 기구로 구성하여 대표성․투명성․정치적 중립성 확보

◦ 구성(안)

- 명칭 :  정치제도 개선 공동위원회(국회 소속)

- 위원장 :  전직 국회의장(또는 이에 상응하는 인사)

- 위원 : 정당, 정부, 법조, 여성, 언론, 학계, 시민단체, 기타 전문가 등 30명 선으로 구성

- 분야별로 분과위원회 설치 운영

□ 향후 추진일정

◦ 부패방지위원회가 공동위원회 구성을 정치권에 건의(9월 초)

※ 시민단체 연대에서도 공동위원회 구성을 촉구

◦ 정기국회에서 초정파적 공동위원회 구성(9월 중)

◦ 제도개선 논의를 위해 정례적으로 회의를 개최하되 2004년 총선까지 한시적으로 운영

Ⅳ. 정치부패 개선대책

1. 단계별 개선대책 개관

부패 방지를 위한 제도개선은 다양한 이해관계자들을 고려하여야 하므로 상당한 시간이 소요되며, 특히 정치부패의 경우는 그동안 현실적인 이해로 인해 그 개혁의 추진이 더딜 수밖에 없었다.

이에 우리 위원회는 더 이상 정치개혁이 ‘논의차원의 문제’가 아닌 구체적인 입법화를 위한 ‘실천의 문제’가 되어야 한다는 인식하에, 개혁의 신속한 추진을 위해 사안의 시급성과 중대성에 따라 ‘선택과 집중’ 전략을 사용한 다음과 같은 단계별 실천전략을 제시하고자 한다.

1. 제1단계 (대선 이전)

1) 정치부패척결방안

․ 돈 적게 드는 선거운동방식의 제도화   ․ 선거공영제의 확대 등

․ 단일예금계좌사용 정치자금 지출       ․ 국고보조금 지출통제 강화

․ 선관위의 회계감사권 강화

2) 권력형 부패 개선대책

․ 인사청문회 대상확대      ․고위공직자 비리 감찰 강화 및 특검제 제도화

․ 고위공직자 재산등록 제도개선

2. 제2단계(2004년 총선이전)

1) 저비용 정치구조 확립

․ 상향식 공천제의 제도화 ․중․대선거구 및 정당명부식 비례대표제 등 선거제 개혁

2) 합법적인 정치자금 조달방법 확대

․ 후원회 결성 범위의 확대          ․ 국고보조금 배분방식 개선

․ 법인의 정치자금 제공 합법화

3) 정치자금 운용의 투명성 강화

․ 정치자금 규제의 명확화                 ․ 정치자금 실명제 도입

․ 선관위에 정치자금 관련 계좌추적권 부여 ․ 정치자금 범죄에 대한 처벌강화

․ 금융정보분석원(FIU)에 국내계좌추적권 부여 ․‘고액현금거래보고제’ 도입

3. 기타 중장기 개선 검토과제

․ 국고보조금 지원제도 개선 및 정당지배구조와 선거제도 개혁

2.  단계별 개선대책

1) 제1단계 대책(2002년 대선 이전)

먼저 1단계에서는 돈선거 방지를 위한 선거운동방식의 전환과 국가보전 범위확대, 정치자금 지출의 투명성 확보, 권력형 부패 개선 대책을 병행 추진하여 금년도 정기국회에서의 입법화를 목표로 한다.

(1) 정치부패척결방안

가. 돈 적게 드는 선거운동방식의 제도화

금년 대통령 선거부터 돈이 적게 드는 선거운동방식을 제도화함으로써 현재의 고비용 정치 및 선거운동의 풍토를 저비용 구조로 전환시켜야 한다. 이를 위해 조직동원 및 불법 선거비용 지출요인이 되고 있는 정당․후보자 연설회, 합동연설회를 폐지하고, 미디어 선거운동방식(TV, 신문, 지역케이블방송, 인터넷 등)을 확대하는 제도적 개선이 필요하다. 다만, 미디어 선거가 어려운 기초단체장․의원선거는 옥내합동토론회로 대체하는 방안이 검토될 수 있을 것이다.

또한 현행법상 당원집회, 당원교육은 선거일전 30일부터 금지하고 있으나 정당활동을 빙자한 불법자금 살포 등 사전선거운동을 방지하고, 무소속후보와의 형평성을 고려한다는 점에서, 선거일전 60일부터는 당원집회 및 집회에 의한 당원교육을 금지하는 방향으로 제도개선이 이루어져야 한다.

현재 문제가 되고 있는 선거운동 자원봉사자에 대한 사후 불법적인 금전보상 등의 폐해를 방지하기 위해 자원봉사자들에 대한 식비, 교통비 등 실비를 인정하고, 대신 인원을 철저히 제한하는 방안이 고려되어야 한다.

나. 선거공영제 확대

저비용 정치구조의 확립을 위해서 선거공영제를 확대시켜야 한다. 선거공영제를 통하여 선거운동에 소요되는 비용을 국가가 부담함으로써 음성적인 정치자금의 수요를 제거하여 궁극적으로는 선거비용의 실질총액을 감소시킬 수 있으며 또한 필요한 경비이외의 지출을 금지함으로써 과다한 선거비용의 지출을 방지할 수 있을 것이다.

선거공영제의 확대는 저비용 정치구조확립을 위한 매우 중요한 제도적 대안이라 할 수 있으며, 연달 대선부터는 TV 합동토론회, 정당과 후보자에 대한 신문광고 및 방송광고 비용에 대한 국가부담을 확대함으로써 막대한 선거 자금의 수요와 그에 따른 불법적, 음성적 정치자금의 유통을 근본적으로 차단해야 한다.

더불어 이와 같은 선거공영제의 확대 실시와 함께 정치자금 지출의 투명성을 확보하기 위한 제도개선이 병행되어야 공영제는 그 본래의 목적을 이룰 수 있다고 본다.

다. 단일예금계좌 사용 등 정치자금 지출 투명화

정치자금 지출의 투명성을 제고하기 위한 제도적 장치가 필요하며 이를 위해 단일예금계좌의 사용을 의무화해야 한다.

현행법상 선거비용에 대해서는 선관위가 지정하는 예금계좌만을 이용하도록 규제하고 있으나 정치자금에 대해서는 법적 제한이 없는 것이 문제이다. 선거비용과 마찬가지로 정치자금의 수입․지출에 대해서는 선관위에 신고한 단일예금계좌를 이용하도록 의무화하고, 선거비용과 정치자금의 관리를 일원화해야 한다.

더불어 현재 대부분 현금으로 거래되고 있는 불법 정치자금 유통을 막기 위해 100만원이상 자금 지출시 수표사용 의무화하도록 해야한다.

라. 국고보조금 지출 통제 강화

정당에 지급되는 국고보조금의 지출통제를 강화해야 한다.

특히 현행 정치자금법상의 국고보조금의 용도제한 규정중 ‘기타 정당활동에 소요되는 비용’ 조항은 매우 포괄적 규정으로 보조금의 유용을 가능케 하고 있으므로 정치자금 회계의 투명성 확보를 위해 삭제해야 한다.

또한 국고보조금 용도제한규정 위반을 사전에 통제하고 지출의 투명성을 보장하기 위해 국고보조금 지출시 카드 사용을 의무화하도록 해야 한다.

마. 선관위의 회계감시권 강화

정치 및 선거자금의 감독기관인 선관위의 회계감사권을 강화하여야 한다.

현행규정상 국고보조금 사용 등 정당회계에 대한 자체감사기관의 감사의견서 및 정당의 중앙당․후원회의 공인회계사 감사의견서를 첨부토록 하고 있다

그러나 이는 매우 형식적인 규정이며 따라서 국고보조금 운용의 투명성을 확보하기 위해 선관위가 지정한 공인회계사나 회계법인의 감사의견서를 첨부토록 제도개선이 이루어져야 한다.

(2)  권력형 부패 개선대책

연말 대통령선거전의 정치부패 척결대책과 병행하여 권력형 부패 방지 대책이 추진되어야 할 것이다.

가. 인사청문회 대상 확대 및 검증절차 제도화

현재 국회에서 인사청문회를 거쳐야 하는 대상은 국무총리, 감사원장, 대법원장 및 대법관 등에 국한되어 있으나 이를 국가정보원장. 검찰청장, 국세청장까지 확대하여 고위 권력층의 인사에 대한 사전 검증장치를 강화해야 한다.

또한 공기업 장 등에 대한 인사권 행사시 중앙인사위에 전문성 심사절차를 제도화하여 능력있고 자격있는 인재의 적재적소를 이룰 수 있어야 할 것이다.

나. 고위공직자 비리 감찰강화 및 특검제 제도화

고위공직자, 대통령친인척 등의 부패행위에 대한 감찰․조사기능을 강화하고 권력기관 상호간 견제 기능을 확립해야 하며 이를 위해 권력기관간 상호 견제기능 및 사정기능의 과두화를 방지하기 위해 조직의 신설보다는 현행 고위공직자의 고발기능을 수행하고 있는 부패방지위원회에 조사권을 부여하는 등, 기능을 강화할 필요가 있다고 본다.

이외에도 특검제를 제도화하여 국민적 의혹이 큰 권력형 부패, 친인척사건에 대해 특별검사가 필요한 경우 국회의결로 특별검사를 임명․ 수사토록 하여 사안에 따른 특검을 실시하는 방안이 바람직하다고 생각한다.

다. 고위공직자 및 대통령 직계존비속에 대한 특별관리

대통령 및 일정직위 이상의 고위공직자 직계존․비속에 대해서는 재산등록시 고지거부조항의 적용을 배제토록 하고 신고시 재상형성과정을 증명할 수 있는 재산취득일자, 취득경위, 거래내역 등에 대한 소명자료를 첨부토록 해야 한다.

또한 공직자윤리위원회를 객관적이고 독립적인 기구에 설치토록 하고 이 위원회에 등록의무자의 재산변동과 관련있는 관계인이나 참고인, 기타 실질적으로 필요한 심사 및 조사를 할 수 있는 권한을 부여하여 재산형성과정에 대한 심사와 조사를 강화한다.

이외에도 고위공직자 및 대통령 친인척에 대한 감시․감찰을 강화하는 방안을 강구해야 한다.

라. 벤처․공적자금 관리개선으로 비자금조성 억제

음성적 자금조달을 위한 권력형 부패를 척결하기 위해서는 그러한 자금조달의 창구로 이용되고 있는 벤처 및 공적자금제도의 개선과 기업경영제도의 투명화가 필요하다

벤처제도는 기술성 평가에 근거한 사업성 종합평가로 개선하고, 공적자금제도는 지원이후 감독․감시를 강화하는 방안을 강구해야 할 것이다. 또한 기업 가지급금을 통제하고 해외이전거래 및 주가조작 등을 통한 비자금의 조성을 근절할 수 있는 대책을 병행 추진하여야 한다.

이외에도 금융시장의 자율성확대로 시장경쟁을 제고하고 기업내부고발제도의 촉진으로 시장의 견제․균형시스템 도입을 통한 기업의 지배구조를 개선해야 한다.

2) 제2단계 대책 (대선 이후부터 2004년 총선까지)

대선이후부터 2004년 실시되는 총선까지는 정치부패 척결을 위한 제도개선의 2단계로 이 시기에는 저비용 정치구조 실현을 위해 정당 및 선거제도를 개혁하고 정치자금의 합법적인 공급 확대와 운용의 투명성을 제고하는 제도개선이 추진되어야 한다.

이러한 제도개선의 효과적 추진을 위해 중요한 사항들을 대선후보들로 하여금 선거공약으로 제시토록 유도하고, 새정부 출범후 입법을 추진할 수 있도록 한다.

(1) 저비용 정치구조의 확립

저비용 정치구조의 확립을 위해 몇 가지 핵심적 제도개선이 이루어져야 한다.

먼저 당내민주주의를 실현하고 공천헌금 등을 통한 정치부패를 방지하기 위해 상향식공천제를 제도화하고, 이를 위한 경선비용은 경선참여자에게 후원회 결성을 허용하여 충당하도록 방안이 적극적으로 검토되어야 한다.

또한 중․대선거구제와 정당명부식 비례대표제 등의 도입을 통한 선거제도 개혁이 이루어져야 한다.

지역 유권자의 청탁․민원에 취약하고, 금전적․물질적 유인 제공으로 선거비용을 상승시켜온 현행 소선거구제 및 1인1표에 의한 비례대표제를 중․대선거구 및 정당명부식 비례대표제로 전환해야 한다.

(2) 합법적인 정치자금 조달 방법확대

음성적이고 불법적인 정치자금의 유통을 차단하고 양성화하기 위해 합법적인 정치자금 조달방법을 확대하는 제도적 방안이 추진되어야 한다. 이를 위해서 먼저 후원회 결성 범위를 확대하는 방향으로 제도개선이 이루어져야 한다.

현행 정치자금법상 후원회는 정당의 중앙당, 시․도지부, 지구당, 국회의원 또는 국회의원후보자만 둘 수 있으나 이를 확대하여 대통령선거 및 지방자치단체장선거 후보자(경선참여자 포함)에 대해 후원회의 결성을 허용하고, 선거비용 법정한도액 내에서 정치자금을 합법적으로 모금할 수 있도록 하여야 한다.

또한 정당 국고보조금 배분방식을 개선하여 보조금이 합리적으로 정치권에 공급될 수 있도록 하여야 한다.

의석수 중심의 현행 국고보조금 배분 기준은 국회의원의 이합집산을 초래하고 신생정당의 진입을 가로막고 있으므로, 이를 득표율 기준으로 개선하되, 국회의원선거에 있어서의 정당득표율과 대통령선거에 있어서의 득표율을 동시에 고려하는 방향으로 제도개선이 이루어져야 할 것이다.

정치자금 조달 방법의 확대를 위해서 법인의 정치자금 제공을 합법화하도록 하는 제도적 방안 또한 적극적으로 검토되어야 한다.

이를 위해 법인이나 법인의 임원이 당해 법인의 주주의사에 반하여 음성적 정치자금을 제공하는 것을 방지하고 투명성을 제고하기 위해서 법인이 정치자금을 기부할 경우에는 주주총회 사전동의 및 보고, 이사회 의결을 의무화하여야 한다.

(3) 정치자금 운용의 투명성 강화

정치자금 운용의 투명성을 강화하기 위한 제도개선이 추진되어야 한다. 먼저 정치자금법상의 정치자금 정의조항을 명확하게 해야 한다.

현행 정치자금법에서는 그 규제대상에서 제외되는 자금이 너무 많다는 데에 문제가 있다.

예를 들어 현행법상 친족에 의한 자금제공, 개인의 재산 등은 규제대상에서 제외되고 있으나 이는 음성적 정치자금의 유통을 야기하고 있다.

따라서 정치활동을 위해 제공되는 금품뿐 아니라 정치인에게 근거없이 제공되는 모든 금품, 친족에 의한 자금제공과 개인의 재산도 정치자금에 포함시키고 규제하는 방향으로 법개정을 추진함으로써 음성적 정치자금의 흐름을 제도적으로 통제하여야 할 것이다.

정치자금운용의 투명성제고를 위해서는 정치자금 실명제 도입이 절실히 요구된다.

특히 음성적 정치자금의 제공을 차단하고 정치자금의 수입․지출의 투명성 확보하기 위해 100만원 이상의 정치자금 기부시 수표사용을 의무화하고, 일정금액(100만원)이상을 기부한 자의 인적사항과 기부내역을 공개하여 투명성을 제고하여야 한다.

또한 현재 사용되고 있는 무기명 정액영수증제는 이러한 정치자금 실명제 원칙에 위배되므로 폐지되어야 한다.

(4) 정치자금 범죄에 대한 처벌강화

정치자금 범죄에 대한 처벌을 강화하는 방향으로 제도개선을 추진하여 제반 정치자금 규제의 실효성을 확보하여야 한다.

현행 선거법상 선거범죄로 인해 징역형을 선고받은 자는 10년간, 100만원 이상의 벌금형을 선고받은 자는 5년간 공무담임을 제한받고 있는 반면, 정치자금법 위반자에 대해서는 그 처벌조항이 미흡하다.

따라서 정치자금법의 실효성을 제고하고, 선거범죄자와의 형평성을 위해 먼저 정치자금법 위반자에 대해서도 공무담임권을 제한하여야 한다.

더불어 공무담임권을 제한 받은자에 대한 사면, 복권을 엄격히 제한하고 재판기간을 단축하는등 정치자금법 관련 위법행위에 대해 처벌을 강화하는 방향으로 제도개선이 추진되어야 할 것이다.

이러한 정치자금관련 불법행위에 대한 규제는 해당 감독기관의 실질적인 권한 및 역할 강화를 통해 그 실효성이 제고될 수 있다.  이를 위해 우선 선관위에 정치자금 관련 계좌추적권을 부여하여야 한다.

현행규정상 선관위는 선거비용에 대해 특정 관련자에 관한 금융거래자료를 요구할 수 있으나 정치자금에 관해서는 관련 규정이 없어 적절한 통제를 못하고 있는 실정이다.

따라서 선관위에 정치자금의 수입과 지출에 관한 실질적인 조사권을 부여하여 선관위가 금융기관의 장에게 국회의원, 정당회계책임자 또는 이들의 직계 존비속이나 배우자에 대한 금융거래자료의 제출을 요구할 수 있도록 허용하고, 당해 금융기관의 장은 요구받은 자료를 제출하는 것을 의무화하도록 법개정이 추진되어야 할 것이다.

또한 현재 외국환거래에만 계좌를 추적할 수 있는 권한을 가진 금융정보분석원(FIU)에 국내 계좌추적권 부여하여야 할 것이다. 이는 불법적인 정치자금의 수수․은닉을 밝혀내고 아울러 법규정 자체의 예방적 효과를 위해서도 필요하다고 할 수 있다.

이와 함께 ‘고액현금거래보고제’를 도입하여 일정금액 이상의 고액현금거래에 대해서는 금융정보분석원에 보고를 의무화함으로써 불법적으로 이루어지는 정치자금의 살포와 현금으로 이루어지는 비자금수수 등의 규제를 가능하도록 하여야 한다.

3) 기타 중장기 개선 검토과제

위에서 제시된 정치부패근절을 위해 반드시 추진되어야할 제도 개선안 이외에도 국민의식개혁과 정치문화의 쇄신을 위해 중장기적으로 다음과 같은 방안들이 적극 검토되어야 한다.

(1) 국고보조금 지원제도 개선

현재 정당에 지급되고 있는 정당 국고보조금 제도를 개선하고 나아가 이를 정당 및 정치개혁을 유도하는 제도로 활용하는 방안을 적극 검토해야 한다.

특히 국고보조금의 재원마련 방안의 개선을 위해 일괄공제제도(Tax Check-Off)의 도입을 고려할 수 있다고 본다.

이 제도의 도입은 재원마련의 측면에서 뿐만 아니라 정치자금기부의 실명 확보를 통한 투명성 제고측면에서 긍정적 효과를 기대할 수 있을 것이다.

또한 유권자의 의사와는 무관하게 지급되는 현행 제도와는 달리 유권자의 정치권에 대한 의사표현의 통로로 활용될 수 있고 나아가 국민의 정치참여유도를 위한 인센티브를 부여할 수 있다는 점에서 긍정적으로 검토할 필요가 있다.

그리고 장기적으로 다수 당원의 확보를 통한 정당의 재정적 자립노력을 유도하기 위하여 당의 자체수입과 국고보조금을 연계하는 매칭펀드(Matching Fund)제도를 도입하는 방안도 긍정적으로 고려되어야 할 것이다.

(2) 정당지배구조 개혁

장기적으로 정치자금수요의 축소와 이를 통한 정치자금 관련 부패를 근본적으로 방지하기 위해 정당지배구조를 개혁하여야 하며 이를 위해서는 현재의 비대한 중앙당 조직의 축소와 원내정당화를 유도하여 국회중심의 정당활동이 활성화되도록 하는 제도적 방안이 고려되어야 한다.

또한 현재 사당화되고 있는 지구당의 조직관리비용이 지나치게 많고 이는 선거시 사조직 관리비용과 더불어 정치자금의 가장 큰 지출요인이 되고 있다는 점을 감안할 때 지구당의 사당화를 방지하고 민주적 운영을 유도하기 위한 제도개혁이 이루어져야 할 것이다.

이를 위해 공동대표제 또는 국회의원과 지구당대표를 분리하는 방안 등이 고려될 수 있다. 장기적으로는 정치자금수요에 있어 고비용의 원인이 되고 있는 지구당을 폐지하고 지방당으로 전환하는 방안도 논의해 볼 수 있다.

(3) 선거제도 개혁

선거제도를 개혁하는데 있어서 앞서 제시된 우선 추진되어야 할 제도개선 사항이외에 다음과 같은 방안들이 장기적으로 검토될 수 있을 것이다.

먼저 조직, 인력중심의 고비용 선거운동방식에 대한 대안으로서 후보자와 유권자가 접촉할 수 있는 통로를 확대하는 방향으로 제도개선이 이루어져야 하며 이를 위해서는 제한적으로 사전 선거운동을 허용하는 방안이 검토되어야 할 것이다.

물론 이러한 접촉과정에서 음성적 금품수수가 이루어질 수 없도록 철저히 감독하는 통제장치가 선행되어야 할 것이다.  또한 정치자금의 수요를 최소화한다는 측면에서 현재 잦은 횟수로 실시되는 선거를 대선․총선, 대선․지방선거의 통합실시 등과 같이 선거시기를 조정하는 방식으로의 전환을 검토해 볼 필요가 있다고 본다.

정치부패 척결 제도개선 과제(요약)

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구 분	개 선 대 책
	수요최소화	공급합법화	운용투명화 등
<1단계> 돈선거 방지 권력형 부패대책 (연내입법)	◦돈 적게드는 선거운동방식의 제도화 -정당․후보자 연설회, 합동연설회 폐지 -미디어 선거운동방식(TV, 신문 등)의 확대 -선거전 정당활동제한 강화 -선거운동 자원봉사제도의 개선	◦선거공영제 확대(대선) -미디어 선거운동에 대한 보전 확대	◦단일예금계좌 사용 ◦100만원이상 지출시 수표사용의 의무화 ◦국고보조금 지출통제강화 ◦선관위 회계감사권 강화
	◦인사청문회 대상 확대 ◦고위공직자 비리감찰강화 및 특검제도입 ◦고위공직자 재산등록 제도개선
<2단계> 저비용 정치구조확립 및 정치자금 투명성 확보 (대선공약)	◦상향식 공천제 제도화 ◦선거제도 개혁 -중․대선거구 비례대표제 도입	◦후원회 결성 범위 확대 -대선,지자체장선거(경선포함) 후보자 ◦국고보조금 배분방식 개선 -배분기준을 의석수에서 득표율로 개정 ◦법인의 정치자금 제공 합법화 -정치자금 기부시 주주총회보고, 이사회의결	◦정치자금규제 명확화 -개념 재정의, 대상확대 ◦정치자금실명제 도입 -100만원 이상 정치자금 기부시 수표사용, 기부자 내역 공개, 정액영수증제 폐지 ◦정치자금 범죄처벌 강화 -공무담임권제한 -사면, 복권 제한 -재판기간 단축 ◦선관위에정치자금관련계좌추적권 부여 ◦FIU에 국내계좌추적권부여 ◦고액현금거래보고제 도입
중장기 개선검토	◦정당지배구조 개혁 -중앙당 축소,원내정당화 -지구당 운영 민주화 ◦선거제도 개혁 -제한적 사전선거운동허용 -선거 시기 통합 등조정	◦국고보조금제 개선 -일괄공제제도 등 도입 -매칭펀드제도 실시