지방선거의 정치자금제도 개선방안

2005. 2

부패방지위원회

목    차

Ⅰ. 추진배경 및 경위	1

Ⅱ. 개선 방안	2

1. 지방정치인의 후원회 도입	2

□ 현행제도 및 실태	2

□ 문제점	3

□ 각계 의견	4

□ 개선 방안	5

□ 보완 조치 사항	7

2. 지방선거의 선거공영제 확대	8

□ 현행제도 및 실태	8

□ 선거공영제의 장․단점 및 각계 의견	9

□ 개선방안	9

Ⅰ		추진배경 및 경위

□ 추진 배경

○ ‘04. 3. 개정된 정치관계 3법은 고비용 정치자금 수요구조를    해소함으로써 깨끗한 정치를 구현함과 동시에 정치의 생산성과 질적 향상의 토대를 마련하였다고 평가됨

- 지구당 폐지, 기업의 후원금 기부금지, 합동연설회 폐지 및 정당행사의 금품․음식물 제공 금지 등 정치비용 축소 기반 마련

○ 그러나, 지방선거와 관련된 부분이 포함되지 않음으로써, 2006. 6 지방선거를 앞두고 지방정치 개혁의  필요성 대두

- 정치자금 조달을 위한 토착비리의 발생, 정당참여로 인한 추천 헌금 등 문제점 지속적 발생

※ 제3차 반부패기관협의회(‘04. 9. 2)에서 지방부패 방지의 일환으로『자치단체장의 후원금 문제 검토』를 주요 과제로 논의

□ 지금까지의 추진경위

○ ‘04. 11. 9 : 제4차「반부패관계기관협의회」에 검토방안 보고

○  ‘04. 12. 8 : 지방선거의 정치자금제도 개선방안 연구용역 완료

○  ‘04. 12.10 : 개선방안에 대한 공개토론회 개최

○ ‘04. 12.20 : 분과위원회 및 전원회의 상정 : 의결 보류

○ ‘05. 2. 15 : 전원회의 재상정 및 의결

Ⅱ		개선 방안

	≪기본 방향≫
▶ 부패방지 차원에서 지방정치 제도 중 부패문제와 연관성이 높은 정치자금관련 문제 위주의 개선 대책 마련 ▶ 지방정치인 후원회 도입, 지방선거 공영제 확대 등 쟁점 사안에 대한 검토 및 대안제시

1. 지방정치인의 후원회 도입

□ 현행 제도 및 실태

○ 현재 지방선거의 경우 선거 후보자들이 중앙당의 시․도지부를  제외하고는 후원회를 둘 수 없음(정치자금법 제5조)

○ 지방선거 출마자들의 합법적인 정치자금 수입원이 개인자금과  정당지원금 밖에 없음

※ 중앙당의 공식적인 자금 공급은 기탁금 지원 수준(광역단체장 5천만원, 기초단체장 1천만원, 광역의원 3백만원, 기초의원 2백만원 상당)이며, 사후 정산되는 보전액수도 지출규모에 비하여 적음

○ 후원금 기부한도는 개인 연간 최대 2천만원이며, 법인․단체는  정치자금 기부 금지(‘04.3 정치자금법 개정)

기부대상	계	중앙당	시․도지부	국회의원 등
기부금액	2천만원	1천만원	5백만원	5백만원
모금한도	-	50억원	5억원	1억 5천만원

□ 문제점

○ 지방정치부패의 원인

- 당선 후 선거비용의 회수 및 재선 선거자금 마련을 위한    이권청탁 등 각종 비리 소지

※ 민선 2기 단체장 중 51명(20.5%) 사법처리 및 지방의원 255명 입건

○ 선거운동상의 형평성 문제 대두

- 정당소속 지방선거후보자는 정당의 지원을 받을 수 있으나,  무소속후보자는 불가능하므로 선거운동상의 형평성 문제 발생

○ 지방정치의 중앙당 예속 심화

- 중앙당을 통한 국고보조금 지원으로 지방정치의 자율성 제약

□ 각계 의견(‘04. 12. 10 공개토론회)

구 분	후원회 허용범위	후원금기부․모금한도	후원회 허용기간
이화영 (열린우리당)	•전면적 도입	-	-
유정복 (한나라당)	•도입 신중	-	-
김광희 (대전광역시 정무부시장)	•광역단체장에 우선적 도입	•연간기부한도 500만원 (지역의 선거비용과 인구 감안)	•후보경선시부터 선거운동종료일까지
조충훈 (순천시장)	•기초단체장까지 우선적 도입	-	-
정대화 (상지대 교수)	•도입시 전면적 도입	-	•단체장은 선거용후원회 •지방의원은 상시후원회제
김민전 (경희대 교수)	•전면적 도입	•선거구의 규모에 따라 다르게 규정	•예비후보로 등록시부터
김민영 (참여연대)	•전면적 도입	-	•예비후보등록시부터 선거운동종료일까지
김종익 (경실련)	•전면적 도입, 제도적 통제	-	•후보경선시부터 선거운동종료일까지

□ 개선 방안

(1) 후원회 허용 대상

○ 1단계 조치 : 광역 및 기초단체장에 후원회 허용

- 광역단체장의 경우 국회의원보다 넓은 선거구와 주민을 대상으로 선거운동을 하고, 기초단체장에 비해 인허가 업무의 비중이 낮아 후원금 제공자들에 의한 포획(Capture) 가능성이 상대적으로 낮음

- 기초단체장의 경우에도 도농통합, 도시지역 인구과밀 등으로 국회의원 선거구보다 넓은 선거구가 많아 선거비용 부담 높음

- 지방의회까지 확대하는 전면적인 후원회제도 도입시 후원회 난립으로 주민들에게 가중된 부담을 줄 수 있으며, 후원회 통제 곤란

『제3회 지방선거(‘02.6) 선거구 정수와 후보자수』

선거 구분	광역단체장	기초단체장	광역의원		기초 의원
			지역구	비례대표
선거구 수	16	231	609	16	3,459
정수	16	231	609	73	3,485
후보자 수	55	750	1,531	209	8,373

○ 2단계 조치 : 광역․기초의원에 전면 허용

《참고》 대안 검토

대 안	허용 근거	장 점	단 점
제1안 광역단체장에 한하여 후원회 허용	▪넓은 선거구와 주민을 대상으로 선거운동을 하므로 선거비용의 부담이 높음 ▪인허가 업무의 비중이 상대적으로 적어 유착가능성이 낮음	▪후원자와의 유착 가능성이 상대적으로 낮음 ▪후원회 난립 방지 및 주민부담이 적음 ▪후원회 수가 적어 효과적인 통제 가능	▪광역단체장과 기타 지방정치인과의 형평성문제 발생소지
제2안 광역 및 기초단체장까지 후원회 허용	▪기초단체장의 경우에도 도농통합, 도시지역 인구과밀 등으로 선거비용 부담 큼	▪정당지원금을 적게 받는 기초단체장의 정치자금 조달 부담 완화	▪인허가 업무가 많은 기초단체장과 후원인간의 유착가능성 ▪단체장과 지방의원간의 형평성 문제 발생 소지
제3안 광역․기초단체장 및 광역․기초의원에 전면 허용	▪모든정치인에게 제도적 보장 후 투명성 강화 방안을 모색	▪중앙정치와 지방정치간의 기회균등에 부합 ▪지방정치인 모두 후원회를 인정하자는 각계의 의견에 부합	▪후원회의 난립으로 인한 주민 부담 가중 ▪후원회 효과적 통제 곤란 ▪지방의회 의원의 경우 명예직의 성격과 배치 → 선거공영제로 자금지원 가능

(2) 후원금 허용 한도

○ 광역단체장에 후원회 허용시 개인의 후원금 기부한도를 확대(연간 2천만원→2천5백만원)

○ 기부대상에 지방선거 후보자를 포함

○ 후원금 규모는 지방선거비용 및 중앙선거 후원회와의 형평성을 고려하여 광역단체장의 경우 개인의 기부한도는 5백만원, 후원회의 모금한도는 ꡐ당해선거권자 총수에 300원을 곱한 금액ꡑ으로 책정

※ 기초단체장과 광역․기초의원까지 후원회를 확대하는 경우 후원금 기부한도 및 모금한도는 선거비용제한액의 범위내에서 선거구의 크기, 지역 인구, 주민의 부담정도 등을 종합적으로 고려하여 산정

(3) 후원회 허용기간

○ 후원회 허용기간과 관련하여 상시허용, 후보경선시부터 허용,   선거운동기간 허용 등이 논의

- 정치자금의 실질적 필요성과 후원자들과의 유착가능성 최소화를    위해 ‘후보경선시부터 선거운동기간’에 한하여 후원회 허용 추진

□ 보완 조치 사항

○ 후원인과 지방정치인과의 인허가 관련 유착가능성 발생 및 불법적인 정치자금의 수수가 근절되지 아니할 가능성 상존

○ 현재 3개월로 제한된 정치자금의 수입․지출 금액 및 내역의 공개기간을 상시 열람할 수 있도록 하고, 인터넷 등에 공개하도록열람방법을 개선하여 접근성 증대, 의무위반자에 대한 처벌 강화

- 공개 의무 위반자에 대한 처벌 강화

○ 향후 주민소환제(Recall) 도입시 소환요건에 불법   정치자금 수수관련 사항을 포함

○ 불법 정치자금 수수행위에 대한 사면권 제한

○ 정치자금 관련범죄의 확정판결을 받은 경우 몰수․추징 제도 적극활용    (정치자금에관한법률 제30조) 등

2. 지방선거의 선거공영제 확대

□ 현행 제도 및 실태

○ 중앙선관위가 공고한 선거비용의 범위 내에서 자치단체가 지방 선거  비용 부담( 공선법 제122조 및 123조)

○ ‘04.3 공직선거및선거부정방지법 개정으로 지방선거비용 보전비율의 확대 근거를 마련하였으나, 예비후보자의 선거운동 등 선거비용이 보전되지 않는 비용이 많아 자부담률이 높은 실정

※ 국회의원선거 공영비율(보전비용+부담비용/지출비용) : 16대 55%, 17대 71%

□ 선거공영제의 장단점 및 각계 의견

○ 장․단점 분석

장 점	단 점
․음성적 정치자금 수요 제거 ․유능한 정치신인의 정치충원 활성화 ․과다한 선거비용 지출방지	․자유로운 선거분위기의 위축 ․국고부담에 따른 국민 부담 증가 ․정치자금 기부자의 표현의 자유 제한

○ 각계 의견

- 정치권, 학계, 시민단체 등에서 국민의 부담증가에 따른 반대론과 선거비용 축소를 위한 찬성론으로 양립(지방선거의 선거공영제 문제는 개별적으로 논의되기 보다는 후원회제도와 연계하여 논의됨)

□ 개선 방안

○ 선거공영제 문제는 후원회 문제와 연계하여 추진하되, 중앙선거의 공영비율과 형평성을 이루도록 조치 필요

※ 공영비율은 자부담, 국고보조금, 중앙당 및 시․도당 후원금 비율을 종합적으로 고려하여 책정

○ 실질적인 선거공영제 확대를 위하여 현행 선거공영제 대상이 아니지만 사실상 선거비용으로 지출되는 비용을 선거공영대상으로 확대하는 방안 추진

※ 예시 : 선거사무소의 설치․운영비용, 예비후보자의 선거운동 비용 등

○ 선거방송토론위원회 주관 대담․토론회 개최 횟수의 확대 등 미디어 선거운동 적용범위 확대 등 모색