24. 위생분야 제도개선

Ⅰ. 추진 배경

□ 국민생활과 밀접한 대민행정분야 중 끊임없이 부패행위가 적발되고 있는 분야

◦ 그간의 제도개선 노력에도 불구하고 부패가 관행화‧고질화되어 더욱 은밀하게 잠복

◦ 다수의 국민이 종사하거나 이용하는 분야이고 관련기관이 많아 부패척결시 파급효과 확산 가능

□ 부패발생 개연성이 높은 식품접객업 분야와 그와 연관되는 유사분야에 대하여 집중 조사

◦ 식품접객업분야 중 부패발생비중이 높은 유흥주점과 단란주점 등에 대하여 전반적인 부패실태조사 실시

◦ 업무처리 과정별, 부패발생 원인별, 부패행위자별 분석과 제도‧행태별 대책을 수립하여 실효성 제고

Ⅱ. 일반 현황

□ 허가처리, 점검･단속 및 행정처분 흐름도

◦ 영업 허가

(필요시)

건축물용도변경

⇒

영 업 시 설

소방․방화시설

완비증명 발급

⇒

⇒

업주→지자체

업주

업주 시공업체→소방서

영업허가 신청

⇒

허가증 교부

현 장 실 사

⇒

업주→지자체

지자체→업주

지자체→업주

◦ 단속･점검 및 행정처분

자 체 의 결

⇒

행정처분업소

사후관리

행 정 처 분

⇒

기초지자체

기초지자체→업주

지자체․경찰

개별, 합동단속

⇒

단속결과 통보

단속결과

사전통보(청문)

⇒

⇒

지자체(합동) 경찰 등 →

업주

기초지자체→업주

지자체(합동) 경찰 등 →

기초지자체

□ 식품접객업소 및 단속현황(2002)

◦ 업소는 2001년 687,319개소에서 2002년도 709,148개소로 전년 대비 증가 추세

◦ 1995년 단체장 직선 이후 업소 수가 증가하였으나 단속 건수와 위법행위에 대한 행정처분 건수는 오히려 대폭 감소

※ 1994년 1,809,587건이던 적발실적이 2002년에는 662,314건으로 현저히 감소

Ⅲ. 부패 실태

1. 인허가 과정의 부패

□ 허가기준 위반사항 묵인, 급행료 수수 성행

◦ 영업허가 신청업소에 대한 현장 실사 시 허가조건 위반사항을 묵인하고 허가해주는 조건으로 금품‧향응 제공

◦ 소방․방화시설 완비증명 발급을 위한 현장실사시 까다로운 시설기준을 회피하기 위한 대가로 금품 제공

- 영업시설 완료후에 소방시설 완비증명을 신청하게 됨에 따라 재시공 지시, 발급 지체 등을 회피하기 위한 로비 시도

▷ 100평 규모의 유흥주점 내부시설 및 인테리어 비용은 약 5억원 이상, 40평규모의 단란주점은 2억원 이상 소요

◦ 사업자등록시 명의위장(바지사장) 여부확인과정에서 사실 관계 무마를 대가로 금품 제공

- 사업자등록 현지확인시 명의위장 여부 색출을 위한 ‘자금출처확인’을 하여야 하나 현지확인 범위가 불명확하여 담당 공무원의 부실조사, 묵인사례 빈발

◦ 지방세 부과와 관련하여 유흥주점 등의 중과세 대상여부 판단을 위한 현지조사를 형식적으로 하고 뇌물수수

<유흥주점 건물･토지와 일반 건물･토지의 지방세율 비교>

구 분	취득세	등록세	재산세	종토세	비 고
일 반	20/1000	30/1000	3/1000	3～20 /1000
유 흥	100/1000	동 일	50/1000	50/1000	중과세

◦ 유흥주점 영업허가 조건에 적합하도록 건축물 용도를 변경하는 과정에서 편의 제공 및 급행료로 지자체 공무원에게 향응제공

- 기존 건축물이 위락시설 용도에 부합되지 않거나 엄격한 위락시설기준에 위반되는 것을 염려하여 로비 시도

□ 실질적인 지역담당제로 인한 유착

◦ 허가사항 확인업무를 대부분 담당공무원(시군구, 소방서) 1인이 처리하고 있어 업주와의 유착 개연성이 높음

- 현장 확인시 사전에 시료채취 지점을 알려주는 등 편법을 통해 적격으로 판정하는 사례 빈발

※ 특히, 소방서는 1인이 1개 시군구의 소방시설 완비증명 발급의 전권 행사

2. 지도․단속과정의 부패

□ 비현실적인 단속법규로 인한 부패요인

◦ 조리사면허증, 허가관청의 홍보물 등의 게시를 의무화하고 있으나 대부분 위반하고 있어 단속과정의 유착요인

- 여성업주 등이 인적사항 노출 등을 우려하여 미게시

- 대부분의 고급음식점‧유흥주점 등은 불이행하고 있어 행정편의적인 기준이라고 비난

◦ 관계공무원이 식품접객업소 출입‧검사시 점검목적‧점검자 등을 기록하여야 하나 상당수 불이행

- 미기록시 처벌규정이 없고 경찰․소방․세무 관련 공무원 적용여부 불분명

□ 단속대상 선정의 불공정

◦ 각 기관에서 업소단속시 대상업소를 임의 선정

- 빈번한 단속을 받는 업소, 최근 2～3년간 단속을 전혀 받지 않는 업소 등 단속대상 선정의 형평성 문제 제기

- 업주들은 뇌물을 제공하지 않을 경우 불이익을 받는다고 주장

※ 뇌물을 주지 않아 불이익을 당한 업소가 69.8%, 다시 불이익을 받지 않기 위해 상납한 업소가 90.8%(2003. 한국보건사회연구원)

◦ 지자체, 경찰, 소방서 등의 중복단속으로 업주입장에서는 부담으로 인식

- 지자체는 광역단체와 기초단체 각각 단속

- 경찰은 경찰서, 파출소, 지방경찰청 등에서 풍속단속 및 범죄예방과 수사를 이유로 업소 출입

- 지자체‧경찰 합동단속도 있으나 대부분 기관별 단속실시

※ 경찰은 풍속 등 범인성 유해업소 단속이 소관사항이나 지자체의 허가 기준 위반사항도 적발, 조치토록 통보하는 등 사실상 업무영역 중복

□ 업소의 관행화된 불법행위 묵인

◦ 유흥업소의 96%가 불법행위를 자행하고 있어 단속을 무마하기 위한 금품제공 성행

- 단속공무원과 업주와의 유착, 단체장․지방의원의 봐주기식  행태 만연으로 불법행위 통제에 한계

※ 단란주점(유흥접객원 고용), 노래방(주류판매․도우미) 등

◦ 불법영업행위, 불법시설설치 등 불법사실을 적발하고도 묵인하고 뇌물 등을 수수하거나 단속하지 않고 방치

※ ○○구청 보건위생과 직원은 휴게음식점이 여성도우미를 고용, 불법영업(윤락)을 하고 있는 업소를 적발, 이를 무마하는 조건으로 뇌물 요구

◦ 소방‧방화시설 정기점검시 시설기준 위반사항 묵인

- 소방시설 완비증명 발급시에는 현장실사를 하나, 시설 개보수시 현장점검규정이 미비되어 불법행위 적발사례 전무

◦ 풍속단속시 불법행위 묵인, 단속정보 제공, 업소내 사건발생시 선처 등을 조건으로 금품 및 향응제공

- 경찰서 풍속담당, 지구순찰대, 형사과 직원, 관할 검찰청 직원들과 평소 친분유지 차원에서 유착관계 도모

3. 단속결과 처리과정상의 부조리

□ 처벌규정의 자의적 적용

◦ 식품접객업소 업태 위반시에는 관련 법령에 따라 영업정지 처분을 하여야 하나 처벌을 감경하는 등 권한 남용

- 적발된 위반행위에 대한 행정처분을 규정보다 경미하게 하고 관련기관 미통보

- 영업정지기간 중 영업행위를 하다 적발된 업소에 대하여 고의적으로 묵인하고 관련기관 미통보

- 식품위생법 위반으로 영업허가가 취소된 장소에서는 일정기간 식품접객업 영업허가를 할 수 없으나 임의로 허가 처리

< 위생업소 관련 공무원 처벌 현황(80개 시군구) >

	계	부당 허가	단속 부적정
계	1,246명	209명	1,037명
징 계	54 (4.3%)	24 (11.5%)	30 (2.9%)
주의․훈계	1,192 (95.7%)	185 (88.5%)	1,007 (97.1%)

□ 단속 및 행정처분 소홀

◦ 민선 자치단체장의 경우 선거를 의식하여 단속 및 행정처분을 소홀히 하고 있는 실정

※ 2002년 현재 업소 수는 1994년에 비하여 약 50% 증가한 반면, 단속건수는 약 37%, 처분건수는 46%로 대폭 감소

◦ 서울시 자치구는 월 1회이상 일제단속을 실시하여야 하나 대부분 단속을 실시하지 않고 합동단속, 경찰단속에 의존

※ 서울시는 구청장 직선 이후 직제개편시 위생과와 환경과를 환경위생과로 통합, 업소 감시‧적발업무를 맡은 위생감시계를 폐지(최근 재설치 추세)

□ 처벌규정의 실효성 미흡

◦ 위반행위가 적발되어도 대부분 불법의 경중에 관계없이 단계별로 가중 처벌

- 1차 위반 : 개수명령 또는 영업정지(7일～1개월), 과징금

- 2차 위반 : 영업정지 2～3개월, 과징금

- 3차 위반 : 영업정지 3개월, 허가취소, 영업소 폐쇄

- 4차 위반 : 취소

◦ 손님 등에 대한 쌍방처벌 규정 부재

- 업종과 무관하게 손님들이 ‘술과 노래와 여자’를 동시 요구

- 위법행위 단속시 불법 유흥접객원을 비호하거나 단속 방해

- 손님이 위법행위를 요구한 경우에도 처벌 불가

□ 불법행위 관계기관 지연통보

◦ 적발된 불법행위를 관할 지자체에 지연 통보하여 폐업, 명의변경 등이 가능하게 함으로써 행정처분 기회 일실

- 적발된 위생업소가 행정처분 면탈 목적의 폐업, 제3자 양도 등을 하지 못하도록 적발일 익일 12시까지 관할지자체에 유선 통보 (서면통지전 유선통보제 실시중)

Ⅴ. 부패방지대책

1. 인허가 과정에서의 부패요인 제거

□ 현장확인 과정의 투명성 제고

◦ 영업허가 및 소방‧방화시설 완비증명 발급신청에 따른 현장 확인시 2인1조로 출장 공동확인

- 방염성능검사를 위한 시료추출시 소방서별로 편성‧운영중인 시민지원단 1인이 동행 추출

※ 시민지원단 : 소방서 실정에 맞게 시민단체, 의용소방대원, 직능단체 관계자 등으로 1～3개팀(1팀 2명) 구성․운영

◦ 현장에서 확인하는 내용을 신청자나 시민지원단이 알 수 있도록 점검기준(체크리스트) 등 인터넷 공개

⇒ 행정자치부, 지자체에서 점검‧단속 지침수립

□ 명의위장에 따른 불법행위 사전 차단

◦ 명의위장 혐의가 있다고 판단되는 경우 사업자등록시 자금출처소명서를 첨부토록 관련 규정 신설

※ ‘명의상 대표’로 사업자등록을 하고 영업허가를 받는 사례 사전 차단

◦ 국세청 조사3국에 명의사장, 카드변칙거래 등에 대한 전담조사반 구성(검찰과 국세청 조사요원으로 구성)

- 검찰에 “세무서에서 보유하고 있는 명의위장 사업자 관련 정보 및 분석자료”를 제공하여 협조체제 강화

※ 2003년 의정부세무서와 의정부지청간의 업무공조로 실지사업자인 탈세자 11명을 조세범처벌법 등 위반혐의로 고발․구속한 모범사례

⇒ 국세청에서 민원사무처리규정중 자금출처 확인 사항 추가 시행

⇒ (법령개정) 부가가치세법시행령 제7조 제2항에 유흥주점 등 명의 위장사업 여부 확인이 필요한 경우 자금출처확인에 필요한 서류를 제출하도록 규정 신설

2. 지도․단속과정의 부패방지

□ 단속법규의 현실화

◦ 영업허가증, 조리사자격증에 대한 영업장내 게시의무를 비치하는 것으로 완화

- 허가관청이 식생활개선 등을 위한 홍보물을 영업장에 게시토록 한 의무 규정 삭제

⇒ 우선 지자체 및 경찰청에서 점검･단속 지침수립

⇒ 식품위생법시행규칙 제42조 제1항 별표13의 제5호 자목 삭제

□ 관계기관 합동․교차단속 실시

◦ 모든 단속은 지자체‧경찰서․소방서 및 시민단체가 합동으로 실시

- 국민의 안전과 관련된 소방, 112 신고처리 및 수사관련 업무수행 등은 예외로 하여 단속 허용

◦ 특별시(1), 광역시(6)에서 우선 시행

- 유흥업소, 노래방, 성인오락실, 청소년유해업소 및 무허가 업소에 대한 위법행위 단속 전담기구 설치 운영

(편성예) 구청(단속요원 2, 운전원 1), 경찰(1), 소방(1), 시민단체(2) 등 7인으로 단속반 편성

- 시‧구 직원과 경찰‧소방으로 구성된 단속기구를 설치하고 불법행위가 근절될 때까지 집중단속

- 단속전담기구 구성 및 운영은 대도시에서 주관

<유흥업소(유흥‧단란 등) 업무기능조정>

구 분	현 행	조 정
특별시‧광역시‧대도시	‧합동단속반 운영(월 2～4회) - 위생 및 시설기준 위반사항 단속	‧합동단속반 운영(상설) - 위생 및 시설기준 위반사항 단속 행정처분업소 사후관리
자치구‧구	‧영업허가 ‧위생 및 시설기준 위반사항 단속 ‧위반업소 행정처분 ‧행정처분업소 사후관리	‧영업허가 ‧위반업소 행정처분
지방경찰청‧경찰서	‧위생 및 시설기준 위반사항 단속 ‧행정처분업소 단속 ‧112 신고 등 사건처리, 수사	‧112 신고 등 사건처리, 수사

⇒ 지자체 및 경찰청에서 점검･단속 지침수립

(법령개정)식품위생법시행규칙 제12조 개정

□ 주간예고 점검 및 야간 불시 비노출 단속 실시

◦ 점검시간이 오래 소요되고, 주간점검이 가능한 위생‧소방 등은 일시를 정하여 사전예고 후 주간점검 실시(년 1회)

- 점검자는 충분한 점검 가능, 업주는 영업활동 보장

- 신규업소를 우선 점검하여 허가시 위반행위 묵인여부 확인

◦ 중점관리대상 업소는 년 1회 불시검사를 실시하되, 단속은 비노출 위장단속을 실시하여 업주의 자발적 규정준수 유도

- 현재 만연된 단란주점의 유흥접객원 불법고용, 나체쇼 또는 윤락행위 등은 현행 단속방법으로 적발‧처벌하기 곤란

- 위법업소는 추가 불시단속 실시

※ 유흥‧단란주점 유흥접객원의 윤락행위 단속을 위해 총 9명 정도의 경찰관(지휘 1, 업소 전표확보 2, 미행‧여관인검‧진술서 확보 4, 여관 외곽 경비 2)이 동원되나 윤락증거 확보 등이 어려워 단속이 자주 실시되지 못하고 있음.

※ 외국사례

‧미국은 연간 4회 보건위생검사를 실시하고, 미성년자와 Bar girl에 대한 단속은 경찰의 풍속계와 합동으로 거의 위장단속방법에 의해 실시하지만, 신고가 접수되지 않거나 지역 내에 술로 인한 사고가 발생하지 않는 경우는 업소를 방문하지 않는 것을 원칙으로 함.

‧일본은 연간 12회의 보건위생검사를 실시토록 규정되어 있으나 실제로는 시행되지 않고 있고, 풍속관련사항은 허가제로서 일단 허가를 받은 업소에 대하여는 신고나 사고 발생의 경우를 제외하고는 업소출입을 하지 않음.

⇒ 지자체 및 경찰청에서 점검･단속 지침 수립

□ 실명단속 및 단속책임제 확행

◦ 모든 공무원은 위생업소 출입시 신분증을 제시하여 업주가 ｢출입‧검사등 기록부｣에 기록하도록 하고, 위반시 징계 등 조치

◦ 단속반은 단속 목적에 따라 철저히 단속하고 단속결과에 대하여는 단속자가 책임지는 분위기 조성

※ 근린생활시설내 단란주점 면적(150㎡) 초과 위법사항을 적발하지 못할 경우 점검자가 책임져야 함

◦ 관련공무원은 사무실이나 합동단속시 업소에서만 업주를 접촉할 수 있도록 허용하고, 그 외의 장소에서는 일절 접촉 차단

- 개별 접촉시에는 부패혐의와 상관없이 지시사항 위반으로 조치

⇒ 지자체 및 경찰청에서 점검･단속 지침수립

식품위생법 별지 제14호 개정

3. 단속결과 처리과정상의 부조리 근절

□ 엄격한 부패통제장치 확립

◦ 사회 미풍양속 저해 등 중요 위법행위에 대하여는 사전에 위법행위를 정하여 고지하고 위반시 처분 강화

※ 19세 미만 접대부 고용 및 업소 출입, 윤락‧음란행위 등 위법행위(유흥업소)와 영업장 불법확장, 유흥접객원 고용, 청소년 주류제공, 노래방의 주류판매 및 유흥접객원 고용(단란주점) 등은 가중 처벌하여 경각심 제고

<음반･비디오물및게임에관한법률(이하“음비게법”)과 식품위생법의 행정처분 비교>

구 분	식품위생법		음비게법
	적발회수	행정처분	적발회수	행정처분
주류판매(청소년 포함) 접대부 고용, 윤락 등(청소년 포함) 영업정지중 영업행위 시설기준 위반	1차(2차) 1차(2차) 1차 1차(2차)	정지2월(3월) 정지3월(취소) 취소 정지1월(2월)	1차(2차) 1차(2차) - 1차(2차)	정지10일(1월) 정지1월 (2월) - 정지10일(20일)

※ 동일 위법행위에 대하여 음비게법의 처분이 식품위생법의 처분보다 경미함

⇒ 우선 문화관광부, 경찰청 및 지자체에서 행정처분 지침수립

⇒ (법령개정) 음반‧비디오물및게임에관한법시행규칙 제9조 개별기준 및 식품위생법시행규칙 제53조 개별기준(3.식품접객업) 제9호 각목, 제14조 각목, 제15호 각목에 대하여 가중처벌 및 단계적 처벌 제외대상으로 분류하여 허가 취소 등 처벌

4. 부패유발적인 환경개선

□ 부패행위자 처벌 강화 및 인센티브 부여

◦ 뇌물제공을 신고한 공직자에게 일정비율의 포상상금을 지급하고, 공적에 따라 표창 수여 및 승진‧전보시 우대 방안 시행

- 확실한 보상이 있을 경우 공무원 뇌물거부 분위기 확산

※ 만연하였던 교통경찰관 비리도 유사방법으로 수년 전부터 일소

◦ 뇌물제공 업주는 형사처벌 및 식품위생법에 의한 영업허가 제한

◦ 뇌물수수 공무원은 고발 및 단속업무 배제 등 가중처벌

⇒ (법령개정) 식품위생법 제24조(영업허가의 제한) 규정에 뇌물공여자 허가제한 조항 신설

□ 업주와의 유착관계 차단장치 마련

◦ 현재 1년 이상 위생업무, 풍속업무 및 소방시설완비증명 업무 담당자는 가급적 빠른 시일내에 전원 교체

- 위생 관련부서는 최근 5～7년 이내 근무자 재배치 금지

- 대부분 부패 의혹, 업자 유혹 및 단속의 어려움 등으로 위생관련 업무를 기피하고 있으나, 일부 유경험자는 스스로 전입 희망

※ 경찰의 경우 기 시행중인 대민부서 근무자 선발기준 강화로 문제직원 배제

⇒ 행정자치부(경찰청) 및 지자체에서 순환보직 등 인사규정 지침수립

□ 불법행위 감시체계 강화

◦ 청소년보호법에 의한 신고보상금제도와 식품위생법상 신고포상금 제도 활성화

- 반상회보와 지역신문 등을 통한 홍보 전개

※ 2002년도 퇴‧변태 위법행위에 대한 신고보상금은 총 172건 6,140천원으로 전체 지급액의 2.0%에 불과

- 경찰에 신고하여 적발된 위법행위 신고자에 대하여도 포상금 지급토록 기관간 협조체제 확립

◦ 청소년보호법과 식품위법상의 신고포상금 현실화 및 지급액 형평 유지

- 동일 신고내용일 경우 같은 금액의 신고포상금 지급 필요

※ 현행(주요사례)

- 청소년 주류제공 : 식품위생법 20만원, 지자체 자체 규정 5만원

- 신고포상금을 증액하여 신고 유도 촉진

※ 현행(주요사례)

- 퇴․변태 영업 : 7만원,

- 식품접객업소내 선량한 미풍양속 저해 : 5만원

⇒ 지자체에서는 자체 홍보계획을 수립하여 시행

⇒ (법령개정) 식약청 고시 제2003호를 개정하여 신고포상금을 현실에 맞게 증액

Ⅵ. 조치사항

◦ '04. 8. 31까지식품위생법 별지 제14호 개정 및 지자체 및 경찰청에서 점검･단속 지침수립 등 조치

◦ 권고일자 및 대상기관 : '04. 2. 23, 식약청․소방방재청․경찰청