과 제 명	1세대 2주택이상 소유자에 대한 주택공급방법개선
제 출 자	강00 조사관
민원번호	1994고충000(2BA-9405-000000)	의결일	1995. 8. 8
소관기관	건설교통부장관	분 야	주택
주 문	피신청인은 주택건설촉진법시행령 제42조 제3항 제3호 가목 단서규정 중 "1세대가 2주택이상을 소유한 경우에는 이를 1인의 조합원으로 본다"는 내용을 삭제할 것을 제도개선권고한다

이    유

1. 당사자의 주장

가. 신청인

재건축조합원 중 1세대가 2주택이상을 소유하고 있는 경우 1인의 조합원으로 보아 1주택만 공급하도록 한 주택건설촉진법시행령 제42조 제3항 제3호 가목 단서규정은 사유재산권의 보장에 관한 헌법정신과 평등의 원칙에 위배되는 위헌규정이므로 폐지되어야 한다.

나. 피신청인

주택건설촉진법의 입법목적이 주택이 없는 국민의 주거생활의 안정을 도모하고, 모든 국민의 주거생활의 향상을 기하는데 있고, 우리나라 주택보급율 등을 감안할 때 실수요자 위주로 공급하는 것이 타당하고, 또한 기존주택의 소유 숫자대로 공급할 경우 노후·불량주택이 투기대상이 되어 부동산가격상승을 유발, 주택소유기회가 축소될 우려가 있어 1세대가 2주택이상 소유하고 있는 경우 공익을 위하여 1인의 조합원으로 보도록 한 것이고, 1주택 초과분에 대하여는 적정보상을 하고 있으므로 헌법상의 평등의 원칙이나 사유재산권보장에 관한 헌법정신에 위배되는 것은 아니다.

2. 판  단

가. 사유재산권의 보장과 재산권 제한의 원칙

1) 우리 헌법은 모든 국민의 재산권은 보장되며, 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하여야 하고(헌법 제23조), 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있지만 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없으며(헌법 제37조 제2항), 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다(헌법 제122조)고 규정하고 있다.

2) 따라서, 모든 국민은 재산권의 취득·처분과 보존·관리를 자신의 의사에 따라 결정할 수 있는 자유와 권리를 가지므로 자신의 의사에 기하지 아니하는 재산권의 박탈 및 제한은 오로지 법률의 규정에 의한 수용·사용의 절차에 의하여서만 가능하며, 법률로 정하더라도 그 본질적인 내용을 침해할 수는 없는 것이다.

나. 1세대 2주택이상 소유자의 1조합원 의제규정의 성격(사실상 수용)

1세대가 2주택이상을 소유하고 있는 경우 1인의 조합원으로 보아 1주택만 공급하고, 나머지 주택에 대하여는 금전으로 보상한다는 것은 실은 1세대를 초과하는 주택에 대하여는 사실상 이를 수용하고 그 보상을 하는 경우와 전혀 다를 바 없다. 피신청인은 재건축조합의 정관에 그와 같은 내용을 담고 있고, 당사자가 재건축에 동의하여 조합원이 되는 경우에는 정관의 내용을 승인한다는 것이므로 이는 수용이 아니라 합의에 의한 것이라는 취지의 주장을 하고 있으나 재건축조합의 정관은 주택건설촉진법령에 맞게 작성되지 아니하면 조합설립인가를 받을 수 없기 때문에 위와 같은 정관의 조항은 법령의 규정에 의하여 부득이 규정된 것일 뿐 당사자간의 진정한 합의에 의한 것이라고 할 수 없다. 따라서, 1세대 2주택이상 소유자를 1조합원으로 보아 1주택만 공급하는 것은 나머지 주택에 대하여는 수용절차에 의하지 아니하고 사실상 수용하는 결과를 초래하는 것이다.

다. 공공의 필요와 사유재산권 보호의 이익 형량

1) 주택건설촉진법의 입법목적과 재건축조합의 성격

가) 주택건설촉진법의 입법목적은 "주택이 없는 국민의 주거생활의 안정을 도모"하고, "모든 국민의 주거수준의 향상"을 기하는데 있다(주택건설촉진법 제1조).

나) 주택조합의 경우, 일정지역내의 무주택 주민이 주택 마련을 위해 설립하는 지역조합이나 동일직장내의 무주택 근로자들이 주택마련을 위해 설립하는 직장조합은 전자에, 노후 불량주택을 철거하고 재건축하기 위해 기존주택의 소유자가 설립하는 재건축조합은 후자에 기본목적이 있다고 할 수 있다.

다) 따라서, 지역조합이나 직장조합의 경우에는 무주택자에게 주거를 확보해주는 것을 첫째 목적으로 하고 있기 때문에 무주택 주민 또는 근로자에게만 조합원자격을 부여하고, 1조합원에게 1주택만을 공급하는 것이 주택보유의 기회균등이란 공익을 위해 반드시 필요한 규정이라고 할 것이다.

라) 그러나, 이와 달리 재건축조합의 경우는 노후·불량한 기존주택의 소유자들이 주거환경의 개선을 위해 기존주택을 헐고 그 철거한 대지위에 재건축을 하는 것이 기본목적이므로 원칙적으로 재건축행위의 성질은 기존 주택소유자들이 자신의 재산권의 효용을 증진시키는 것이라고 할 것이다. 다만, 그 행위가 다수인이 조합을 구성하여 일정한 지역을 단위로 행하여 짐으로 인하여 그 원활한 추진을 도모하고, 주거수준의 향상이라는 행정목적을 달성하기 위하여 법령으로 조합결성의 절차와 요건, 주택건설기준과 공급방법·절차 등을 규정하고 있는 것이며, 무주택자에 대한 주택공급과 균등한 기회보장이라는 것은 기존 소유자들에게 소유 주택에 상응하는 주택을 공급한 후 남는 경우에 한하여 고려될 수 있는 부차적인 정책목적에 불과하다 할 것이다.

마) 따라서, 1세대 다주택 소유가 허용되는 이상 1세대 2주택이상 소유자라 하더라도 그 소유주택에 상응하는 주택을 공급받을 수 있는 권리가 있으며, 이는 소유자가 그 권리를 포기하지 아니하는 한 재건축에 따르는 소유자의 당연한 권리라 할 것이므로 그 소유자가 재건축하는 주택의 취득을 포기하지 아니함에도 주택공급의 기회균등이라는 부차적인 목적을 위해 대통령령으로 1주택만 공급받도록 규정한 것은 사유재산권보장의 헌법정신에 위배된다고 볼 소지가 있다

바) 피신청인은 1세대 2주택이상 소유자에게 1주택만 공급하기는 하나 나머지 주택에 대하여 충분한 금전보상을 하고 있기 때문에 사유재산권을 침해하는 것이 아니라고 주장하고 있으나 소유자의 의사에 반하여 주택의 소유권을 취득하고 반대급부로 금전보상을 하는 것이 바로 수용이므로 위 주장은 이유없다고 할 것 이다.

사) 피신청인은 지역조합과 직장조합의 조합원을 무주택자로 한정한 규정이 위헌이 아니라는 헌법재판소의 결정(92헌바43 1994.2.24. )사례를 인용하면서 재건축조합의 경우 1세대 2주택이상 소유자를 1조합원으로 규정한 것은 공익을 위해 필요한 규정으로서 위헌의 소지가 없다고 주장하고 있으나 앞서 본 바와 같이 재건축 조합의 성격이 지역조합이나 직장조합과 전혀 다를 뿐만 아니라 정책목적 또한 다르므로 위 결정은 이 사건에 적절한 사례라 할 수 없다.

2) 재건축에 따른 투기방지목적과 1세대 2주택이상 소유자에 대한 재건축주택 공급제한의 합리성

가) 피신청인은 1세대 2주택이상 소유자에게 그 소유주택에 상응하는 주택을 공급할 경우 재건축과 관련한 부동산투기로 주택가격이 상승하는 등 부작용을 초래될 수 있으므로 이를 방지하기 위하여도 1주택만 공급할 필요가 있다고 주장하고 있다. 그러나, 주택건설촉진법은 부동산투기억제를 위한 법률이 아닐 뿐만 아니라 이는 행정편의적인 발상이라 하지 않을 수 없다.

나) 1세대 2주택이상 소유자에게 그 소유주택에 상응하는 주택을 공급할 경우 재건축과 관련하여 우려되는 부동산투기억제는 사업인가신청시점이후의 전매를 제한하거나 1세대 2주택이상 소유자에 대하여는 원칙적으로 투기여부를 조사하거나 2주택이상 소유자가 재건축으로 인하여 취득하는 이익은 개발이익환수차원에서 취득세를 중과하는 등 부동산투기억제 측면에서 다양한 방법을 강구하여 접근하여야 할 문제이지 재건축과 관련하여 소유권취득을 제한하는 방법으로 하는 것은 온당하지 아니할 뿐만 아니라 재건축의 본래의 목적에도 반하는 것이라 할 것이다.

라. 예견가능한 경우와의 형평문제

1세대가 2주택(A, B주택)을 소유하고 있는 경우 재건축이 이루어지는 형태는 몇 가지로 상정해 볼 수 있는 바,

1) A주택은 그대로 소유하고 있고, B주택만 재건축하는 경우 소유자는 당연히 B주택에 대하여 A주택의 소유와 관계없이 주택을 공급받을 수 있고,

2) 4, B주택 모두 재건축되지만 지역이 달라 각 조합을 달리하는 경우 소유자는 4, B주택 모두에 대하여 각 1주택씩 공급받을 수 있음에도 재건축되는 4, B주택이 우연히 동일 재건축 조합에 속하게 되었다고 하여 그중 1주택에 대하여 주택을 공급받지 못한다는 것은 지극히 우연한 사정에 의하여 소유권취득기회가 박탈될 뿐만 아니라 A, B주택이 동일한 재건축조합에 속하였다는 사실 자체가 앞서의 다른 두 경우와 달리 취급하여야 할 합리적인 사유가 된다고 볼 수도 없다.

마. 입법형식상의 문제점

앞서 살펴본 바와 같이 1세대 2주택이상 소유자가 우연히 동일한 재건축조합에 속하여 재건축이 이루어진다는 사정만으로 그 1주택을 초과하는 주택에 대하여 사실상 수용하는 결과를 초래하도록 규정한 것은 부당할 뿐만 아니라 재산권의 수용에 관한 사항이므로 그 규정형식 또한 마땅히 법률로 하여야 함에도 대통령령으로 규정한 것은 헌법에 위배된다고 할 것이다.

3. 결  론

이상에서 살펴본 바와 같이 재건축조합의 경우 1세대 2주택이상 소유자는 1조합원으로 본다는 주택건설촉진법시행령 제42조 제3항 제3호 가목 단서규정은 규정형식이나 내용면에서 위헌적 요소를 갖고 있으므로 폐지하여야 한다는 신청인의 주장은 이유있으므로 행정규제및민원사무기본법 제26조의 규정에 의하여 제도개선권고 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.