과 제 명	개발제한구역내 공장등록 운용 개선
제 출 자	윤00 조사관
민원번호	1994고충0000(2BA-9406-000000)	의결일	1995. 2.28
소관기관	통산산업부장관	분 야	산업자원
주 문	피신청인은 공업배치및공장등록에관한법률 부칙 제3조의 규정에 의한 기존공장 등록업무에 있어 개발제한구역내 조건부 및 무등록공장 등록운용지침(1994.5.31. )을 철회하고, 조건부등록공장 및 무등록공장 등록요령(상공자원부고시 제1993-93호, 1993.11, 1, )에 의하여 집행토록 하는 제도개선절차를 이행할 것을 권고한다.

이    유

1. 사실관계

가. 1990년도 및 1991년도에 당시의 상공자원부에서는 3년 이내 이전조건부로 공장등록을 허용하였으나 조건이행기간내에 이전을 하지 아니한 공장이 적지 않아, 이전조건을 이행치 아니한 공장과 무등록공장에 대하여는 조건이행기한 만료시점에서 일률적인 폐업조치로 인한 부작용을 방지하고자 관계부처(당시 건설부, 환경처, 경제기획원)와의 협의(1993.9.25. )를 거쳐 기존의 이전 조건부공장에 대하여도 조건이행기한을 3년간 연장조치하고, 무등록 공장에게 등록기회를 부여토록 하는 『조건부등록공장 및 무등록공장 등록요령(상공자원부고시 제1993-93호, 1993.11.1. )』 및 『동 고시의 운용지침(통상산업부지침, 1994.1.3.)』을 제정하여 각 시·도에 시달하였다.

나. 1994.2.5. 당시의 건설부에 대한 개발제한구역내의 불법공장의 등록에 관한 협조요청에 대하여 건설부에서는 당초의 협의 내용과는 달리 개발제한구역의 관리원칙에 어긋남을 주장하며 개발제한구역내의 불법공장등록은 불가함을 회신하였으며, 이에 상공자원부는 각 시·도 공업담당자회의를 개최하여 개발제한구역내의 공장에 대하여는 건설부와 협의중에 있으므로 그 결과를 추후 시달할 것이나 개발제한구역내의 공장도 일단 등록할 것을 지시하였으며, 개발제한구역내 공장등록추진을 위한 관계부처회의(경제기획원, 건설부, 상공자원부, 1994.4.7. )를 거쳐 『개발제한구역내 조건부 및 무등록공장 등록운용지침(상공자원부 배치 55141-695, 1994.5.31. )』을 시달하게 됨에 따라 당초의 고시·지침에 의거 등록이 가능했던 공장의 범위가 축소되었으며, 등록이 되는 공장도 1년 이내 이전을 조건으로 하는 등 불리하게 변경되었다.

2. 당사자의 주장

가. 신청인

당초 상공자원부고시에는 1990.9.20.∼1990.11.30. 및 1991.4.1.∼1991.4.30. 사이에 3년이내 이전조건 또는 위법사항 개선조건으로 등록된 공장으로서 위 조건을 이행하지 아니한 공장건축면적 200㎡ 이상인 공장과 1989.12.31. 이전부터 사업자등록증을 발급 받아 가동중인 공장건축면적 200㎡ 미만인 무등록공장이 등록대상 공장이었으며, 이전 조건부공장으로 등록할 경우 이전유예기간이 3년이었으나, 위 고시의 운용지침에는 등록대상공장의 범위를 이전 및 개선조건부 등록공장의 경우 이전유예기간을 1년으로 단축하였으며, 도시계획법 제21조의 규정에 의한 개발제한구역 지정이후 1989.12.31.이전에 사업자등록증을 교부받고 1990.1.1.부터 1993.10.31.까지의 기간동안 행정처분을 받지 아니한 자가공장으로 범위를 축소하여 불이익을 받게 되었으니 상공자원부의 개발제한구역내 조건부 및 무등록공장 등록운용지침은 철회되어야 한다.

나. 피신청인

1) 관계부처 및 당정협의를 거쳐 기존의 조건부공장에 대해서 조건이행기간을 3년간 연장조치하고, 무등록공장에게도 등록 기회를 재부여하는 『조건부등록공장 및 무등록공장 등록요령(상공자원부고시 제1993-93호, 1993.11.1. )』과 동 고시의 운영을 위한 『조건부등록공장 및 무등록공장 등록요령운용지침(상공자원부지침, 1994.1.3. )』을 시달하였으나, 개발제한구역관리를 맡고 있는 건설교통부(종전의 건설부)에서 그린벨트지역관리를 위하여 상반된 의견을 개진함에 따라 그린벨트지역 관리의 특수성과 공장등록 정책의 신뢰성을 유지·조화시키는 의견조정을 거쳐 『개발제한구역내 조건부 및 무등록공장 등록운용지침(상공자원부 배치55141-695, 1994.5.31. )』을 재시달하여 등록대상공장을 당초 대상 공장보다 축소하여 개발제한구역 관리원칙에 부합되는 공장으로 제한함에 따라 등록대상공장이 축소되고, 이전유예기간이 3년에서 1년으로 단축되었다.

2) 그러나 당초의 『조건부등록공장 및 무등록공장 등록요령』에 의해 등록할 경우에도 그 등록 자체로서 다른 법령의 위반 사항이 치유되는 것은 아니므로 그린벨트지역내의 조건부등록공장은 당연히 관리대상이 되어 단속·철거 등의 행정조치를 피할 수는 없는 것이며, 또한 개발제한구역은 그 구역지정목적의 원만한 달성을 위하여 매년 정기·수시단속을 실시하여 행정처벌을 집행하고 있으며, 신청인들도 그와 같은 행정처벌을 수차례 받았음에도 불구하고 불법사항을 치유하지 아니하여 그린벨트관리원칙까지 무시하면서 구제해 주는 것은 자진철거업체와의 형평을 고려할 때 신청인의 주장을 수용하기는 어렵다.

3. 판  단

가. 쟁점은 피신청인이 개발제한구역내의 이전조건부 대상공장의 이전유예기간을 당초 3년으로 정한 조건부등록공장 및 무등록공장 등록요령(통상산업부고시 제1993-93호, 1993.11.1. )을 철회하고 이전유예기간을 1년으로 단축한 개발제한구역내 조건부 및 무등록공장 등록운용지침(상공자원부 배치 55141-695, 1994.5.31.)을 제정한 것이 정당한 행정조치인지의 여부에 있다.

나. 행정기관에서 행하는 행정조치는 그 의도하고 있는 목적 실현을 위하여 필요한 경우라 할지라도 그 행정조치를 취함에 따른 불이익이 그 조치에 의해 발생하는 이익보다 큰 경우에는 행정조치를 취하여서는 아니되며, 대법원판결(85누664, 1986.2.25.)에서도 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있는 것이며, 다만 그 행위가 국민에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위인 때에는 그 행위를 취소하여야 할 공익상 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입을 기득권과 신뢰보호 및 법적 생활안정의 침해 등 불이익을 비교형량한 후 공익상 필요가 당사자의 기득권 침해 등 불이익을 정당화할 수 있을 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다고 판시하고 있고, 행정기관은 성실하게 적법한 행정활동을 하여야 할 의무를 지며, 국민은 그것을 적법한 것으로 신뢰하게 되는 바, 사후에 당해 행정작용의 부적정을 이유로 그 효력을 부인하는 것은 상대방의 신뢰를 저버린 것으로서 신뢰보호의 원칙에 위반되는 것이다.

다. 한편, 조건부등록공장 및 무등록공장 등록요령(상공자원부고시 제1993-93호, 1993.11.1. )은 당시 상공자원부에서 공업배치및공장등록에관한법률 부칙 제3조의 규정에 의하여 당시 건설부와 협의를 거쳐 시행한 것으로서 하자없이 성립한 행정제도이고 그 이후에 당시 건설부의 이견이 있어 재협의를 거쳐 "개발제한구역내 조건부 및 무등록공장 등록운용지침(상공자원부 배치 55141-695, 1994.5.31.)"을 시달하여 위 고시를 제한한 것은 하자없이 성립한 행정제도에 대하여 그 효력을 존속시킬 수 없는 새로운 사정이 발생하였음을 이유로 그 효력을 소멸시키는 철회에 해당되며 이는 공익상의 필요, 상대방의 신뢰, 기득권 보호 및 법적 안정성 유지 등 모든 이익을 비교형량하여 결정하여야 하는 바 이를 소홀히 한 것으로 판단된다.

라. 더욱이 행정청이 행정처분을 철회하고자 할 경우 국민의 권익보호를위한행정절차에관한훈령(국무총리훈령 제235호, 1989.1.15.제정, 1989.12.17.개정)에 의하여 의견제출, 청문 및 공청회 등의 청문절차를 통한 의견청취를 하여야 하는 바, 이를 결여한 행정조치로 판단된다.

마. 따라서 당초 홈없이 이루어진 조건부등록공장 및 무등록 공장 등록요령(상공자원부고시 제1993-93호, 1993.11.1. )을 행정 부처간의 재협의를 거쳐 개발제한구역내 조건부 및 무등록공장 등록운용지침(상공자원부 배치 55141-695, 1994.5.31. )으로 변경·시달함으로써 신청인에게 피해를 끼치고 또한 청문절차를 이행치 아니한 행정조치는 철회되어야 할 필요가 있다고 인정되므로, 그 제도의 개선을 권고하기로 하며 행정규제및민원사무기본법 제26조의 규정에 의하여 주문과 같이 의결한다.