과 제 명	주택건설심의위원회 운영방법 개선
제 출 자	이00 조사관
민원번호	1994고충0000(2BA-9412-000000)	의결일	1995. 1.17
소관기관	건설교통부장관	분 야	주택
주 문	1. 피신청인은 피신청인이 1994.3.10. 경기도 남양주시(당시 행정구역 미금시) 호평동 일원 1,008,000㎡ 및 동 평내동 일원 910,000㎡에 대하여 택지개발예정지구로 지정고시한 처분을 취소할 것을 시정권고한다. 2. 피신청인은 택지개발촉진법 제3조에 의하여 주택건설촉진법 제4조의 규정에 의한 주택정책심의위원회의 심의를 거치도록 되어있는 현행 제도중 동 위원회의 구성에 관하여 주택건설촉진법시행령 제6조 제1항 제10조 소정의 “주택에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로서 건설부장관의 추천으로 위원장이 위촉한 4인 이내의 위원”을 위촉하여 동 위원회를 적법하게 구성할 것과 동 위원회의 의사에 관하여 의사종족수와 의결정족수를 규정하고, 현행 서면심의의 관행을 개정하여 출석심의로 제도의 운영을 개선할 것을 권고한다.

이    유

1. 사실관계

우리 위원회의 각 심의기일에 신청인 및 피신청인이 각 제출한 증거자료, 우리 위원회가 직권으로 조사한 사실 및 현장 실지조사 결과, 각 참고인 신문결과 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 시실을 인정할 수 있다.

가. 경기도 남양주시 호평동 일원 1,008,000㎡ 및 같은 시 평내동 일원 910,000㎡(이하 “민원대상지구”라 한다)는 1989.1.1 남양주군에서 미금시로 승격된 후 1995.1.1. 남양주군과 통합되어 남양주시로 된 지역으로서, 남양주군은 이미 1987.3.20.부터 민원대상지구 일대에 대하여 체계적인 도시발전을 위하여 재개발된 지역과 개발가능지를 포함하여 취락지역으로 용도지역을 변경하고자 동 지역에서의 건축행위를 제한하고 국토이용관리법상 취락지역 개발계획을 수립하였다. 민원대상지구 등이 미금시로 승격되자 위 취락지역 개발계획은 무효화되었고, 미금시는 1989.4.10.부터 시승격 이후 체계적이고 균형있는 도시발전을 위하여 국토이용관리법상 용도지역을 도시지역으로 변경하여 시단위 도시계획을 수립하고자 “호평․평내지역 건축통제규정”을 제정하여 100㎡미만의 단독주택 증․개축 및 공공시설과 조립식 구조에 한하는 종교시설을 제외한 일체의 건축행위를 통제하였고, 1992.6.4.부터 건축법 제12조의 규정에 의하여 피신청인의 승인을 받아 건축제한을 계속하는 한편, 1993.3.30. 경기도지사의 승인을 받아 건축제한기간을 연장하는 등 민원대상지구 주민의 재산권 행사를 7년간이나 제한하여 왔다.

나. 미금시는 1991.12.13.부터 구리도시기본계획 변경에 착수하여 1992.5.21. 공청회를 개최한 후 1992.8.11. 경기도에 승인 신청하였고, 경기도는  1002.11.4. 피신청인에게 승인 신청하여 피신청인은 1993.4.1. 위 구리도시기본계획을 조건부로 승인하였다. 미금시는 1993.4.경 민원대상지구에 대한 도시재정비계획을 수립하여 1993.6.24. 공청회를 개최하고 1993.11.17. 도시계획변경결정을 고시한 후 1993.12.29. 지적고시함으써 도시계획을 확정하였다.

다. 위 도시계획이 확정되자 민원대상지구 거주 주민들은 7년간이나 제한되어 왔던 재산권 행사를 시작하여 그 지역 토지소유자들인 이○석, 이○정, 김○○, 장○○ 등은 미금시에 토지거래허가를 신청하여 허가를 받는 등 주민들은 위 지역내의 토지매매계약을 체결하였거나 체결을 시도하였다.

라. 피신청인은 1993.4.1. 도시기본계획 승인 직후인 같은 해 5.20. 및 같은 해 6.30. 한국토지개발공사의 민원대상지구에 대한 택지개발예정지구(이하 “예정지구”라 한다) 지정 건의를 각각 받고 1993.7.9.부터 같은 해 11.30.에 걸쳐 경기도 미금시 등과 위 지정 건의와 관련한 협의를 한 바 있다. 예정지구 지정과 관련한 협의과정에서 미금시장은 1993.7.27. 경기도지사에게 위 지구지정에 대한 반대취지의 의견제출을 하였고, 그후 1994.2.14. 경기도지사는 피신청인에게 또한 위 지구지정에 대한 반대취지의 의견제출을 하였으나 피신청인은 1993.12.29. 도시계획이 확정된 날로부터 70여일만인 1994.3.10. 택지개발촉진법 제3조 제1항 및 제7조에 의하여 민원대상지구를 예정지구로 지정․고시하였다.

마. 그 결과 약 7년간이나 제한되어 왔던 주민들의 재산권 행사가 다시 통제되는 한편, 도시계획결정 후 토지거래를 추진중에 있거나 완료한 주민들은 매매계약의 해제와 손해배상 등의 법률분쟁에 휘말리게 되었고 장차 토지가 수용될 경우 많은 주민들이 조상대대로 살던 고향을 떠나야 하는 사정에 처하게 되었다.

바. 이 고충민원과 관련하여 1994.12.13. 호평동 택지개발추진위원회 회원 136인의 대표 김○자 외 2인이 위 예정지구의 해제를 반대하는 고충민원을 제출하였고, 미금시 호평․평내동 택지개발예정지구지정반대대책위원회가 다시 미금시 호평․평내동 거주 최○○ 외 주민일동을 신청인으로 하여 같은 달 7일 대통령 비서실에 위 예정지구의 해제를 촉구하는 민원을 제출하였는 바, 동 민원은 같은 달 15일 우리 위원회로 이첩되었다.

2. 당사자의 주장

가. 신청인

1) 피신청인이 주택정책심의위원회(이하 “심의회”라 한다)에의 심의요청일인 1994.2.22. 이전인 같은 달 14일 경기도로부터 반대의견을 개진한 의견을 제출받고도 이를 숨긴 채 의견이 없는 것으로 심의회에 안건을 상정한 것은 택지개발촉진법 제3조 제2항에 규정된 예정지구지정이 필수적 절차를 결여한 위법행위이다.

2) 심의회는 법률상 규정된 위원을 결여함으로써 위법하게 구성되었고, 따라서 그러한 심의회에서 행한 심의는 부존재하거나 무효인 것이다.

3) 예정지구지정의 전과정이 기망 등 위법행위에 기인한 것으로 행정의 합리성과 투명성이 결여되었다.

4) 특정인 소유의 주택이나 공장소재지의 토지를 합리적 기준없이 예정지구에서 제외한 것은 형평성을 결여한 부당한 행정행위이다.

5) 1993.12.29. 도시계획이 확정되자 토지를 매도하였거나 매도하는 과정에 있던 주민들의 재산권 행사가 1994.3.10. 예정지구지정으로 다시 제한되게 되었는 바, 정부의 시책을 믿고 따른 국민이 오히려 피해를 입게 만든 위 예정지구의 지정은 행정상 신뢰의 원칙에 반하는 행위이다.

6) 민원대상지구를 예정지구로 지정할 긴급성이나 필요성이 없고 여러 대안적 수단이 있음에도 불구하고 민원대상지구를 재산권 행사의 제한이 가한 택지개발촉진법에 의한 예정지구로 지정한 것은 행정상 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙을 위반한 것이므로, 위 예정지구지정의 전부를 취소하든지 아니면 최소한 도시계획에서 일반주거지역, 준주거지역 및 일반상업지역으로 확정․고시된 부분이라도 취소하여야 한다.

나. 피신청인

1) 해당 지방자치단체의 장에게 의견조회 후 2차례에 걸친 촉구에도 불구하고 약 6개월이 지나도록 의견이 접수되지 않아 심의회 상정을 위한 내부결재 방침서 작성시인 1994.2.5. 지방자치단체장의 의견이 미통보된 것으로 기재하였으나, 결재과정에서 같은 달 15일 지방자치단체장의 의견이 접수되어 심의회 위원장인 경제기획원장관의 최종 결재일인 같은 달 22일 이전에 첨부서류인 심의안건 내용상에는 지방자치단체장의 의견을 추가로 기재하였다. 다라서 심의회에 서면심의를 요청한 공무서 및 심의회에서 적법하게 심의를 받아 정당한 절차를 거친 지구지정이었다.

2) 예정지구의 지정은 부동산투기 및 특혜시비 등 악영향을 고려하여 현지조사시부터 대외비로 하고 있다.

3) 토지소유자와는 물론 지방자치단체와도 협의없이 공정하고 합리적인 지구경계선을 결정하므로 특혜를 줄 목적으로 특정인의 토지를 예정지구에서 제외하는 것은 원천적으로 불가능하다.

4) 예정지구지정은 도시의 기형적 개발을 방지하기 위하여 도시계획상 주거지역을 선정하는 것을 원칙으로 하고 현 도시계획상 주거지역만으로 개발가능지가 부족하다고 판단될 경우에는 도시기본계획상 주거지역을 위주로 하되 도시계획시설의 연계를 감안하여 선정하고 있는 바, 위 지구지정도 이에 부합된다고 할 것이므로 신뢰의 원칙에 벗어났다고 볼 수 없다.

5) 도시지역의 도시개발기법에는 도시계획법에 의한 일단의 주택지조성사업, 토지구획정리사업 및 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 등 다양한 방법이 있는데, 민원대상지구는 정부의 신경제 5개년계획기간 중 수도권지역의 시급한 택지난을 해소하기 위하여 조기에 집단적인 개발의 필요성이 요청되어 적법한 절차를 거쳐 예정지구로 지정․고시한 것으로 위법한 사실이 없으므로 신청인이 주장하는 위 지구지정의 전부취소 또는 일부취소는 받아들일 수 없다.

3. 판  단

가. 우리나라 주택정책 및 공영택지개발사업에 대한 정책적 판단

1) 우리나라 주택정책의 개관 및 평가

가) 주택정책의 개관

우리나라에서의 주택문제에 대한 체계적 접근은 1962년 경제개발 5개년계획이 입안되면서 시작되었다. 정부는 1960년대에 이르러 주택보급율 증가를 주택정책의 최우선과제로 삼으면서 도시 저소득층을 위한 소형주택의 대량공급을 목적으로 토지구획정리사업법을 제정하고 한국주택은행을 설립하는 한편 대한주택공사를 설립하였다. 나아가 정부는 1970년대에 이르러 주택건설촉진법을 제정하여 민간부문보다는 정부주도의 주택공급정책을 확립하였으며 국민주택기금을 조성함으로써 안정된 주택공급기반을 마련하였고, 택지공급확대를 위하여 한국토지개발공사를 설립하였으며, 1980년대에 이르러 경기부양액의 일환으로 주택공급을 촉진하였고 나아가 택지개발촉진법을 제정하였다. 그리고 정부는 또한 주택 200만호 건설계획을 수립하여 주택공급확대정책을 지속적으로 추진하였으며 경기호조로 주택가격이 폭등하자 주택공급의 확대를 위하여 신도시 건설에 중점을 두는 한편 근로자 복지주택, 사원주택 등 저소득층 근로자를 위한 주거안정대책을 강구하였다.

나) 주택정책의 평가

지난 30년간의 주택정책은 경기부양 또는 물가안정 등의 국가경제정책에 종속됨으로써 국민의 주거안정을 실질적으로 보장하는 종합적인 정책이었다기보다는 공급위주의 양적 측면을 강조하면서, 중대형 주택의 수급불균형으로 인한 가격폭등과 투기확산의 방지 및 저소득층을 위한 주택공급을 최우선과제로 삼아온 정책이었다. 그리고 그러한 주택정책은 기존도시 주변의 빈 땅에 대규모 아파트단지를 조성함으로써 대량의 주택을 공급하는데 주안점을 두어 온 것이었는 바 이러한 공급위주의 주택정책은 전국토의 균형개발과 주거생활의 질적 향상이라는 목적을 달성하기에는 부족하였고, 그러한 관점에서 지급까지의 공급위주의 주택정책은 재검토되어야 할 것이다.

따라서 앞으로의 주택정책은 양보다는 질을 중시하고, 지방자치단체가 주도하여 주민참여를 활성화하는 한편, 개발되는 도시의 위성도시화를 방지하고 독립적이고도 자족적인 기능을 부여함으로써 수도권 인구집중을 억제하는데 기여하고, 저렴한 소형주택건설을 위주로 하며, 농지를 단순히 택지개발가능지로 보는 대신 환경보전적 측면을 고려하여 이르 최대한 보존하려는 노력을 기울이면서 대규모의 택지개발을 지양하는 방향으로 나아가야 할 것이다.

2) 공영택지개발사업의 평가

가) 대량의 택지공급을 필요로 하는 현재의 낮은 주택보급율에 대한 검토

우리나라의 주택보급율은 현재 79.1%이다. 정부는 1993년부터 1995년에 걸쳐 매년 공공주택 25만 가구, 민간주택 30만 가구 등 총 55만 가구의 아파트를 건설하고, 1996년부터 1997년까지의 기간동안 공공부문 주택공급물량을 30만 가구로 늘려 연간 60만 가구의 주택을 건설함으로써 주택보급율을 89.9%까지 끌어올린다는 계획이다. 정부의 그와 같은 계획수립의 근거가 되는 사실은 전국의 주택호수는 93년말 현재 8,798,000호임에 비하여 가구수는 11,122,000가구로서 2,324,000가구분의 주택이 부족한 상태에 있고 서울의 경우 776,000가구분의 주택이 부족한 상태이며, 특히 수도권의 주택부족량은 1,362,000가구라는 점에 있다. 따라서, 정부가 주택보급율을 높이고자 하는 목적을 달성하기 위하여는 대량의 주택공급이 가능한 대규모 택지확보가 당면한 과제라는 것이 피신청인의 주장이다.

피신청인은 그와 같은 부족 택지를 확보하기 위하여 수원, 의정부, 남양주를 축으로 예정지구를 분산 지정하고 준농림지역의 아파트 건설기준을 완화하는 조치들을 취하고 있다. 한편, 피신청인은 지방에는 현재 8만여 가구분의 미분양 아파트가 있는 등 지역별 수급이 맞지 않는 점을 고려하여 수도권에 예정지구를 집중적으로 지정하고 있다. 앞서 본 상황에 비추어 피신청인은 택지보급율을 증가시키기 위하여 대규모 공영택지개발사업을 지속적으로 추진하여야 하는 것이 불가피한 것이라고 주장하고 있다. 나아가 피신청인은 1981년부터 시작된 공영택지개발사업으로 인하여 그 당시 70.5%에 불과했던 전국의 주택보급율을 1993년말 기준으로 79.1%가지 상향시켰으나, 그러한 주택보급율은 일본의 111%, 대만의 98.8%, 태국의 122.3%에 못미치는 열악한 수준이므로 앞으로 주택의 양적 문제가 어느 정도 해결될 때까지는 공영택지개발이라는 수단에 의한 대규모 택지공급 확대가 불가피하다고 주장하고 있다.

주택보급율이란 총주택수/보통가구수로 산출되는 바, 보통가구란 전체가구 중 단독가구나 비혈연가구를 제외한 가구를 말한다. 총주택수를 산정함에 있어 무허가주택은 제외되나 불량주택이라하더라도 등기가 되어 있는 경우에는 총주택수에 포함된다. 한편, 다가구주택은 1주택으로 산정되나 세대마다 등기할 수 있는 다세대주택은 세대수만큼 주택이 있는 것으로 산정된다. 이와 같이 볼 경우, 주택보급율을 산정할 때에는 무허가주택과 통상 월세로 불리우는 다가주택 등이 총주택수에 제외됨으로서 주택보급율을 상대적으로 낮게 만드는 결과를 가져온다고 할 것인바, 그 결과 실제로 무허가주택과 월세주택 등을 포함하여 주택보급율을 산정할 경우 우리나라의 주택보급율은 수치상 상당히 증가할 것으로 판단된다. 한편 우리나라의 자가소유율은 현재 50.7%이다. 유럽의 경우, 1990년도의 통계상 아일랜드(약 82%)와 1993년도 통계상 영국(약 65%)을 제외한 유럽의 나라중 대부분 나라의 자가소유율이 우리나라보다 낮거나 유사한데 예를 들면 독일의 경우 약 38%, 네덜란드의 경우 약 45%, 프랑스의 경우 약 55%에 지나지 않는다. 즉 유럽의 경우 스페인, 그리스, 아일랜드 등 소득수준이 낮은 국가일수록 자가소유율이 높고 선진국일 수록 자가소유주택보다는 장기임대주택의 공급을 중시하는 주택정책을 시행하면서 주택의 양보다는 질을 강조하기 때문에 나타나는 것이다.

앞서 본 바와 같이 자가소유개념을 중시하는 우리나라의 주택보급율을 증가시키기 위하여 반드시 대규모 공영택지개발이 시급하고도 불가피하다는 피신청인의 주장은 주택정책적 측면에서 보아 논리적 설득력이 약하다고 판단된다. 국민을 위한 주택공급이라는 목적을 달성하기 위하여 어느 일정한 한도내에서의 택지개발이 필요할지는 모르나 이것이 모두 대규모이거나 공영개발 형식을 취할 필요성은 없다. 나아가 주택보급율의 상승이라는 목적달성에 급급하여 무리하고 조급하게 택지개발사업을 추진하기 보다는 앞서 본 바와 같은 주택의 질을 개선시킬 목적하에 장기적인 계획을 수립하여 점진적으로 적절히 추진하여야 할 것으로 판단된다. 이러한 관점에서 이 사건 고충민원은 이제 우리나라의 주택정책이 전반적으로 재검토되어야 할 시기에 도달하였음을 보여주는 사건이라 하겠다.

나) 시급한 대규모 공영택지개발사업의 필요성 여부에 대한 검토

한국토지개발공사(이하 “토개공”이라 한다)는 1975년도에 설립된 토지금고의 권리의무를 승계하여 1979.3.27. 설립되었다. 토개공은 산하에 7본부, 1연구소, 18처, 6실, 13지사, 18사업단을 두고 있으며 직원은 1994.10. 현재 2,205명에 이른다. 토개공의 전반적인 경영상황은 1992년 이후 부동산 경기의 안정으로 상업용지 등 감정가격으로 매각하는 용지의 매각이 부진하게 된 반면에 조성원가는 상승하여 1991년 3,516억원이었던 당기순이익이 1992년 1,241억원, 1993년 227억원, 그리고 1994년 상반기에는 1억원으로 대폭 감소할 정도로 악화되어 있다. 이는 토지매각이 상대적으로 부진하여 미매각 보유토지는 크게 감소하지 않는 반면 사업비 조달을 위한 채권발행 등으로 채무규모가 증가하여 지급이자가 증대되고 있기 때문에 그러한 것으로 판단된다.

토개공은 앞서 본 바와 같은 순이익 급감사태와 관련하여 1991년도와 1992년도에는 수도권에서의 지구지정을 한 번도 한 바 없었으나 1993년도에 2개지구, 1994년도에 23개지구, 1995년도에 36개지구를 예정지구로 지정하여 급작스럽게 1994년도 하반기와 1995년도 상반기에 수도권지역에 대한 택지를 집중 공급하고자 하고 있다. 이러한 사실을 볼 때, 우리위원회는 토개공이 대규모 공영택지개발사업을 무리하게 서두르고 있다는 판단을 하지 아니할 수 없다. 즉 토개공이 1994년 현재 약 9조 3천억원의 미매각 보유토지를 재고자산으로 보유하고 있는 사실과 1994년도 하반기와 1995년도 상반기에 전례없이 수도권지역에 대한 택지공급을 급격하게 증가시키고 있는 사실을 볼 때, 우리위원회는 토개공이 최근의 당기순이익 급감사태를 타개하고자 대량의 미매각토지를 보유하고 있음에도 불구하고 수지맞는 수도권지역의 토지에 대하여 수요와 공급에 대한 장기적 계획도 없이 무리하게 일시에 과도한 예정지구지정을 건의하고 있다고 판단된다.

결론적으로, 장기적인 측면에서 우리나라의 주택정책이 나아가야 할 방향과 장기적인 택지수급의 전망에 대한 충분한 검토없이 대규모 공영택지개발사업을 무분별하게 추진하는 것은 타당하지 아니하다고 볼 것이다.

다) 택지개발정책의 바람직한 방향

공공사업으로 인한 국민의 재산권 행사의 제한에 대하여 국민들은 과거에는 공공복리를 위하여 그에 따른 희생을 감수하여 왔으나 1980년대 중반이후 민주화 추진에 따른 주민욕구의 분출로 국민들은 이제 정당한 보상을 요구함은 물론 가급적이면 정부가 사업을 주도하기보다는 국민들 스스로의 자율과 창의에 의한 사업시행을 요구하기에 이르렀다. 이러한 국민들의 욕구에 부응하고 국가의 정책을 국민의 참여하에 보다 효율적으로 집행할 수 있도록 하기 위하여 정부는 세계화․지방화라는 새로운 정책목표를 설정하였다. 이러한 세계화․지방화라는 정책목적은 민간의 자율과 창의를 유도하고 각 지역에는 그 지역에 적합한 정책을 수립․집행함으로서 국가의 경쟁력을 제고하는데에 있다고 할 것이다.

그와 같은 세계화․지방화라는 정책목적과 시대적 흐름속에서 소위 개발독재라고 비판받는 중앙정부의 독단적인 공영개발정책은 그와 같은 공영개발사업 시행과 관련하여 대규모 집단민원이 다수 발생하고 있는 현재의 실정에 비추어 볼 때에 더 이상 국민의 호응을 받지 못하고 있음이 명백하다. 최근 서구 선진국에서는 토지이용계획 뿐만 아니라 고속도로․철도․공항 등의 사업계획을 수립함에 있어서도 주민참여를 보장하는 행정절차가 일반화되는 경향을 보이고 있다. 이와 같이 볼 때 국민의 주거생활을 안정시킨다는 명목으로 지역주민의 희생을 강요하는 현행의 대규모 공영택지개발방식은 주민의 의사결정과정을 요하는 민주행정의 개념이나 세계화․지방화라는 국가의 정책적 목적에도 부합하지 아니하는 것이라 할 것이다.

나아가, 택지공급이 시급한 주택정책의 목표중 하나라고 하더라도 정부주도의 대규모 공영택지개발에는 필연적으로 해당 주민들의 반발과 보상절차 등 당해 사업을 지연시키는 다수의 법률상 또는 사실상의 장애가 따른다고 할 것인데, 그와 같은 정부주도의 대규모 택지개발사업의 추진을 위하여 주민들의 반발을 무마하고 토지수용가격을 협의하는 등의 절차를 거치는 것보다는 오히려 주민들의 창의와 자발적인 참여하에 개발할 수 있도록 하는 편이 보다 신속하고도 효율적인 주택공급의 효과를 거둘 수 있는 측면도 있다고 아니할 수 없다. 따라서 종래의 정부주도의 일방적 공영개발정책을 지양하고 민간의 자율과 창의를 살리는 방향에서 주민참여를 보장하는 택지개발정책으로 바꾸어, 토지 및 주택개발의 처음부처 끝까지 주민의 의견이 최대한 방영되도록 하여야 하는 것은 필연적인 시대적 요청이라 할 것이므로, 지역주민의 참여를 완전히 배제한 채 정부의 일방적 판단에 따라 시행하는 현행 택지개발사업과 같은 완전공영개발방식은 근본적인 재검토가 필요하다 할 것이다.

나. 신청인의 주장에 대한 법률적 판단

택지개발촉진법 제3조 제2항은 예정지구지정의 해제와 경미한 사항의 변경을 제외하고는 “건설부장관이……예정지구를 지정하고자 하는 때에는 미리 ……당해 지방자치단체의장의 의견을 들은 후……주택정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다”하고 규정함으로써 지방자치단체의 장의 의견청위와 이를 기초로 한 심의위원회의 심의를 피신청인이 예정지구를 지정하기 위하여여는 반드시 취하여야 할 필수적인 사전절차로 규정하고 있다. 택지개발촉진법에 의한 예정지구의 지정은 같은 법에 의한 국가행정권의 발동으로 인하여 당해 예정지구에 거주하는 주민들의 토지수용 등 다수 국민의 재산권을 강력하게 제한하는 효과를 수반하고 있다.

따라서, 택지개발촉진법이 앞서 본 바와 같은 사전절차를 요구하는 이유는 해당지구 주민들의 재산권을 희생하여도 충분하다고 할 만큼의 공익적 필요성 뿐만 아니라 해당지구의 행정적, 재정적인 합목적성과 예정지구지정의 필요, 타당성 여부를 총체적으로 판단하기 위하여 그에 관한 가장 직접적이고도 정확한 판단을 할 수 있는 당해 지방자치단체장의 의견을 들은 후, 주택정책에 관하여 국가적 차원에서 객관적으로 검토 및 판단을 할 수 있는 심의회에서의 심의를 통하여 그러한 의견을 국가정책에 반영하고, 그로 인하여 당해 지구에 대한 예정지구지정의 가부에 관한 가장 합목적적인 정책결정을 함으로써 동 지구지정으로 인한 택지개발공급이라는 소기의 행정목적을 달성하고자 하는데 있다고 할 것이다.

따라서, 그와 같은 행정절차는 심의회의 적법한 구성 뿐만 아니라 법률상 규정된 제반 절차면에서 엄격하게 준수되어야 할 것이다. 이러한 관점에서 신청인의 주장이 이유있는 지에 관하여 살펴보기로 한다.

1) 심의회 구성의 위법성 여부

가) 택지개발촉진법 제3조 제2항에 의하면 예정지구를 지정하기 위하여는 먼저 주택건설촉진법 제4조에 의한 심의회의 심의를 거치도록 규정하고 있고, 주택건설촉진법 제4조 제5항에 의하면 심의회의 구성과 운영에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 주택건설촉진법시행령 제6조 제1항 제10호에 의하면 심의회 위원에는 반드시 “4인 이내의 주택에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로서 건설부장관의 추전으로 위원장이 위촉한 자”를 포함시키도록 하고 있고, 아울러 같은 조 제6항에는 그러한 위원의 임기를 2년으로 보장하고 있다. 따라서, 택지개발촉진법에 의하여 반드시 그 심의를 거치도록 되어 있는 심의회는 주택건설촉진법 및 동법시행령에 따라 “4인 이내의 주택에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로서 건설부장관의 추천으로 위원장이 위촉한 자”를 심의회의 위원으로 선임하여 구성하여야 할 것이다.

나) 그러나, 우리위원회의 조사결과에 의하면 피신청인은 위와 같은  위원을 추천한 바가 전혀 없고 나아가 심의회의 위원장도 그러한 위원을 선임한 사실이 없음이 인정된다. 따라서 이러한 인정사실에 의하면 심의회의 구성자체가 법률소정의 위원을 결여한 채 위법하게 구성․운영되어 온 것이라고 판단된다. 그렇다면, 그와 같이 구성상 위법한 심의회에서 행한 이 사건예정지구의 지정에 관한 심의는 아예 심의자체가 부존재하거나 무효인 것으로 보아야 할 것이므로, 이 사건 예정지구의 지정 또한 택지개발촉진법 제3조 제2항에 위반된 위법한 행정처분이라 판단된다.

2) 심의회 심의의 위법성 여부

앞서 본 바와 같이 심의회의 구성자체가 위법하다는 판단에 추가하여, 우리위원회의 조사결과에 의하면 심의회의 심의내용, 경위 및 심의과정도 다음에서 보는 바와 같이 위법 내지는 부당한 것으로 판단된다.

가) 이 사건 기록에 의하여 살피건대, 피신청인이 1994.2.22. “택지개발예정지구지정 및 해제를 위한 주택정책심의위원회심의”라는 제목의 공문서(문서번호 주심58540-3)에 기재한 바와 같이 피신청인은 “93.7. 경기도에 의견조회하고 2회에 걸쳐 조속 회신토록 협조 요청한 바 있으나 현재까지 미회신되어 부득이 수도권지역의 부족택지확보를 위하여 선지정하고 추후 의견이 있을 경우에는 이를 검토 반영코자 하여” 1994.2.28.을 심의기한으로하는 심의회의 심의를 요청한 사실 및 경기도는 1994.2.14. 피신청인에게 팩시밀리로 반대의견을 개진한 의견을 제출하고 그 다음날 인편으로 이를 피신청인에게 직접 접수시킨 사실을 인정할 수 있다.

나) 앞서 본 공문서의 작성 및 심의회에의 심의 요청경위에 대하여 피신청인은 1994.2.5. 심의회에 이 사건 예정지구의 지정여부를 상정하기 위하여 위 공문서에 결재를 하였으나 심의회의 위원장인 경제기획원장관의 결재를 받는 도중인 1994.2.15. 지방자치단체장의 의견이 접수되어 피신청인이 결재한 공문서의 내용을 수정하지 못하고 심의자료만 수정하여 1994.2.22. 경제기획원장관의 결재를 받은 것이라고 주장한다.

다) 택지개발촉진법 제3조 제2항에 의하면 피신청인은 예정지구의 지정을 위하여 반드시 사전에 지방자치단체장의 의견을 듣도록 하고 있는 바, 그와 같이 사전에 지방자치단체장의 의견을 듣도록 요구하고 있는 취지 내지 목적은 예정지구의 지정대상이 된 지역의 택지개발의 필요성 등 당해 지역의 관련 실정은 당해 지방자치단체장이 가장 직접적이고도 정확하게 판단할 수 있음을 전제로 하여 그와 같은 지방자치단체장의 의견을 미리 들어 피신청인으로 하여금 예정지구지정의 합리성 및 타당성을 판단하도록 하고자 함에 있다고 할 것이다. 그러한 택지개발촉진법 제3조 제2항의 취지 및 목적과 아울러 택지개발사업의 승인권자인 피신청인이 문면만으로도 법률상 정하여진 절차를 결여하였음이 명백한 공문서를 결재하여 이 사건 예정지구의 지정을 위한 심의회에 상정되도록 하였다는 사실을 종합하여 보면, 피신청인은 지방자치단체장의 의견에 대한 합리적 판단의 필요성 여부는 아예 도외시한 채 이를 전적으로 무시하고 심의를 강행하고자 의욕한 사실을 추단할 수 있다.

나아가, 경기도는 피신청인의 위 공문서 결재전인 1994.1.27. 피신청인에게 “미금시 호평․평내 택지개발예정지구지정을 위한 협의촉구와 관련 현재 농지 관련부서와 협의중에 있으므로 우리도 의견을 1994.2.26.까지 제출 예정이오니 선처하여”주기를 바란다고 협의의견제출 지연사유를 보고(문서번호 도시58540-207)한 사실까지 있었음을 인정할 수 있는 바, 그럼에도 불구하고 피신청인이 특별한 사정도 없이 경기도지사가 제시한 보고시한인 1994.2.26. 이전인 1994.2.5. 경기도의 의견이 없는 것으로 간주하고 경기도의 의견이 미회신이라는 사유를 붙인 심의회의 심의요청서에 결재를 한 것을 볼 때, 피신청인은 처음부터 지방자치단체장의 의견을 듣도록 되어 있는 택지개발촉진법상의 절차를 무시할 의사를 갖고 있었던 것으로 판단된다. 즉 피신청인이 결재한 앞서 본 공문서의 기재 중 “선지정하고 추후 의견이 있을 경우에는 이를 검토 반영코자”한다는 기재 내용을 살펴볼 때, 피신청인은 택지개발촉진법 제3조 제2항에서 요구하고 있는 당해 지방자치단체장의 의견의 사전청취라는 요건을 피신청인이 스스로 위배하여 위법한 행정행위를 감행하고자 의욕한 것으로 판단된다 할 것이다.

그와 같이 인정된 각 사실, 피신청인의 관계 중앙행정기관장과의 협의화 그 이후의 심의회의 심의경위 등과 관련하여 뒤에서 인정하는 각 사실 및 뒤에서 보는 바와 같이 경기도지사의 반대취지의 의견 중 구 원진레이온 공장부지를 택지로 활용하고자 추진중인 관계로 이 사건 예정지구지정이 택지공급의 과잉을 초래한다는 의견에 대하여 피신청인이 이를 전혀 검토조차도 하지 않은 사실 등을 종합하여 보면, 피신청인이 경기도지사의 의견이 없는 것으로 간주하여 그 의견을 듣지 않고 결재하였으나 그 이후 심의회 위원장인 경제기획원장관의 결재도중에 경기도지사의 의견이 접수되어 그 무렵 심의자료를 수정하여 1994.2.22. 경제기획원장관의 결재를 받았다는 피신청인의 주장은 피신청인이 결재한 공문서의 기재 내용만을 비추어 보더라도 선뜻 믿기 어렵고, 가사 그러한 피신청인의 주장이 사실이라 하더라도 피신청인 그 결재 이후부터 심의회에의 심의안건 상정까지의 사이에 경기도지사의 의견을 단순히 수동적, 형식적으로 접수하는 이상으로 반대취지로 제출된 의견의 내용을 충분히 검토하거나 그와 같이 검토한 바에 따라 그러한 반대의견에 대한 적절한 대응책을 적극적으로 강구하는 등의 행위를 한 흔적이 전혀 보이지 않는 이 사건의 경우 피신청인의 행위는 지방자치단체장의 의견을 사전에 듣도록 규정하고 있는 택지개발촉진법 제3조 제2항의 취지에 위배한 행위로 봄이 상당하다고 할 것이다.

라) 나아가, 이 사건 예정지구의 지정을 위한 피신청인의 관계 중앙행정기관장과의 협의 및 그 이후의 심의회의 심의경위 등에 관하여 우리위원회가 직권으로 해당 중앙행정기관에서 실지조사한 결과에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

첫째, 피신청인은 이 사건 예정지구지정을 위한 협의대상기관중의 하나인 내무부와 사전의 협의를 거쳤다고 주장하고 있으나 내무부는 피신청인으로부터 어떠한 협의요청서도 접수한 사실이 없음이 인정되고, 이러한 인정사실에 의하면 피신청인의 주장은 사실에 부합되지 않는 주장으로 판단된다.

둘째, 심의회에서의 심의를 함에 있어 심의회 위원인 환경처장관과 내무부장관은 심의에 참여하지 않았다. 특히 환경처장관은 심의회의 심의가 단순히 서면으로 행하여지고 있어 실효성이 없다는 이유로 같은 심의회의 다른 심의에도 대부분 참여하지 아니하였다.

셋째, 총 17인의 심의회 위원 중 피신청인을 제외한 나머지 14인의 위원은 심의회의 심의에 참여한 흔적이 있으나 단순히 형식적인 서면심의만으로 결재하였다. 그러나 그와 같은 서면심의에 있어서도 그 심의경위에 관하여, 서면심의서를 송부한 공문서의 내용과 동 공문서의 송부일자가 명확한 교육부장관, 체신부장관, 교통부장관, 상공자원부장관, 보건사회부장관 및 노동부장관의 6인(그중에서도 교통부장관은 같은 달 9일에 서면심의서를 송부하여 심의회 심의기한인 같은 해 2.28.을 경과하여 심의서를 송부하였다)을 제외하면, 나머지 위원들의 경우 서면심의서의 결재일자와 발송일자가 명확하지 않았다. 그 사유는 피신청인이 서둘러 인편으로 서면심의서를 회수하였기 때문으로 추정된다. 한편, 심의회 위원중의 1인인 피신청인의 서면심의서는 발견되지 않았다.

넷째, 심의회에의 심의요청서에 의하면 위원중 3분의 2 이상의 동의가 있을 경우에는 예정지구를 지정 및 해제고시한다고 기재되어 있으나 그와 같은 의결정족수에 관하여는 어떠한 법률적 근거도 발견할 수 없었다.

마) 이상 인정한 사실을 종합하여 보면 우리위원회는 피신청인이 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 함에 있어 택지개발촉진법이 요구하고 있는 바와 달리 일부 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거치지 아니한 위법이 있다고 판단하고 아울러 심의회에서의 심의의 과정도 일부 위원의 참여없이 심의를 진행하였을 뿐만 아니라 심의자체도 실질적인 심의가 아닌 형식상의 서면심의만에 그친 위법 내지는 부당한 것으로 판단한다. 따라서, 피신청인은 택지개발촉진법 제3조 제2항에 규정된 바에 따라 관계 중앙행정기관장과 적법한 절차를 거친 사전협의를 하지 아니하였을 뿐만 아니라 심의회의 심의 도한 적법하게 거쳤다고 볼 수 없으므로 그와 같이 위법한 절차에 따라 민원대상지구를 예정지구로 지정고시한 피신청인의 행위는 위법 내지는 부당하다고 할 것이다.

바) 덧붙여 살피건대, 피신청인은 신청인이 주장하고 있는 심의절차상의 위법 내지는 부당성에 대하여 관련 행정기관과 사전에 충분한 협의를 거쳤기 때문에 심의회에서의 심의내용 및 절차는 그다지 중요하지 아니하다고 주장하고 있다. 그러나 살피건대, 심의회의 위원이면서도 택지개발촉진법 제3조 제2항에서 규정하고 있는 협의대상 관계 중앙행정기관장은 내무부장관, 교통부장과, 환경처장관 및 대한주택공사 사장 등 4인에 지나지 아니하고 나아가 주민의 권리관계에 중요한 영향을 미치는 예정지구의 지정은 대부분의 모든 절차가 피신청인의 일방적 행위로 진행되다가 최종적인 단계에 이르러 객관적으로 판단할 수 있는 기능을 가진 심의회의 심의를 받도록 되어 있는 점에 비추어 볼 때 관계 중앙행정기관장과의 협의절차와는 별도로 심의회에서의 심의내용 및 절차는 예정지구를 지정함에 있어 대단히 중요하다고 판단된다. 따라서, 관련 행정기관과 사정에 충분한 협의를 거쳤기 때문에 심의회에서의 심의내용 및 절차가 그다지 중요하지 아니하다는 피신청인의 주장은 독단적인 견해에 불과하다.

택지개발촉진법에 의한 택지개발사업은 주택수급의 심각한 불균형을 초래하고 있는 우리나라의 현 실정을 감안해 볼 때 피신청인의 주택정책상 중요한 정책집행수단인 점을 부인할 수 없고 그 반면에 예정지구의 지정으로 인하여 다수 국민들의 재산권행사에 지대한 영향을 미치는 관계로 택지개발촉진법 제3조 제2항이 예정지구를 지정하고자 하는 때에는 주택건설촉진법 제4조 제4항에 의하여 경제기획원장관을 위원장으로 하고 국무위원 등을 위원으로 하여 구성된 심의회의 심의를 거치도록 하고 있는 점을 고려할 때, 피신청인이 현재 예정지구의 지정을 위하여 요식적 내지는 형식적 서면심의절차만으로 심의회를 운영하는 것은 주택건설촉진법 제4조 제4항 및 택지개발촉진법 제3조 제2항의 입법취지에 부합되지 아니한다고 판단되므로 앞으로는 차관급 또는 고위 실무담당공무원이 실제로 심의회에 출석하고 심의하여 그 내용 및 결과에 대하여 회의록을 작성하는 등 실질적 심의가 될 수 있도록 제도를 개선하여야 할 것이다.

3) 예정지구지정의 형평성 여부

가) 신청인은 미금시 시의회 의장 및 부의장, 경기도 도의회 의원 등 특정인 소유의 토지가 예정지구지정에서 제외되어 있는 것은 형평성이 결여된 것이라는 주장을 하고 있고, 피신청인은 예정지구의 경계선은 토지 또는 건축물의 소유자를 파악하지 아니한 상태에서 기존도로, 도시계획도로, 철도부지 및 밀집취락지역 경계 등 합리적인 기준에 의하여 설정한 것이므로 특정인의 토지를 고의로 제외하였다는 주장은 근거없는 주장이라고 반박하고 있다. 아울러 피신청인은 제척지인 벌말부락과 미제척지인 지사․장내부락에 대한 건축밀도와 건물노후도 등을 비교하여 볼 때 제척지역의 건축밀도는 미제척지에 비하여 상대적으로 높고 제척지역의 건물들의 상태 또한 미제척지의 건물보다 상대적으로 양호하기 때문에 제척지역을 예정지구지정에서 제외한 것은 형평성이나 합리성을 결여한 것이 아니라고 주장하고 있다.

나) 그러나, 우리위원회에 제출된 증거자료를 살펴보면 제척지인 벌말부락의 건축밀도는 1.32동/천㎡, 미제척지인 지사부락의 경우는 1.16동/천㎡, 장내부락의 경우는 0.8동/천㎡로서, 제척지와 미제척지간의 건축밀도의 차이는 1,000㎡당 0.16동 내지는 0.5동 정도로서 그 차이는 실로 미미한 정도에 불과한 사실이 인정된다. 따라서, 제척지와 미제척지를 구분하여 지정하는 기준으로서 피신청인이 주장하는 것과 같은 정도의 건축밀도의 차이를 기준으로 삼은 것은 합리성을 결한 것으로 판단되고, 아울러 이에 근거한 피신청인의 주장은 납득하기 어렵다고 할 것이다. 나아가 우리위원회의 현장 실지조사 결과와 우리위원회에 제출된 증거자료를 종합하여 보면 제척지와 미제척지간의 건물노후도의 차이는 육안으로 전혀 분간하기 어렵고, 특히 제척지인 벌말부락의 주택의 경우 평균경과년수가 19년 4개월이나 되는 노후한 건축물인 점이 인정되므로 제척지와 미제척지를 구분하여 지정하는 기준으로서 양지역간의 건축물노후도를 기준으로 하였다는 피신청인의 주장 또한 선뜻 납득하기 어렵다고 할 것이다.

다) 한편, 우리위원회의 현장 실지조사결과에 의하면 신청인이 주장하고 있는 특정인 소유의 토지위치와 그 주변 예정지구지정에 포함된 토지의 위치 및 지형을 살펴볼 때 예정지구지정 경계선이 당해 특정인 소유의 토지주변에서 특별한 사정없이 다른 방향으로 비켜가거나, 당해 특정인 소유 토지부분을 비워두고 설정되어 있는 점을 인정할 수 있다. 따라서, 앞서 본 모든 사실을 종합하여 보면 이 사건 예정지구의 경계선은 피신청인이 예정지구의 경계선을 설정함에 있어 기준으로 삼았다고 주장하는 건축밀도 및 건축물노후도 이외의 다른 합리적 기준을 설정하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 합리성을 결한 것이라 하겠고 이와 관련하여 미금시의회 의장 및 부의장, 경기도의회 의원 등 특정한 소유의 토지가 그와 같이 설정된 이 사건 예정지구의 경계선으로부터 제외되었다는 것은 결국 신청인이 주장하는 바와 같이 형평성을 결한 것으로 추단된다고 할 것이다.

4) 신뢰의 원칙 위반 여부

가) 민원대상지구 주민들이 1993.12.29. 도시계획이 결정될 때까지 약 7년간 건축허가 제한 등 재산권행사의 제한을 받아온 사실 및 피신청인이 자신이 승인한 도시계획의 결정일로부터 약 70일만인 1994.3.10. 도시계획결정을 번복하고 이 사건 예정지구를 지정한 사실은 앞에서 본 바와 같다.

우리위원회가 참고인 신문 및 직권으로 조사한 결과에 의하면 1993.12.29. 도시계획결정 직전 당시 미금시장은 피신청인과의 협의과정에서 이 사건 예정지구의 지정이 추진되고 있음을 알고 있었음에도 토지를 매도하고 다른 곳으로 퇴거하려는 주민들에게 도시계획 결정으로 조속한 시일내에 재산권행사가 가능해진다면서 토지를 매도하지 않도록 종용해 온 사실, 당시 미금시 소속 공무원들도 이 사건 예정지구의 지정이 추진되고 있음을 알면서도 미금시 도시재정비계획 공람 및 관련 공청회 등에서 이 사건 예정지구의 지정과 같은 공영택지개발 방법을 추진하지 아니하고 주민들의 자력개발 방식으로 민원대상지구를 개발하도록 하겠다고 수차에 걸쳐 공언해 온 사실, 미금시는 1993.12.29. 도시계획 결정이후 민원대상지구내의 토지소유자들이 토지거래허가를 신청하자 이 사건 예정지구의 지정이 추진되고 있음을 알면서도 토지거래허가를 해주는 등 주민들로 하여금 이 사건 예정지구의 지정이 없을 것으로 믿게 하였다가 결국 이 사건 예정지구의 지정으로 인하여 민원대상지구내의 토지소유자들의 토지거래와 관련하여 매매계약의 해제 및 손해배상책임의 문제 등 다수의 법률적 분쟁 발생의 원인을 제공하게 된 사실, 도시계획사업의 추진이나 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업은 균형적이고 체계적인 도시건설 및 택지공급 등의 면에서 동일한 목적을 갖고 있는데 민원대상지구에 대하여 약 7년간에 걸쳐 수립된 도시계획 결정후 약 70일만에 이 사건 예정지구를 지정하여 도시계획결정을 급작스럽게 변경하지 아니하면 안될 특별한 사정도 존재하지 않았던 사실 등을 인정할 수 있다.

나) 앞서 본 사실을 종합하면 피신청인은 약 7년간에 걸쳐 재산권 행사를 제한받아온 민원대상지구 주민들에게 그와 같이 장기간에 걸쳐 수립된 도시계획의 결정과 동시에 동 도시계획의 내용에 따라 자신의 재산권을 행사할 수 있도록 하는 신뢰를 부여하였다고 할 것인 바, 그와 같이 신뢰를 부여한 피신청인으로서는 이를 깨뜨릴만한 특별한 사정이 없는 한 이를 보호하여야 하는 것이 소위 행정행위의 신뢰의 원칙에 부합된다고 할 것이다.

그와 같이 볼 경우, 민원대상지구 주민들에게 7년간에 걸쳐 수립된 도시계획을 자신이 승인하여 결정하도록 하고 그와 같이 결정된 도시계획에 따라 재산권행사가 가능하다는 강한 신뢰를 부여한 피신청인이 그러한 신뢰를 깨뜨릴만한 특단의 사정이 엿보이지 않음에도 이 사건 예정지구의 지정으로 인하여 그러한 주민들이 신뢰를 깨뜨렸음은 필경 앞서 본 신뢰의 원칙에 위배되는 것이라고 할 것이고, 따라서 그와 같은 신뢰를 벗어난 이 사건 예정지구의 지정은 결국 부당한 것이라고 아니할 수 없다.

다) 덧붙여 살피건대, 피신청인은 당초 도시계획 수립과정에서 예정지구지정의 타당성을 검토하여 당초 도시계획을 수립하는 대신 민원대상지구를 예정지구로 지정할 수 있었을 진대, 그럼에도 불구하고 피신청인이 부동산투기 및 특혜시비를 미연에 방지한다는 명목으로 도시계획을 결정하는 단계에서 지구지정과정을 대외비로 병행하여 진행하면서 주민의 의견을 전혀 반영하지 아니한 것은 단지 민원대상지구가 안고 있는 문제점일 뿐만 아니라 공영택지개발사업 자체가 가진 근본적인 문제점이라 아니할 수 없다. 주민과 주민의 자손들이 살아가야 할 생활의 터전으로서의 도시개발을 주역주민의 의견을 전혀 무시한 채 진행하면서 오히려 그러한 비밀행정이 정당화되는 예정지구 지정을 통한 기존의 공영개발사업은 민주화 시대에 역행하는 개발방식이라 아니할 수 없다.

우리위원회에 제출된 토개공의 제170회 정기국회 국정감사자료에 의하면 1993년 현재 토개공의 택지개발사업과 관련한 민원이 있는 바, 그중에서도 특히 1994.9.25. 현재 예정지구의 존치, 제척 및 편입 등 예정지구의 조정에 관한 민원만도 52건에 달하고 있는 점을 보면 성급히 추진되는 대규모 공영택지개발사업의 문제점이 어디에 있는가를 여실히 보여주고 있다. 피신청인의 주장과 같이 공청회를 개최하는 등 예정지구의 지정을 공개적으로 추진하게 되면 부동산투기나 특혜시비를 야기하는 문제점을 발생하고, 그와 달리 대외비로 추진하게 되면 위와 같은 대다수의 민원이 끊이지 아니하는 현행의 공영택지개발사업은 그 자체가 많은 모순을 안고 있는 제도라 아니할 수 없다. 이 사건 고충민원의 경우에도 피신청인이 행정의 일관성과 신뢰를 저버린 사실이 인정되는 바와 같이 앞서 본 바와 같은 다수의 민원이 끊임없이 발생할 수 밖에 없는 현행 공영택지개발사업은 보다 바람직한 방향으로 시정되어야 할 것이다.

5) 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙 위반 여부

가) 행정기관으로서는 동일한 행정목적을 달성하기 위한 다수의 수단이 존재하는 경우 그 수단이 국민의 권리를 제한하거나 달리 피해를 입힐 가능성이 있다면 그러한 수단 중 국민의 피해를 최소화 할 수 있는 방안을 강구하여 행정작용의 개입을 최소한으로 억제하여야 하는 이른바 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙을 준수하여야 한다. 이러한 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙은 우리나라 헌법재판소도 국민의 재산권행사 제한에 대한 헌법의 이념으로 천명하고 있는 바이다.

신청인이 주장하고 있는 바와 같이 도시지역의 개발방법에는 도시계획법에 의한 일단의 주택지조성사업, 토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업 및 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 등 다양한 방법이 있고, 이러한 사실은 피신청인도 자인하고 있다. 위와 같은 다양한 도시지역의 개발방법 중 특히 도시계획법에 의한 주택지 조성사업이나 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업은 택지공급이라는 면에서는 동일한 목적을 갖는 사업이라 할 것인바, 그렇다면 그러한 방법 중 어떠한 방법이 최선의 방법인지의 판단기준은 일응 앞서 본 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙에 부합하는지에 따라 결정할 수 있을 것이다.

나) 우리위원회는 민원대상지구에 대한 도시계획이 약 7년간의 장기간에 걸쳐 수립, 결정된 것임에 반하여, 이 사건 예정지구의 지정은 약 1년이 못되는 단기간에 걸친 검토 끝에 결정되었고, 나아가 그와 같이 결정된 도시계획결정을 약 70일만에 이 사건 예정지구의 지정으로 번복할 만한 특별한 사정도 없었던 것으로 인정되는 이 사건 고충민원을 판단함에 있어서 위와 같은 도시계획만으로도 민원대상지구를 독립적이고 자족적인 도시로 충분히 개발할 수 있음에도 피신청인이 민원대상지구를 토지수용 등 강력한 행정작용이 수반되는 예정지구로 새로이 지정한 것은 앞서 본 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙에 위배되는 것으로 판단할 수밖에 없다.

다) 나아가, 살피건데 신청인은 민원대상지구와 같은 남양주시 소재 구 원진레이온 공장부지를 택지로 활용할 경우 약 15,000세대, 인구 60,000명 정도의 수용이 가능하므로 위 공장부지의 활용만으로도 피신청인이 목적으로 하고 있는 약 17,000세대, 인구 65,000명 정도의 인구를 수용할 수 있는 택지개발이 가능하기 때문에 민원대상지구를 예정지구로 지정하면 택지공급과잉이 발생할 것이라고 주장하고 있음에 대하여 피신청인은 구 원진레이온 공장부지 147천평은 민원대상지구 면적의 25% 정도로 대체효과가 없을 뿐만 아니라 위 공장부지에 건설가능한 주택은 세대수로 2,825호 정도에 불과하므로 택지공급효과가 미미하여 위 공장부지의 예정지구지정은 검토하지 아니하였다고 주장하고 있다.

우리위원회에 제출된 증거자료, 현장 실지조사결과 및 참고인 신문결과 등을 종합하여 보면 구 원진레이온 공장부지는 민원대상지구와 같은 남양주시에 소재하는 약 147천평의 면적을 가진 토지로서 현재 구 원진레이온의 채권은행단에서 택지로 매각하고자 계획하고 있는 사실, 경기도지사는 1994.2.14. 피신청인에게 이 사건 예정지구의 지정 반대의견을 개진함에 있어 당시 미금시가 동 공장부지를 택지로 개발하고자 계획을 수립하고 있는 관계로 민원대상지구를 예정지구로 지정하게 되면 택지의 공급과잉을 초래할 우려가 있음을 그 반대의견의 하나로 개진한 사실, 이 사건 예정지구 이전부터 현재에 이르기까지 남양주시는 위 공장부지를 택지로 활용하고자 용도변경절차 등 관련 법률상의 절차를 취하여온 사실, 위 공장부지를 택지로 개발하여 아파트를 건축할 경우 국민주택규모의 아파트 약 15,000세대의 건축이 가능한 시실 및 피신청인은 앞서 본 경기도지사의 반대의견에서 제시된 대안인 위 공장부지의 택지로의 활용방안에 대하여 검토조차 해보지 않은 사실 등을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면 피신청인이 달성하고자 목적한 규모의 택지공급은 민원대상지구가 아니라 이해관계인이 소수에 불과한 위 구 원진레이온 공장부지를 활용하는 방안에 의하더라도 그 목적을 달성할 수 있었을 것으로 판단된다. 그렇다면 피신청인으로서는 민원대상지구를 예정지구로 지정하기에 앞서 민원대상지구에 대한 예정지구지정을 반대하면서 그 대안으로 구 원진레이온 공장부지의 활용방안을 제시한 경기도지사의 의견을 검토한 후 그러한 경기도지사의 의견과는 달리 반드시 민원대상지구를 헌법상 보장된 국민의 재산권에 대한 제한이 가장 강력한 예정지구로 지정하지 아니하면 아니될 긴급한 필요성이 있는지의 여부 및 그와 같이 예정지구로 지정할 경우 주민들이 입는 피해의 정도와 그로 인하여 달성하고자 하는 공공의 이익의 정도를 비교, 형량해 보았어야 할 것이다.

따라서, 우리위원회는 앞서 본 바와 같이 피신청인이 달성하고자 하는 규모의 택지공급은 구 원진레이온 공장부지의 택지활용만으로도 그 목적을 충분히 달성할 수 있고, 그럼에도 피신청인이 이를 도외시한 채 민원대상지구에 대하여 헌법상 보장된 사유재산권에 대한 제한이 가장 강력한 예정지구로 지정한 것은 소위 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙에 위배하였다고 판단하지 아니할 수 없다.

6) 신청인의 나머지 주장에 대하여

신청인의 나머지 주장은 우리위원회가 앞서 판단한 주장사실에 이미 포함되어 있거나 이에 부수적인 주장사실로서 더 나아가 판단하지 아니하더라도 이 사건 예정지구의 지정이 위법 내지는 부당한 행정처분임을 판단하기에 충분하다고 판단되므로 그러한 나머지 주장사실에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니하기로 한다.

4. 결  론

가. 이상에서 본 바와 같이 민원대상지구를 예정지구로 지정함에 있어, 심의회가 법률상 규정된 위원을 결여한 채 구성되어 운영된 것은 주택건설촉진법 제4조 제5항, 동법시행령 제6조를 위반한 것으로서 그와 같이 위법하게 구성된 심의회의 심의를 거친 이 사건 예정지구의 지정은 결국 위법하다할 것이고, 나아가 관계 중앙행정기관의 장과의 협의, 지방자치단체의 장으로부터의 의견청취 및 심의회에서의 심의의 과정에서 법률상 요구되는 절차를 적법하게 준수하지 못한 것은 택지개발촉진법 제3조 제2항에 위반한 것이고, 아울러 주민들의 재산권행사를 약 7년간이나 제한하면서 수립된 도시계획이 결정된 후 주민들이 재산권행사에 착수한 지 약 70일만에 민원대상지구 이외의 합리적인 대안이 선택될 수 있었음에도 이를 무시한 채 도시개발방법중 토지소유자에게 가장 피해가 큰 방법을 선택하여 민원대상지구를 예정지구로 지정한 것은 신뢰의 원칙 뿐만 아니라 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙에도 위배하였다고 할 것이다. 나아가, 피신청인이 민원대상지구를 예정지구로 지정함에 있어 예정지구의 경계선을 설정한 기준이 합리적 기준에 의하였다고 보기 어렵고 그에 따라 신청인이 주장하는 바와 같이 이 사건 예정지구의 지정은 형평성을 결한 것이라고 추정되므로 그러한 예정지구의 지정은 결국 부당한 행정처분이라고 할 것이다. 결론적으로, 우리위원회는 이 사건 예정지구의 지정이 위법 내지는 부당한 행정처분으로 판단한다. 따라서, 그와 같이 위법 내지는 부당한 행정처분의 취소를 구하는 신청인의 주위적 신청은 이유있으므로 행정규제및민원사무기본법 제26조 제1항에 의하여 주문 제1항과 같이 의결한다.

나. 한편, 우리위원회가 이 사건 예정지구의 지정이 위법 내지는 부당한 행정처분이라고 판단함에 있어 함께 살펴 본 바와 같이 피신청인이 심의회를 구성, 운영함에 있어 법률상 선임이 요구된 위원을 결여한 채 이를 구성, 운영하여 온 것은 주택건설촉진법 제4조 제5항, 동법시행령 제6조의 위반이라 하겠고, 나아가 심의회의 심의절차를 적법하게 거치지 아니한 것은 택지개발촉진법 제3조 제2항에 위반된다 할 것이므로, 그와 같이 위법하거나 장래에도 계속 적법절차를 준수하지 못할 것으로 예상되는 제도는 이를 적절한 방법으로 개선할 필요가 있는 것으로 판단된다. 따라서, 우리위원회는 그와 같은 제도의 개선을 위하여 행정규제및민원사무기본법 제26조 제2항에 의하여 주문 제2항과 같이 아울러 의결한다.