과 제 명	학교환경위생정화구역내 금지행위 등 축소 조정
제 출 자	옥00 조사관
민원번호	1994고충000(2BA-9405-000000)	의결일	1995. 1.10
소관기관	교육부장관	분 야	보건복지
주 문	피신청인은 학교보건법과 동법시행령에 관하여 다음과 같은 내용의 제도를 개선할 것을 권고한다. 1. 학교보건법 제6조(정화구역 안에서의 금지행위등) 및 동법시행령 제3조(학교환경위생정화구역)를 개정하여 학교환경위생정화구역내의 금지된 행위 및 시설과 학교환경위생정화구역 설정대상 학교의 범위를 축소·조정하라. 2. 동법시행령을 개정하여 학교환경위생정화구역의 설정 이전에 이미 관련법에 의하여 합법적으로 설치된 영업시설에 대하여는 동 영업 관련법률에 의한 영업권이 존속하는 한 계속 영업 또는 시설을 존치할 수 있도록 하는 규정을 마련하라. 3. 동법 제6조 제1항, 제2항 및 동법시행령 제4조의3을 개정하여 학교환경위생정화위원회의 운영과 기능 및 객관적인 심의기준에 관한 구체적인 세부기준을 마련하고, 동 위원회의 결정에 대한 불복구제절차를 마련하라.

이    유

1. 사실관계

가. 신청인의 배우자 배○○은 1963.6.19. 진해시장으로부터 숙박업(여관) 허가를 받아 경상남도 진해시 중앙동에서 ○○여관이라는 상호로 허가 당시부터 지금까지 계속 여관영업을 하고 있다.

나. 진해시장은 경상남도진해교육청 교육장의 학교주변유해업소관리협조요청(학무81483-915, 1994.4.22.)에 따라 1994.4.26. 학교환경위생정화구역내의 이전·폐쇄대상업소는 영업주의 명의변경 및 시설의 증·개축을 할 수 없으며, 1995.12.31.까지 영업소를 이전·폐쇄하라는 내용의 지시를 신청인의 여관을 포함한 각 대상 업소의 영업주들에게 통보하였다.

다. 위 여관과 관련, 학교환경위생정화구역 설정대상학교인 ○○유치원 원장은 1986.2.13. 동 여관의 증·개축이 유아교육에 아무런 피해를 주지 않는다는 내용의 의견서를 진해교육청교육장에게, 1994.5.30. 동 여관의 영업으로 인하여 유치원의 운영에 아무런 지장을 받지 않는다는 의견서를 신청인에게 각각 제출하였다.

2. 당사자 및 관련행정기관의 주장

가. 신청인

1) 신청인의 배우자가 경영하는 여관은 상업지구인 진해시 중심가에서 30여년간 영업을 계속하여 왔음에도 동 여관보다 이후에 설립된 사설유치원을 이유로 영업시설을 폐쇄하라고 하는 것은 부당하다.

2) 피신청인들이 구체적인 보상대책도 없이 1995.12.31.까지 영업시설을 이전 또는 폐쇄하라고 하는 것은 헌법에 보장된 사유재산권을 무시한 것인 바, 학교환경위생장화구역 설정이전에 설치된 시설에 대하여도 학교보건법을 소급하여 적용하도록 한 동법 시행령 부칙의 규정은 폐지되어야 한다.

나. 피신청인

1) 학교환경위생정화구역 설정이전의 기존시설에 대하여는 기득권을 인정하여 이미 상당기간(약 14년간)의 유예기간을 주어 왔으며, 공공복리 및 질서유지 차원에서 법률에 따라 1995.12.31.까지 이전·폐쇄하도록 조치하는 것은 불가피하다.

2) 그러나 현행 학교보건법상 다음과 같은 문제가 있어 법개정의 필요성이 있음을 인정한다.

가) 학교보건법에서는 유해업소로 규정하여 이전·폐쇄를 규정하고 있으나 식품위생 법, 도시계획법 등 타 법령에 의하여 영업허가된 업소인 경우에는 타법령과의 저촉여부

나) 이전·폐쇄에 따른 보상 등 집행기관의 명확한 책임분야 규정 및 업무이원화에 대한 책임소재의 구분 필요성

다) 학교환경위생정화구역 설정대상학교로서의 유치원, 대학을 초·중·고등학교와 구분해야 하는 사회변화 및 여건변동에 따른 규제대상업소의 재검토 필요성

라) 기존영업소는 인정하고, 신규업소만을 규제하는 문제

마) 적법하게 운영할 시에 유해하지 않다는 여론이 많은 당구장, 노래연습장, 만화가게, 전자유기 장 등의 이전·폐쇄대상 유해 업종 지정문제

바) 학교환경위생정화위원회의 결정에 불복이 있을 시 구제절차규정 등의 제정과 동 위원회 구성 및 운영상 문제 등

다. 관련행정 기관

1) 경상남도 진해교육청

가) 신청인의 여관과 관련, 학교환경위생정화구역 설정 대상 학교인 ○○유치원은 1949.12.10. 개원인가된 시설로서 신청인의 여관보다 먼저 설립된 시설이므로 신청인의 주장은 사실과 다르다.

나) 현행 법령상 동 여관은 1995.12.31.까지 타지역으로 이전하거나 타업종으로 업종을 전환하여야 하며, 이에 소요되는 비용에 대한 보상은 재정사정상 불가능하다.

2) 경상남도교육청

현행 법령에 의한 이전·폐쇄 대상업소들이 법정기한내에 자진 이전·폐쇄를 하지 않을 경우 강제집행을 하지 않을 수 없으나, 손실에 대한 보상이 없이 이전·폐쇄를 강제하는 것은 당사자들로 부터 극심한 반발을 초래할 것으로 예상되는 바, 동법 시행전의 기존시설로서 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정되는 업소는 그 피해를 최소화할 수 있도록 기득권의 보호 또는 보상대책 등 제도적 보완이 필요하다고 본다.

3) 보건복지부

가) 공중위생 법에 의한 전자유기장, 호텔, 여관, 여인숙의 경우 교육법 제81조의 규정에 의한 대학, 교육대학, 사범대학, 전문대학, 방송통신대학, 개방대학 및 이에 준하는 각종 학교는 학교환경위생정화구역 설정대상에서 제외하는 방향으로 학교정의를 축소하도록 학교보건법 제2조를 개정하여야 한다.

나) 학교환경위생정화구역 지정에 있어 대상학교로부터의 직선거리에 따른 구역지정을 배제하고 학생들의 주요 통학로 등 실질적인 지역을 중심으로 구역을 지정하는 방식으로 전환하여야 하며, 절대 및 상대정화구역의 범위도 현행보다 축소하여야 한다.

다) 모든 학교에 유해업종을 동일하게 적용하는 것은 배제하고, 공통적인 유해업종과 학교별·지역별 특성에 따라 특정유해업종을 지정하는 방법으로 유해업종의 지정방법과 범위를 축소하여야 한다.

라) 학교환경위생정화구역 설정대상 학교보다 먼저 설립된 유해업소는 기득권을 인정하여 계속 영업을 허용하고 자연감소에 따라 정리되도록 하거나 정부에서 보상후 이전·폐쇄하도록 하여야 하며, 이전·폐쇄대상 유해업소에 대한 피신청인 교육부장관 의 영업자 명의변경금지 조치는 명백한 재산권 침해행위이므로 철회되어야 한다.

4) 문화체육부장관

학교보건법에 의거 학교환경위생정화구역내에서의 설치가 제한되고 있는 당구장은 1989.7.1. 체육시설의설치·이용에관한법률이 시행되면서 건전한 체육시설로 인정된 것인 바, 동 구역내에 설치되는 당구장에 대하여는 시설환경을 대폭 개선하여 건전운영 유도하는 것으로 해결하고, 현재와 같이 이전·폐쇄하도록 하는 제도는 폐지되어야 한다.

3. 판  단

가. 신청인의 신청이 타당한가의 문제는 현행 학교보건법을 개정할 필요성이 있는가의 문제가 될 것인 바, 관계자료와 당사자 및 관련행정기관의 의견을 종합하면, 현행 법령의 개정필요성 여부에 대하여 판단해야 할 사항은 다음의 세가지이다.

1) 학교보건법시행령 부칙(대통령령 제10481호, 제13214호 및 제13982호)에 의거 이 법 시행이전부터 적법하게 영업해 온 업소에 대하여 강제이전·폐쇄조치를 하는 것은 타당한가의 여부

2) 현행 법령에 따른 학교환경위생정화구역 설정대상, 동 구역내의 금지된 행위 및 시설의 선정이 적정한가의 여부

3) 학교환경위생정화위원회의 설치·운영에 있어 법 취지에 비추어 개선할 필요성이 없는가의 여부

나. 학교보건법시행령 부칙규정에 의거, 이 법 시행이전부터 적법하게 영업해온 업소에 대하여 강제이전·폐쇄조치를 하는 것이 타당한가에 대하여

1) 1981.10.8. 개정된 위 법시행령 부칙 제3항에서는 "이 영 시행전에 허가된 시설로서 법 제6조 제1항 제1호 내지 제14호에 해당하는 시설은 1986.8.31.까지 이전 또는 폐쇄하거나 법 제6조 제1항 단서의 규정에 의한 교육감의 인정을 받아야 한다"고 규정하고 있고, 1990.12.31. 개정된 동령 부칙 제2항에서는 "이 영 시행전에 정화구역안에 설치한 시설로서 법 제6조 제1항 제1호 내지 제14호에 해당하는 시설은 1995.12.31.까지 이전 또는 폐쇄하여야 한다"고 규정하고, 1993.9.27. 개정된 동령 부칙 제2항에서는 "이 영 시행 당시 제4조의2 제4호 내지 제6호의 개정규정에 해당하는 시설은 1998.12.31.까지 이전 또는 폐쇄하여야 한다"고 규정하고 있다.

2) 위 시행령 부칙의 규정은 현재의 기존업소 뿐만 아니라 앞으로 동종의 업소가 있는 지역에 학교가 새로이 설립될 경우에도 적용되는 것이 불가피한 바, 이는 사유재산 및 영업에 관한 기존 질서를 흔드는 것이며, 영업손실 및 이전에 대한 적정한 보상도 없이 이전·폐쇄하도록 하는 것은 헌법 제23조의 "①모든 국민의 재산권은 보장된다. ②공공필요에 의한 재산권의 수용 '사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급해야 한다. "라는 규정에 비추어 위헌의 소지가 있다고 아니할 수 없다.

3) 피신청인은 그동안 이전·폐쇄와 관련된 동 부칙규정을 개정하면서 14년간이나 기득권을 인정해 주었다고 주장하고 있으나, 이는 영업자의 당연한 권리일 뿐 새로이 혜택을 부여한 것이 아니며, 동 부칙규정을 3회에 걸쳐 개정한 것은 부칙에서 정한 이전·폐쇄기한의 도래시 마다 현실적으로 이전·폐쇄조치의 실현이 불가능하여 부득이 연장조치한 것으로서, 현행 규정상 최종기한인 1995.12.31. 또는 1998.12.31.까지 해당 시설들이 이전·폐쇄될 수 있을 것인가의 여부 역시 그 가능성에 의문을 갖지 않을 수 없다.

4) 결국, 동 규정은 사실상 실현이 불가능한 일을 헌법에 보장된 사유재산권 보장 조항과 비교형량함이 없이 오로지 공공복리 및 질서유지라는 일방적 목적만을 위하여 규정한 것으로서 폐지 또는 개선해야 할 규정이라 아니할 수 없다.

다. 현행법령에 따른 학교환경위생정화구역 설정대상학교 및 금지된 행위 및 시설의 선정이 적정한가에 대하여

1) 피신청인은 전국의 각 학교환경위생정화위원회에서 심의제출한 자료를 근거로 동법에 의한 이전·폐쇄 대상업소를 총 3,994개소로 결정한 바 있다.

2) 학교환경위생정화구역내에서 금지된 행위 및 시설과 학교와의 관계를 살펴보면, 동 구역 설정대상학교가 유치원인 경우, 그 대상시설이 여관 및 여인숙 123개소, 전자유기장 796개소, 만화가게 272개소, 당구장 7개소, 극장 6개소 등 1,241개소이며, 대학(교)인 경우, 그 대상시설이 전자유기장 123개소, 만화가게 53개소, 당구장 43개소, 숙박 및 유흥음식점 6개소를 포함하고 있는 바, 유치원과 대학(교)에 대하여 금지된 행위 및 시설이 미치는 악영향과의 상관관계와 사회변화 및 여건변동을 감안하지 않고 모든 학교를 일률적인 기준에서 보아 금지대상행위 및 시설을 정하고 있음을 알 수 있다.

3) 이는 유치원생의 판단능력 및 감수성과 대학생의 판단 능력 등을 동일하게 보는 것에 다름아닌 바, 대상학교의 종류에 따라 학생의 지각·판단능력 등에 차이가 있음을 감안하여 유치원, 초·중·고등학교와 대학(교)에 따라 학교환경위생정화구역내의 금지대상 업종을 달리 적용하는 방향으로 개선할 필요성이 있다 할 것이다.

라. 학교환경위생정화위원회의 설치·운영에 있어 법취지에 비추어 개선할 필요성이 없는가에 대하여

1) 학교보건법에 의한 환경위생정화위원회는 시·군·구교육청 소속으로 위원장과 부위원장 각각 1인씩을 포함, 9인이상 15인이내의 위원으로 구성되는데, 대체로 교육청 관계공무원, 시·군 관계공무원, 학교장 등 지역유지 및 학부모로 구성되며, 전체 위원수의 반이상을 지역유지 및 학부모가 차지하고 있는 바, 동 위원회의 안건에 대한 처리기간이 15일로 되어 있어 월 2회이상 회의가 소집되어야 하나 대부분의 회의가 서면결의에 의하고 있는 실정이다.

2) 당위원회의 조사결과에 의하면, 학교환경위생정화위원회의 경직·위법한 운영에 관한 사항이 다수 발견되고 있으며, 신청인의 이 사건도 동 구역 설정대상학교장의 위해요인이 없다는 의견과 담당공무원의 환경상 문제가 없다는 의견에도 불구하고 학교환경위생정화위원회에서 구체적인 지역여건을 살핌도 없이 일방적으로 위해 업소로 결정한 것이라 아니할 수 없다.

3) 그동안 동 위원회가 학교환경위생정화에 기여한 바 크다고는 할 수 있으나 위원회의 운영이 공정하고 합리적으로 이루어지지 아니하고 경직되게 운영되며, 위원회에서 한번 심의결정한 경우에 이의신청 등 불복구제를 위한 절차가 마련되어 있지 아니한 문제 또한 개선되어야 할 것이다.

4. 결  론

위에서 살펴본 바와 같이 현행 학교보건법 및 동법시행령의 일부 규정은 사회전체의 공익목적이 아닌 학교환경정화라는 한가지 측면만을 고려한 것이라 아니할 수 없고, 나아가 당해 지역의 구체적인 여건이나 설정대상학교, 금지된 행위 및 시설과의 관계에 있어 실제적으로 유해한 사항을 적시하거나 학교의 종류별로 구분하여 규제하지 아니하고 모든 시설과 학교에 획일적으로 적용·집행되고 있는 점이 인정되므로 행정규제및민원사무기본법 제26조 제2항에 의하여 피신청인에게 주문과 같이 제도개선할 것을 권고한다.