과 제 명	농어촌주거환경개선사업 부지 농지조성비 감면제도 도입
제 출 자	강00 조사관
민원번호	1999고충0000(2BA-9904-000000)	의결일	1999. 8.10
소관기관	1. 경상남도 진주시장 2. 경상남도지사 3. 농림부장관	분 야	주택
주 문	1. 피신청인 경상남도 진주시장 및 경상남도지사는 1998. 12. 18. 신청인들에게 한 농지조성비 및 전용부담금 부과처분을 취소할 것을 시정권고 한다. 2. 피신청인 농림부장관은 농지법시행령 제57조 별표 2를 별지와 같이 개정할 것을 제도개선권고한다.

이    유

1. 사실관계

가. 경남 진주시 집현면 덕오리 평촌주거환경개선지구(이하 "이 사건 지구"라 한다)가 농어촌주택개량촉진법 제4조의 규정에 의하여 1997. 9. 24. 내무부고시 제1997-73호로 농어촌주거환경개선지구(이하 "개선지구"라 한다)로 지정됨에 따라 같은 해 10. 25. 피신청인 경상남도 진주시장은 주택 13650-869호로 신청인들을 이 사건 지구의 농어촌주거환경개선대상자로 확정하였고, 이 사건 지구는 개발제한구역안에 위치하고 있다.

나. 피신청인 경상남도 진주시장은 이 사건 지구를 포함한 개선지구에 대하여 농어촌주택개량촉진법령에 의한 농어촌주거환경개선사업계획(이하 "개선사업계획"이라 한다)을 수립하여 농어촌주거환경개선사업(이하 "개선사업"이라 한다)을 시행하면서, 행정 편의상 개선사업대상자들에게 추진위원회를 구성하고 대표자를 선임하도록 하여 그 대표자로 선임된 박○○과 업무연락을 하여 왔다.

다. 이 사건 지구의 개선사업내용은 신청인들 15명 각자가 주택(부속사 등 부속시설 포함) 1동씩 15동을, 공동으로는 공동창고 1동·어린이놀이터 1개소, 주차장 1개소, 도로일부를 건축 또는 설치하고, 피신청인 경상남도 진주시장은 도로일부·구거 및 하수처리장을 설치하는 것이며, 피신청인 경상남도 진주시장이 설치하기로 한 것은 이미 완공되었다.

라. 이 사건 지구의 면적은 경남 진주시 집현면 덕오리 10필지 12,709㎡중 8,243㎡이며, 그 중 농지전용이 필요한 면적의 합은 7,392㎡(신청인들 15인이 각 농지전용하고자 하는 개인별 면적은 660㎡이하로서 15명의 것을 합하면 6,880㎡이고, 진주시장이 농지전용하고자 하는 면적은 512㎡이다)인데, 피신청인 경상남도 진주시장은 위 7,392㎡의 농지전용에 대하여 1998. 10. 17. 경상남도지사에게 협의 요청하였고, 피신청인 경상남도지사는 같은 달 28. 7개항의 동의조건을 부하여 위 농지전용을 동의함과 아울러 농지조성비 등의 납입의무자를“평촌취락구조개선사업 대표 박○○”로 하여 농지조성비 26,611,200원 및 전용부담금 9,911,610원 합계 36,522,810원을 부과결정하고 같은 해 12. 18. 농어촌진흥공사에 이를 통보하였다.

마. 피신청인 경상남도 진주시장은 1998. 10. 27. 이 사건 개선사업에 대한 개발제한구역안의 행위허가(신청인들 15명 각자의 주택이축 등)에 대하여 피신청인 경상남도지사로부터 승인 받아 같은 해 11. 28. 신청인들 15명에게 이를 허가하였다.

바. 농지법시행령 제57조 별표 2에서 농어촌정비법 제31조의 규정에 의한 생활환경정비사업용지에 대하여는 농지조성비의 100% 감면을 제9호로 규정하고 있으나, 농어촌주택개량촉진법 제5조의 규정에 의한 농어촌주거환경개선사업용지에 대하여는 이를 규정하고 있지 아니하다.

2. 당사자 등의 주장

가. 신청인

1) 이 사건 지구의 개선사업 중 농업인 주택 등의 개선은 신청인들 각자의 부담으로 각 부지를 마련하여 개별 건축하는 것이며, 특정인 1인이 일단의 택지를 조성하는 사업이 아니다.

2) 또한, 신청인들 15명 각자의 명의로 도시계획법에 의한 개발제한구역내 행위허가도 받았으며, 농지전용허가신청시 첨부한 사업계획서상에도 사업시행자가 평촌취락구조개선사업 대표 박○○ 1인이 아닌“추진위원회 대표 박○○외 14인"으로 되어 있을 뿐만 아니라 개발제한구역내 행위허가신청서·행위허가내용이나 이 사건 개선사업계획 등을 보아도 신청인들 15명이 개별적으로 농업인 주택을 건축하는 것으로 되어 있고, 따라서 농지법시행령에 의한 농지조성비 등의 100% 감면 요건을 갖추었음에도 피신청인 경상남도 진주시장 및 경상남도지사는 추진위원회 대표 1인이 일단의 택지개발을 하는 것으로 판단하여 농지조성비 및 전용부담금을 !00% 부과한 것은 위법·부당하고, 이웃 지구인 냉정지구와의 형평에도 맞지 아니하므로 신청인들에게 부과한 농지조성비 및 전용부담금 부과처분을 취소하고 100% 감면 조치하여야 한다.

나. 피신청인

1) 경상남도 진주시장

가) 농지조성비 및 전용부담금은 농림부의 질의회신내용과 같이 입주자가 농업인 주택부지, 농업인의 조건에 충족되면 감면하는 것이 타당하다고 판단되고, 신청인들의 명의를 평촌마을취락구조개선사업추진위원회 대표 박○○이라고 한 법적근거는 없으며, 업무처리시 통상적으로 여러명의 농가 중에서 활동적이거나 업무추진력이 있다고 판단되어지는 사람을 대표로 정하여 추진위원회 대표 ○○○라고 사용하였던 것이다.

나) 인근의 집현면 냉정지구는 농지전용할 개인별 합계면적이 5,766㎡로서 진주시장이 자체 심사하여 농가주택 요건에 해당하는 자에 대하여는 감면 처리하였고, 이 사건 지구는 농지전용할 개인별 합계면적이 7,392㎡으로서 농지법상 경상남도지사의 협의권한(6,000㎡)에 해당되었기에 경상남도지사에게 협의 요청하였던 것이며, 신청인들이 개선하는 주택들은 농지법령에 의한 농가주택이므로 농지조성비 및 전용부담금의 부과는 취소되어야 할 것인 바, 경상남도지사에게 협의 요청할 당시 그 판단을 그르친 것으로 인정된다.

2) 경상남도지사

가) 농지조성비 감면대상 및 감면여부는 농지법시행령 제57조 별표2의 규정에 의하여 전용 목적사업시설별로 구분하여 부과결정하기 때문에 농지전용협의요청서상의 사업시행자 명의(추진위원회 대표 1인 또는 15인 각자)는 이 사건 개선사업에 대한 논란의 대상이 아니라고 판단된다.

나) 이 사건 개선사업은 농어촌주택개량촉진법에 의하여 시행되는 일단의 부지(택지)조성이므로 15인이 각각 당해 토지를 분할하여 농지전용협의신청이 불가능하기 때문에 진주시장이 작성한 농지전용협의요청서상에 기재되어 있는 취락구조개선사업 대표 박○○에게 농지전용허가하는 것은 당연한 사항이므로 농지조성비 및 전용부담금 부과는 취소할 수 없다.

3) 농림부장관

가) 농지법시행령 별표 2 제10호의 규정에 의하면 농지법시행령 제34조제4항의 규정에 의한 농업인주택부지로 농지를 전용하는 경우에는 농지조성비 및 전용부담금을 전액 감면 받을 수 있는 바, 그 부지의 총면적이 660㎡이하이어야 한다. 그러나, 이 사건의 경우 진주시장이 작성한 "농지전용협의요청서"에는 사업시행자(농지를 전용하고자 하는 자)가 "평촌취락구조개선사업 대표 박○○"로 기재되어 있고 전용면적이 7,392㎡이며, 같은 부지면적에는 농업인 주택의 부속시설이 아닌 공동창고 및 주차장, 놀이터, 오수처리장 등의 부지도 포함되어 있어 농업인 주택부지에 해당하지 아니하므로 농지조성비 및 전용부담금이 감면되지 아니한다.

나) 농업인 개인별 전용면적이 660㎡이하인 경우, 관할 시장·군수는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 무주택세대인지 여부 등 농지법시행령 별표 1에 의한 신고요건에 적합한지를 검토하여 적합할 경우 신고증을 교부한다. 그러나, 이 사건의 경우와 같이 모두 유주택세대인 경우에는 신고수리가 불가능하다.

다) 제도개선과 관련하여 관계행정기관으로부터 법령개정요청이 있을 경우 구체적 사업내용 등을 검토하여 감면이 필요하다고 인정될 경우에는 농지법시행령 개정시 반영할 수 있다. 그러나, 이 사건의 경우 농지법시행령 개정 없이도 농지전용협의권자(진주시장)가 사업시행자별로 농지전용예정자와 면적을 표시하고 사업계획을 첨부하여 농지전용변경협의를 요청하거나 당초의 농지전용협의를 취소하고 건축허가부서에서 개인별로 건축허가를 하기에 앞서 건축법 제8조제6항의 규정에 의하여 농지전용협의를 요청할 경우 요건에 적합한 농업인 주택부지에 대하여는 농지조성비 및 전용부담금의 감면이 가능하다.

다. 관계행정기관(행정자치부장관)

1) 농어촌주택개량촉진법 제4조 등의 규정에 의한 개선사업과 농어촌정비법 제2조제7호 등의 규정에 의한 생활환경정비사업은 농어촌지역의 주거수준 향상을 도모하고자 추진한다는 근본취지와 사업내용 등 사업의 성격은 유사하다. 다만, 사업대상지역과 사업비의 재원에서 다소 차이가 있을 뿐이다.

2) 그럼에도 불구하고 농어촌주택개량촉진법에 의한 개선사업은 농지조성비 등의 면제근거가 불명확하여 지방자치단체에서 일관성 없이 부과해온 것이 사실이다. 따라서, 지방자치단체의 업무추진에 원활을 기하고 농어촌 주민들이 골고루 혜택을 받을 수 있도록 하기 위하여 농지법시행령의 개정이 필요하며, 이 사건을 계기로 행정자치부에서 농림부에 개정을 건의하였다.

3. 판  단

가. 주거환경개선사업 지구별 형평성

피신청인 경상남도 진주시장은 이 사건 지구와 같은 법률·같은 개선사업계획에 의하여 시행되고 있는 인근의 정촌면 봉전지구에 대하여는 농지조성비 등을 100% 감면 처분하였고, 집현면 냉정지구에 대하여는 개인별로 심사하여 감면요건을 갖춘 4명에게는 100% 감면 처분하였음에도 이 사건 개선지구에 대하여는 신청인들 15명 각자가 농지전용하고자 하는 면적이 각 660㎡이하임에도 불구하고 15명이 전용하고자 하는 면적의 합이 6,000㎡이상이라고 하여 피신청인 경상남도지사에게 협의 요청하였고, 이에 대하여 피신청인 경상남도지사는 당시 신청인들의 대표자인 위 박○○ 1인에게 농지조성비 등을 100% 부과결정하였다.

이와 같이, 피신청인 경상남도 진주시장은 같은 법률·같은 여건하에서 시행하는 개선사업의 농지전용에 있어서 개선지구가 다르다는 이유로 각 다르게 인·허가업무를 집행함으로써 그 형평성을 잃은 잘못이 있다 할 것이다.

나. 농지전용허가의 권한

농지전용허가와 관련하여, 신청인들의 농지전용 목적은 이 사건 개선사업계획에 따라 신청인들 15명이 각자의 농가주택을 건축하기 위한 것이며, 그 면적은 신청인들 세대당 660㎡이하이므로 농지전용허가권이 농지법 제53조 및 같은법시행령 제72조제2항의 규정에 의하여 피신청인 경상남도 진주시장에게 속한다고 봄이 상당한 바, 피신청인 경상남도 진주시장은 별도로 경상남도지사에게 협의 없이 농지법령이 정한 절차에 따라 허가할 수 있는 것임에도 이를 그르친 잘못이 있다할 것이다.

다. 농지전용에 따른 농지조성비 등의 부과결정처분

이 사건 개선계획에 의한 농지전용은 사업시행자 1인이 일단의 택지조성을 위한 농지전용이 아니라 피신청인 경상남도 진주시장의 개선계획에 따라 신청인들 각자가 자기의 농가주택과 공동이용시설을 건축하기 위하여 각 농지전용을 하는 것이고 또한, 이 사건‘개발제한구역내 행위허가’내용이나‘농지전용을 위한 사업계획서’상 사업시행자를 보더라도 신청인들 각자가 농가주택 등을 건축하기 위하여 각 농지전용을 하는 것임이 명백하므로 피신청인 경상남도지사의 주장은 받아들일 수 없는 것으로 판단된다.

따라서, 피신청인 진주시장 및 피신청인 농림부장관의 답변취지와 이 사건과 관련된 모든 자료를 종합하면, 피신청인 경상남도지사가 1998. 11. 28. 신청인들에게 한 농지조성비 등의 부과결정처분은 위법·부당하다 할 것이므로 이를 취소하고 피신청인 농림부장관의 답변취지와 같이 적정한 방법으로 신청인들 각자에 대하여 농지법령이 정한 농지조성비 감면요건을 갖추었는지 여부를 개별 심사하여 처리함이 상당하다.

라. 제도개선(농지법시행령 제57조 별표 2 개정)의 필요성

1) 농어촌주택개량촉진법 제4조 및 제5조 등의 규정에 의한 농어촌주거환경개선사업이나 농어촌정비법 제2조 및 제31조 등의 규정에 의한 농어촌생활환경정비사업은 그 입법취지나 성질면에서 다를 바가 없음에도 농지법시행령 제57조 별표 2에서는 농어촌정비법 제31조의 규정에 의한 생활환경정비사업용지에 대하여는 농지조성비를 100% 감면 받도록 규정하면서도(제9호), 농어촌주택개량촉진법 제4조 및 제5조 등의 규정에 의한 농어촌주거환경개선사업용지에 대하여는 이를 규정하고 있지 아니한 것은 법률간의 형평성뿐만 아니라 같은 농어촌 주민간의 형평성에도 위배된다고 할 것이다.

2) 따라서, 농어촌정비법상의 농어촌생활환경정비사업의 부지 등과 같이 농어촌주택개량촉진법상의 농어촌주거환경개선사업의 부지도 농지조성비 등을 100% 감면하도록 제도개선(농지법시행령 제57조 별표 2의 개정)을 함이 상당하다고 판단된다.

4. 결  론

그렇다면, 이 사건 농지조성비 등의 부과처분의 취소를 구하는 신청인들의 신청은 이유있으므로 민원사무처리에관한법률 제32조제1항의 규정에 의하여 피신청인 경상남도 진주시장 및 경상남도지사에게 시정권고하고, 농지법시행령 제57조 별표 2의 개정에 관하여는 민원사무처리에관한법률 제32조제2항의 규정에 의하여 피신청인 농림부장관에게 제도개선권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

【별지】

농지법시행령 제57조 별표2 개정 예시

농지조성비감면시설 및 감면비율(제57조 관련)

(단위 : 퍼센트)

현행			개정(안)
시설구분	감면비율		시설구분	감면 비율
	농업진흥지역안	농업진흥지역밖		농업진흥지역안	농업진흥지역밖
1.~8. 생략 9. 농어촌정비법 제31조의 규정에 의한 생활환경정비사업용지 (신설)	생략 100	생략 100	1.~8. 현행과 같음 9. 현행과 동 일 9의2 농어촌 주택개량촉진 법 제5조의 규정에 의한 농어촌주거환 경개선사업용 지	100	100