과 제 명	개발제한구역내 이축 후 남은 대지에 주택신축 허용방안 마련
제 출 자	김00 조사관
민원번호	2000고충00000(2BA-0010-000000)	의결일	2001. 1. 9
소관기관	건설교통부장관	분 야	도시
주 문	피신청인은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령 제13조 제1항의 별표1 제3호 (가)의 규정을 개정하여 개발제한구역 지정당시부터 토지소유자와 건물소유자가 다른 상태에서 건축물을 이축한 후 남은 지목이 대인 토지의 경우에도 주택신축이 가능하도록 제도개선할 것을 권고한다.

이    유

1. 사실관계

가. 신청인은 1999. 7. 2. 타인으로부터 개발제한구역안에 있는 경기 구리시 아천동에 있는 대 317㎡(이하 "이 사건 토지"라 한다)를 매입한 후 그 지상에 주택을 신축하기 위하여 건축허가 가능여부를 관할구청에 문의한 바, 관할청이 이 사건 토지는 개발제한구역 지정당시 주택이 있었으나 그 이후 주택을 이축함으로써 남게된 이른바 "건축물을 이축한 후 남은 종전의 토지"에 해당되어 2000. 7. 1. 시행된 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령 제13조 제1항에 의거 이 사건 토지에 주택을 신축할 수 없다고 답변하자 이 사건 토지에 주택을 신축할 수 있도록 조치할 것을 요구하고 있다.

나. 한편, 이 사건 토지는 지적공부상 지목이 대인 토지로서 그 지상에 주택이 있는 상태에서 1971. 7. 30. 개발제한구역으로 지정·고시되었으나 그 지상의 주택이 1996. 3. 26. 같은 동 ○○번지 지상으로 이축허가되어 1996. 9. 21. 멸실됨에 따라 나대지 상태로 남아 있고, 위 주택이 이축될 당시 이 사건 토지의 소유자와 위 주택의 소유자는 동일인이 아니었다.

다. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법이 2000. 1. 28. 제정됨에 따라 같은 법시행령이 2000. 7. 1. 제정 및 시행되었는 바, 이 사건 토지는 개발제한구역 지정당시부터 지목이 대인 것이 사실이나 그 지정 이후에 건축물을 이축함으로써 남게된 대지에 해당되므로 위 시행령 제13조 제1항의 별표1 제3호 (가)의 규정에 의거 이 사건 토지에 주택의 신축은 불가능하게 되었다.

2. 당사자의 주장

가. 신청인

1) 개발제한구역내에 있는 신청인 소유의 토지인 경기도 구리시 아천동 소재 대 317 ㎡ 토지에 주택신축이 가능하도록 해 달라.

2) 토지이용계획확인서 등의 해당란에 이축된 토지의 표시를 하도록 법령개정을 해 달라.

나. 피신청인

1) 현행법상 개발제한구역으로 지정된 지역은 관리정책상 구역안의 주택 및 인구 증가에 따른 구역훼손을 방지하기 위하여 주택의 신축이 엄격히 제한되나, 다만 개발제한구역지정 이전에 적법하게 조성된 지목이 "대"인 토지에 한하여 예외적으로 주택 등의 신축을 허용하고 있다.

2) 신청인의 주장과 같이 지목이 대지라 할지라도 기존에 있던 건축물이 이축된 토지상에 주택 등의 신축을 허용할 경우, 주택을 신축하여 이축하고 그 토지에 다시 신축하는 등 이를 악용하여 계속 주택을 신축함으로써 개발제한구역안의 주택의 수의 증가를 가져오게 되어 결국 개발제한구역의 지정목적을 훼손하게 되므로 개발제한구역 관리정책상 이를 허용할 수 없다.

3) 한편 개발제한구역내의 토지에서 기존에 있던 주택을 이축한 사실이 있는지 여부에 대하여는 시장. 군수. 구청장이 작성하여 유지·관리하는 개발제한구역 건축물관리대장의 열람에 의하여 확인될 수 있으나, 토지이용확인서 등에 등재할 필요성이 있는지 여부에 대하여는 현재 추진중인 개발제한구역의 전산화작업등의 결과에 따라 검토할 계획이다.

3. 판  단

가. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 제1호는 개발제한구역에서는 그 목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만 주택 등 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제13조 제1항 제1호의 규정에 의한 건축물의 종류와 건축의 범위는 별표1과 같다고 규정하면서 그 별표1의 제3호 (가)에 개발제한구역 지정당시부터 지목이 대인 토지(건축물을 이축한 후 남은 종전의 토지를 제외한다)와 개발제한구역 지정당시부터 이미 있던 주택이 있는 토지에 한하여 주택의 신축을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이 사건 토지는 위 별표1의 제3호 (가)에서 규정하고 있는 "건축물을 이축한 후 남은 종전의 토지"에 해당되므로 이 사건 토지상에 주택을 신축하기는 불가능하다.

나. 한편, 건축물을 이축한 후 남은 토지의 유형을 대별해 보면, 하나는 개발제한구역 지정당시부터 토지소유자와 건물소유자가 다른 상태에서 이축권이 건물소유자에게 부여되는 형태로서의 토지가 있고, 다른 하나는 토지소유자와 건물소유자가 동일한 상태에서 공공사업에 따른 철거등으로 인하여 이축권이 건물소유자에게 부여되는 형태로서의 토지가 있는 바, 현행법상 이축권은 건물소유자에게만 부여되므로 후자의 토지소유자는 건물소유를 겸하고 있어서 건물의 이축을 위한 새로운 대지를 조성할 수 있으므로 종전의 토지에 대한 경제적 가치는 보전된다고 볼 수 있는 반면, 전자의 토지소유자는 건물의 소유를 겸하고 있지 아니하여서 종전의 토지를 대체할 새로운 대지를 조성할 수 없으므로 종전의 토지는 대지로서의 가치를 보전받지 못한 채 남게되어 결국 그 종전의 토지에 대한 경제적 가치는 상대적으로 상실되었다고 볼 수 있다. 따라서 개발제한구역 지정당시부터 토지소유권과 건물소유권이 다른 상태에서 건축물을 이축한 후 남은 토지는 개발제한구역 지정당시부터 대지였던 토지와 구별될 합리적 이유는 없고, 그럼에도 동일한 토지에 대하여 행위제한을 달리함으로써 경제적 차별을 유지한다면 형평의 원리에 반한다 할 것이다.

다. 따라서, 피신청인은 위 시행령 제13조 제1항의 별표1 제3호 (가)의 규정 중 "개발제한구역 지정당시부터 지목이 대인 토지(건축물을 이축한 후 남은 종전의 토지는 제외한다)와........ " 를 "개발제한구역 지정당시부터 지목이 대인 토지(건축물을 이축한 후 남은 종전의 토지는 제외하되 개발제한구역 지정당시부터 토지소유자와 건물소유자가 다른 상태에서 건축물울 이축한 후 남은 종전위 토지는 그러하지 아니하다)와 ....... " 로 개정하여 이 사건 토지에 주택 신축이 가능하도록 제도개선하는 것이 타당하다고 판단된다.

4. 결  론

그렇다면, 이 사건 토지에 주택 신축이 가능하도록 개발제한구역내 행위제한제도의 개선을 구하는 신청인의 신청은 이유있으므로 민원사무처리에관한법률 제32조 제2항의 규정에 의하여 피신청인에게 제도개선을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.