과 제 명	개발제한구역지정 이전 거주자에 대한 개발부담금 경감 방안
제 출 자	최00 조사관
민원번호	1995고충0000(2BA-9506-000000)	의결일	1996. 5.14
소관기관	부산광역시장	분 야	토지
주 문	피신청인은 개발제한구역지정이전 거주자에 대한 개발부담금 부과시 사업대상토지면적·부담율 및 공시지가 산정과 관련하여 개발제한구역의 특수성을 고려한 예외조항을 두어 부담이 경감될 수 있도록 개발이익환수에관한법령 등을 개정할 것을 제도개선의견표명한다.

이    유

1. 사실관계

가. 신청인은 신청인의 토지인 부산광역시 강서구 강동동 소재 답 3,455㎡의 토지가 1971. 12. 29. 개발제한구역으로 지정되고, 1993. 12. 31. 건설교통부의 도시계획법시행규칙 개정으로 건축허가가 가능하게 되자, 신청인 토지중 1,506㎡에 주유소를 설립할 목적으로 1994. 9. 29. 농지전용을 수반하여 1994. 10. 21. 건축허가를 얻고, 1951. 1. 28. 준공하였다.

나. 피신청인 부산광역시 강서구청장은 지목변경이 수반된 사업이고, 사업면적이 660㎡1이상 되어 부과면적 1,506㎡에 대하여 개발부담금 376,610,460원을 산출하여 1994. 4. 27, 신청인에게 부과하였다.

2. 당사자의 주장

가. 신청인

1) 신청인은 신청취지의 기재 1,506㎡의 농지상에 주유소를 설치할 목적으로 농지전용을 수반하여 1994. 10. 21. 건축허가를 얻고 1995. 1. 28. 준공하였다.

2) 피신청인은 동 개발에 따른 개발부담금(부담율 50%)376,610,460원을 1995. 4. 27. 부과 통지하였고, 기타 시설주유소 17개소도 개발부담금을 부과·통지하였다.

3) 이에 신청인들은 동 시설설치지역이 개발제한구역이고 지역여건이 일반시 보다 못한데도 면적과 부담율을 일률적으로 적용하는 것은 부당하다고 하여 개발부담금부과면적 및 부담율 적용에 대한 제도를 개선할 것을 구한다.

나. 피신청인

1) 개발이익환수에관한법률 제5조 및 동법시행령 제4조의 규정에 의거 농지의보존및이용에관한법률에 의한 농지전용허가를 받아 건축법시행령 별표1에서 정하고 있는 단독주택, 창고, 위험저장 및 처리시설(주유소) 등을 설치하기 위한 용도로 토지를 개발하는 경우에는 개발부담금 부과대상에 해당된다.

2) 개발이익환수에관한법률시행령 제4조의 규정에 의거 부과대상 규모는 관계법률의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 인·허가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상토지면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 보아 개발부담금이 부과되는 것이다.

3) 따라서, 개발부담금제도의 근본취지인 토지의 개발로 인하여 발생되는 개발이익의 일부를 환수하여 부동산투기를 방지하기 위해서는 개발부담금부과제도의 개선은 곤란하다.

3. 판  단

이 사건의 경우 현행 법령내 개발부담금 부과대상결정 및 산정과 관련된 사실관계에 관하여는 다툼이 없고, 개발제한구역내 개발부담금 부과대상면적·부과율의 형편문제를 제기하여 법령개정을 주장하는 바 이에 대하여는 다음과 같이 판단한다.

가. 개발이익이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말하고(개발이익환수에관한법률 제2조 제1항), 개발손실이란 정부나 공공기관의 계획결정과 변경, 허가와 취소, 개발행정 등으로 토지의 현재 이용가치가 현저히 저하되어 재산상의 손실을 입게 되는 것으로 정의될 수 있다.

나. 이처럼 개발이익과 개발손실은 동전의 양면과 같이 비유 될 수 있고 따라서, 개발이익에 대한 부담금부과와 개발손실에 대한 정당한 보상이 조화를 이를 때 개발과 관련된 토지소유자의 형평성 문제는 원칙적으로 해소될 수 있다고 본다.

다. 이건 신청인의 경우는 1971. 12. 29. 개발제한구역으로 지정되기 전부터 해당토지를 소유하고 있는 원주민들로서, 개발제한구역지정으로 인한 사유재산권행사의 제한으로 경제적 손실, 즉 개발손실을 입어 왔다고 볼 수 있다.

라. 개발제한구역은 지가의 상대적 하락과 토지이용의 과도한 규제로 인해 경제적 손실을 입은 토지소유자들로부터 집단민원이 끊임없이 제기되어 개발제한구역의 합헌성에 대한 의문을 낳고 있다. 즉, 첫째로 개발제한구역의 지정이 헌법 제37조 제2항의 재산권에 대한 본질적 침해임에도 불구하고 보상을 결하고 있다는 점, 둘째로 헌법 제11조의 평등원칙에 위배되는 것이라는 점, 셋째로 손실보상의 결여는 사유재산권의 보장규정에 합치되지 아니한다는 점, 그리고 마지막으로 헌법 제14조의 거주이전의 자유를 제약하는 것이라는 점 등이다.

마. 국가 또는 지방자치단체의 행정행위에 의하여 결과되는 개발은 공공의 입장에서는 공익증대라는 차원에서 항상 긍정적일 수 있으나 토지소유자의 입장에서 보면 긍정적·부정적 개발 양자가 있을 수 있고, 개발제한구역의 설정은 부정적 개발 즉 개발손실을 초래하고, 주유소설치허가에 따른 개발은 개발이익을 초래한다고 볼 때, 동일한 개발주체인 피신청인이 동일한 개발객체인 신청인에 대하여 개발손실은 보상하지 않고, 개발이익에 대하여만 부담금을 부과함은 형평성을 잃은 처분이라고 아니할 수 없다. 즉, 개발제한구역내 토지소유자에 대한 개발부담금 부과는 개발제한구역외의 토지소유자에 대한 개발부담금 부과와 달리 기준을 정할 필요가 있음에도 이를 간과한 것은 개별성·구체성을 결한 획일적 적용이며 행정편의주의적 행위의 결과라고 볼 수 있다.

바. 따라서 개발제한구역내 토지소유자로서 주유소설치허가에 따른 개발부담금부과대상인 신청인에 대하여 개발제한구역외의 대상자와 형평을 기한다는 차원에서 개발부담금부과 및 산정에 특별한 조치를 마련할 필요가 있다. 즉, 개발제한구역의 경우 토지이용면에서 도시계획지역에 마련할 필요가 있다. 즉, 개발제한구역의 경우 토지이용면에서 도시계획지역에 위치하면서도 일반도시계획지역과 다른 제한을 갖고 있으며, 실질적으로 농촌지역보다 더 낙후된 특성을 갖고 있는 점을 감안하여 도시계획구역인 지역을 기준으로 부과되는 개발부담금부과사업대상 토지규모(면적)를 개발제한구역에서는 같은 도시지역이라 하더라도 특수성을 감안하여 달리 적용할 필요가 있다.

사. 또한 개발제한구역내 토지이용제한은 공익을 극대화한다는 공공필요차원에서 정당화되었기 때문에 이 구역내 개발사업에 대한 개발부담금부과는 국가 또는 지방자치단체의 공공목적을 위하여 시행하는 개발사업의 경우 개발부담금을 면제하거나, 공공기관이 시행하는 개발사업의 경우 공익차원에서 부담금의 100분의 50을 경감하는 취지와 마찬가지로 개발제한구역내 부담금감면을 적극 고려할 필요가 있다.

아. 또한 개발제한구역내 개발사업부담금부과를 위한 지가산정의 경우 부과종료시점 당시의 부과대상토지와 이용상황이 유사한 인접지의 표준지를 적용하여 종료시점지가를 산정하고 있는데, 이는 개발제한구역의 개발사업이 시행될 경우 제한구역외의 지역과 동일한 이용도를 상정한 것이나, 현실적으로 개발제한구역내에서 개발사업이 시행된다 하더라도 인접지와 같이 동일하게 주택· 상가 등으로 이용된다고 볼 수 없는 것이 현실이다.

자. 또한 개시시점 지가산정의 경우 개발제한구역외의 전·답 또는 임야는 도시계획시설결정과 동시에 공시지가가 상승하여 건축행위를 전·후하여 지가변동이 적어 개발부담금이 사실상 적게 또는 없다시피 부과되고 있는데 비해, 같은 도시계획구역내 개발제한구역은 전·답 또는 임야에서 대지나 잡종지로 변경되어야만 공시지가의 변동이 크게 일어나 인근 개발제한구역의 지역의 개발사업과 형평을 크게 잃은 부담금이 부과된다. 따라서 개발제한구역내 개발사업의 경우 이러한 한계를 반영하여 개시시점지가 및 종료시점지가의 예외산정규정을 정할 필요가 있다.

4. 결  론

따라서, 개발제한구역설정 이전부터의 토지소유자에 대하여는 부담을 줄일 수 있도록 개발부담금 부과대상면적 및 부담율을 제도개선하라는 신청인의 신청은 개발손실과 개발이익의 비교형량이 고려되어야 한다는 측면에서 이유있으므로 행정규제및민원사무기본법 제26조 제2항에 의거 주문과 같이 의결한다.