과 제 명	폐천부지매각면적제한 폐지
제 출 자	최00 조사관
민원번호	1995고충0000(2BA-9508-000000)	의결일	1996. 1.23
소관기관	1. 내부부장관 2. 경기도지사 3. 의정부시장	분 야	토지
주 문	1. 피신청인 경기도지사 및 의정부시장은 신청인에게 경기도 의정부시 장암동 소재 대지 9,552㎡에 관하여 신청인의 매수신청이 있으면, 지방재정법 제83조에 의한 매각절차를 이행할 것을 시정권고한다. 2. 피신청인 내무부장관은 매년 작성하는 공유재산관리지침의 공유재산처분기준중 폐천부지매각면적 제한내용을 삭제하도록 제도개선을 권고한다.

이    유

1.사실관계

가. 신청인인은 1964년 이후 피신청인 의정부시장으로부터 하천부지 점용허가를 득하여 기숙사, 공장, 사무실, 체육시설 등으로 점용하여 왔고, 신청인은 피신청인 의정부시장의 신청인 공장방문 간담회시 건의한 내용 즉, 문제의 폐천부지 3필지(각 56㎡, 523㎡, 9,552㎡)를 양여하라는 내용으로 1993. 6. 22. 피신청인 의정부시장에게 건의하였고, 동일한 내용으로 1993. 11. 11. 기업애로사항건의서를 제출하였다.

나. 이에 따라 피신청인 의정부시장은 1993. 11. 10. 피신청인 경기도지사에게 각종 치수사업 및 국유재산관리(폐천부지 양여)업무에 중랑천 하천정비기본계획활용에 관한 질의를 하였다.

다. 이에 대해 피신청인 경기도지사는 1993. 11. 17. 회신을 통해 홍수위보다 낮은 기존제방에 대하여는 더돋기 등이 필요하다는 내용으로, 1993. 12. 4. 회신은 더돋기 및 호안공사가 선행되어야 한다는 내용으로 답하였다.

라. 이와 병행해 신청인은 하천공사시행허가를 신청하여, 1994. 11. 1. 하천법 제23조 규정에 의한 비관리청 하천공사허가를 득하고, 82,000천원의 공사비를 들여 1994. 12. 12. 공사를 준공하고, 피신청인 의정부시장은 1995. 1. 24. 경기도에 동 폐천부지 10,131㎡에 대한 양여신청서를 제출하여, 피신청인 경기도지사는 건설교통부장관으로부터 1995. 5. 11. 동 폐천부지에 대하여 양여를 득하였다.

마. 이를 토대로 피신청인 의정부시장은 1995. 7. 31. 피신청인 경기도지사가 이미 승인한 1995년 도유폐천부지관리계획(1필지 20㎡)을 1995. 8. 17. 수정하여 문제의 폐천부지 3필지 10,131㎡(각 56㎡, 523㎡, 9,552㎡)를 평가액 2,375,719천원에 매각하는 것으로 작성하여 보고하였다(의정부시 하수 58170-872, 1995. 8. 17.).

바. 이에 대해 피신청인 경기도지사는 문제의 3필지중 2필지는 매각을 승인하고, 1필지는 1995년도 공유재산관리지침중 시지역은 1,320㎡이하만 매각가능하다는 제한규정을 이유로 들어 승인하지 않았다. 이에 따라, 신청인은 문제의 폐천부지 3필지중 2필지(56㎡, 523㎡)에 대해서는 1995. 11. 17. 피신청인 의정부시장과 수의계약체결하였고, 나머지 1필지(9,552㎡)는 신청인에게 매각되지 못하고 있다.

2. 당사자의 주장

가. 신청인

1) 신청인이 점용하고 있는 폐천부지중 일부인 폐천부지 3필지(10,131㎡)는 하천부지로서의 가치가 없어진 지 오래된 토지로써 이미 30여 년 전부터 신청인 공장건물이 존치하고 있으며, 신청인 점유하천부지 15,596㎡중 주변 지리적 여건과 도시계획 등을 감안하여 10,131㎡만 매각 요청하였고, 신청인 소유의 토지일부가 공공사업(서울지하철 7호선 차량기지)에 수용되어 그 위에 있던 기숙사 등 근로자의 복리후생시설 이전을 위한 새 토지가 절실히 필요하다.

2) 하천법 제23조 및 제77조에 따라 매각을 전제로 신청인이 하천공사를 하였으며, 그에 따라 피신청인 경기도지사가 건설교통부로부터 문제의 3필지를 양여받았으므로, 법논리상 하위법인 지침에 의하여 상위의 법집행이 방해될 수는 없다.

3) 신청인은 이미 1993년부터 하천법에 의한 피신청인 의정부시장의 허가, 공사시행, 매각을 전제로 한 양여 등 법에 의한 절차를 밟아왔는데, 1995. 3. 갑자기 하달된 피신청인 내무부장관의 지침으로 기 진행되어온 행정절차를 무시함은 행정의 신뢰성뿐 만 아니라 기업경영, 근로자 복지향상 등에도 치명적인 타격이 아닐 수 없다.

4) 하천법과 지방재정법에서는 잡종재산의 매각방법에 한하여 규정하고, 매각면적에 대하여는 아무런 제한규정이 없는데도 내무부지침에서 면적제한을 두는 것은 부당하다.

5) 피신청인 내무부장관의 관리지침 내용중 일정 면적이상 제한(시지역 1,320㎡이상 매각불가)도 그 기준이 애매할 뿐더러 기점용하고 있는 토지 중 어떤 부분을 어떻게 구획하기가 사실상 불가능하며, 부분적으로 매각할 경우 원활한 토지이용에도 많은 지장을 초래할 것이다.

6) 개정된 기업활동규제완화에관한특별조치법에서는 용도폐지된 국․공유재산도 중소기업자에게 공장용지를 수의계약으로 매각할 수 있도록 매각절차 및 규제를 완화하고 피신청인 내무부장관의 지침은, 이 특별조치법의 취지에도 역행하고 있다.

7) 따라서, 이러한 제반사항을 감안하여 피신청인 내무부장관의 1995년도 공유재산관리지침 내용중 공유재산 매각면적제한은 철폐되어야 한다.

나. 피신청인

1) 피신청인 내무부장관의 답변

가) 폐천부지 매각면적 제한의 폐지에 대하여

(1) 내무부의 폐천부지 매각면적제한은 지방재정법 제77조 및 동법시행령 제84조제5항에 근거하고 있으며, 형식은 1995년도 공유재산관리계획작성기준에 의한 것으로 내용은 특별시․광역시 지역은 660㎡이하, 시지역은 1,320㎡이하, 농촌지역은 3.300㎡이하로 매각을 제한하고 있다.

(2) 문제의 폐천부지는 건설교통부에서 매각 또는 대부를 원칙으로 양여를 받았으나, 동 재산은 양여받은 순간부터 공유재산으로 등기되기 때문에 공유재산관리 일반법인 지방재정법을 적용받아야 한다.

(3) 이때 지방자치단체는 공유재산이 된 이 재산에 대해서 보존위주의 관리라는 측면과 하천법상 양여조건을 이행하여야 하는 양면성을 가지고 관리에 임하게 된다.

(4) 따라서 두가지 목적을 달성하기 위해서는 매각을 제한하지 않을 수 없다. 왜냐하면, 첫째, 매각면적을 제한하지 않을 경우 지방자치단체의 장이 공유재산을 보존위주로 관리할 수가 없고, 둘째, 지방자치단체가 재정이 빈약하기 때문에 도로 등의 공공시설을 할 경우는 가급적 보상비를 줄이기 위해 폐천부지를 사용하는 경향이 많은데 이런 경우 이를 효과적으로 이용할 수가 없다. 셋째, 도시계획상 도로․공공주차장 등의 시설용지로 되어 있는 경우에는 보존이 원칙이다. 만일 연고권자에게 매각을 한 경우에는 다시 매일을 해야하는 번거로움과 이로인한 시간적․경제적 손실이 발생한다. 넷째, 규모가 큰 폐천부지의 경우는 대기업 등 법인체에서 대부하고 있는 경우도 많아 면적제한없이 매각할 경우 대기업에 대한 특혜하는 비난이 있을 수 있다. 다섯째, 면적을 제한한 것은 부동산투기 억제와도 관련된다. 여섯째, 점유 폐천부지를 연고자에게 매각한다면 지방자치단체의 토지는 주민전체를 위해서 효율적으로 활용․관리되어야 한다는 지방자치정신은 차치하고라도 사회정의 내지는 형평성에 심히 맞지 않아 국민의 공감을 받기가 어렵다.

나) 신청인의 고충민원 주장에 대하여

(1) 동 폐천부지는 가치가 없어진 지 오래된 토지로 이미 30년부터 신청인 공장건물이 존치하여 도시계획(도로) 등을 감안하여 요청했다는 주장에 대해서는 ‘67년부터 무허가건물이 신축되는 등 점유사실이 인정되나, 점유 폐천부지가 도시계획도로에 인접하여 있고, 인근에 아파트가 조성되는 등 재산적 가치가 있는 부지로서 규모가 크므로 보존의 필요성도 있다.

(2) 서울지하철 7호선 차량기지와 도로로, 신청인 공장기숙사 부지일부가 수용되어 당해지역에 근로자 복지시설 이전이 필요하다는 주장에 대해서는 점유공유지 이외의 인접한 사유지를 매입하여, 기숙사를 이전하는 방법도 있으며 공장부지 수용의 문제는 별개의 사안이다.

(3) 하천법 제23조 및 77조에 따라 매각을 전제로 신청인이 하천공사를 하였고, 이에 따라 건설교통부에서 경기도가 양여를 받았으며, 법논리상 하위지침으로 매각을 제한할 수 없다는 주장에 대해서 신청인은 하천공사시행허가 신청목적이 공장운영건물 및 기숙사부지로 활용키 위해서라고 주장하고 있으나, 의정부시가 허가한 내용에는 신청인에게 매각을 확약한 내용이 없고, 양여목적 역시 매각이나 대부토록 되어 있을 뿐 신청인에게 매각을 확약한 내용도 없으며 양여조건에는 동 부지를 매각할 때에는 지방재정법 등에 의하여 매각을 하도록 되어 있으므로 매각하는 경우에는 동법 제77조 및 동법시행령 제84조제5항의 규정에 의한 내무부장관이 정한 기준을 준수해야 한다.

(4) 하천법과 지방재정법에는 매각면적의 제한이 없는데도 내무부가 지침으로 면적을 제한하는 것은 부당하다는 주장에 대해서는, 공유재산은 처분보다는 보존이 원칙이므로 공용․공공용을 위해서는 지방재정법 제77조의 규정에 의하여 매각면적을 일정규모로 제한할  수 있다.

(5) 내무부지침상 제한면적(시지역은 1,320㎡이상 매각 불가) 기준이 애매하고 어떤 부분을 어떻게 구획하기가 불가하다는 주장에 대해서는 매각제한면적은 보존이 불필요한 최소면적을 기준한 것이고, 동일 필지 및 인접 필지상의 부지를 분할토록 한 것은 아니다.

(6) 기업활동규제완화에관한특별조치법은 국․공유재산을 중소기업자에게 공장용지로 수의계약에 의한 매각을 허용하고 있는데도 내무부지침은 특별조치법 취지에도 역행한다는 주장에 대해서는, 동 특별조치법시행령 제9조제2호는 매각가능 면적을 300㎡로 제한하고 있으며, 전체 공장면적의 100분의 20을 초과하지 않도록 하고 있는데 비해 내무부기준은 오히려 매각면적을 1,320㎡로 확대적용하고 있다.

다) 종합 검토의견

(1) 피신청인 의정부시장이 하천법상 하천시설허가를 해주면서 공유재산관리 일반법인 지방재정법상 면적제한 기준을 검토하지 않고 하천법상 적격요건만 검토하여 허가를 해준 것이 잘못이다. 신청인은 신청서에 매입을 전제로 하였고, 피신청인 의정부시장이 이를 허가한 것으로 믿고 82,000천원의 공사비를 투입하고 공사를 준공시켜 문제가 야기되었다.

(2) 피신청인 의정부시장은 하천시설허가를 할 때 매각을 전제로 하지는 않았으며, 건설교통부의 양여목적이 매각 또는 대부를 전제로 한 것이 아니기 때문에 지방재정법, 하천법 및 기업활동규제완화에관한특별조치법에 위반되지 않는다.

(3) 또한, 신청인이 현재 점유사용중인 폐천부지는 15,596㎡로 일정규모 이상의 면적을 초과하고, 도시계획상 도로변에 위치한 재산적 가치가 큰 재산으로서 만일 제방공사를 시행한 특정업체에 매각토록 특례를 둘 경우, 매각의 전례가 되어 공익을 심히 저해하는 등 매각제한의 취지를 살릴 수 없다.

(4) 본건 민원을 충족시키는 방안으로써는 수의계약방식으로 동 부지를 매각하지 않고, 피신청인 의정부시장이 공용․공공용으로 필요한 부지를 신청인이 대신하여 가격․면적이 유사한 부지를 매입하여 현재 점유하고 있는 공유지와 교환(지방재정법시행령 제101조에 근거)하는 방법으로 민원을 해소하는 것이 바람직하다. 다만, 동 교환은 피신청인 의정부시장과 신청인 간에 상호 목적이 부합되고 사전협의가 전제되어야 한다.

2) 피신청인 경기도지사의 답변

가) 고충민원의 발생경위는 내무부공유재산관리지침상의 매각면적 제한과 분할금지로 인한 것으로 매수를 전제로 제방공사를 시행한 자에 대한 특례적용 매각사례는 없다.

나) 해당 폐천부지는 10,131㎡로 감정평가금액은 ㎡당 234,500원이다. 신청인의 총 공사비는 85,400천원으로 하천법 제23조에 의한 제방공사 시행자에게 공사금액에 상당한 토지를 양여한다면 신청인에게 양여가능한 면적은 364㎡이다.

다) 공사비 상당액으로 폐천부지를 양여하는 경우외 내무부공유재산관리지침상 매각가능한 것은 3필지중 2필지며, 나머지 1필지 9,552㎡는 대부조치하는 것이 차선책이다.

3) 피신청인 의정부시장의 답변

가) 신청인은 1964년 이후 피신청인 의정부시장으로부터 하천부지점용허가를 득하여 기숙사, 공장, 사무실, 체육시설 등으로 점․사용하여 왔고, 신청인은 피신청인 의정부시장의 신청인 공장방문간담회시 건의한 내용, 즉 문제의 폐천부지 3필지를 양여하라는 내용으로 1993.  6. 22. 피신청인 의정부시장에게 건의하였고, 동일한 내용으로 1993. 11. 11. 기업애로사항건의서를 제출하였다.

나) 이에 따라 피신청인 의정부시장은 1993. 11. 10. 피신청인 경기도지사에게 각종 치수사업 및 국유재산관리(폐천부지 양여)업무에 중랑천 하천정비기본계획활용에 관한 질의를 하였다.

다) 이에 대해 피신청인 경기도지사는 1993. 11. 17. 회신을 통해 홍수위보다 낮은 기존제방에 대하여는 더돋기 등이 필요하다는 내용으로, 1993. 12. 4. 회신을 통해서는 더돋기 및 호안공사가 선행되어야 한다는 내용으로 답하였다.

라) 이에 따라 신청인은 하천공사․시행허가를 신청하여 1994. 11. 1. 하천법 제23조 규정에 의한 비관리청 하천공사허가를 득하고, 1994. 12. 12. 공사를 준공하여 1995. 2. 9. 경기도에 폐천부지에 대한 양여신청서를 제출하여, 1995. 5. 12. 피신청인 경기도지사는 건설교통부로부터 문제의 3필지를 양여받았다.

마) 동 폐천부지에 대하여는 환경개선사업(기존 건물의 증․개축)과 토지의 효율성을 극대화하고, 중소기업지원차원에서 기 점유자인 신청인에 매각하여 노후시설물(공장, 기숙사)를 개선, 기업활동을 장려함이 타당하다고 사료된다.

3. 판  단

가. 이 사건에 있어서 사실관계는 당사자간에 다툼이 없고, 당해 폐천부지매각과 관련하여 신청인에 대한 피신청인 의정부시장의 확약행위 인정여부와 피신청인 내무부장관의 1995년도 공유재산관리지침중 폐천부지매각면적 제한규정의 적법․타당성 여부가 쟁점이므로 이에 대하여 본다

나. 우선, 피신청인 의정부시장의 확약행위 인정여부에 관하여 보면,

1) 피신청인 내무부장관은 피신청인 의정부시장이 신청인에 대하여 동 폐천부지를 매각하겠다는 확약행위가 없었다고 주장하나,

2) 피신청인 의정부시장은 신청인에게 1993. 12. 2. 비관리청 하천제방공사허가를 득하여 준공된 후에는 양여가능한 것으로 회시하였고, 신청인이 하천공사를 준공하자, 1995. 6. 9. 동 폐천부지에 대하여 감정평가를 실시하고, 1995. 6. 30. 하천부지 대부 또는 매각에 따른 계약체결에 관한 구비서류를 제출하도록 신청인에 통보하였다.

3) 또한, 1995. 8. 17. 피신청인 경기도지사에게 동 폐천부지를 매각하겠다는 관리계획을 확정하여 보고하였다.

4) 따라서, 피신청인 의정부시장이 신청인에 대하여 동 폐천부지를 매각하겠다는 관리계획은 피신청인 내무부장관이 작성한 공유재산관리지침의 폐천부지매각면적 제한규정과 상관없이 일관성있게 매각방향으로 추진되어 온 것이 확실하고, 이러한 일련의 추진과정에서 피신청인 의정부시장은 신청인이 동 폐천부지를 매입할 수 있다는 확신을 주었으며, 이러한 일련의 행정행위는 확약에 가깝다고 판단된다.

다. 다음으로, 피신청인 경기도지사의 동 폐천부지매각 불승인처분의 타당성 여부를 보면,

1) 피신청인 경기도지사는 개정전 경기도공유재산관리조례 제37조(공유재산관리계획) 제2항에 규정된 대로 폐천부지를 다른 공유재산과 달리 구분하여 관리해온 것이 인정되고, 매년 공유재산관리계획과 도유폐천부지관리계획을 구분하여 승인해 온 점을 확인할 수 있다.

2) 이러한 공유재산과 폐천부지의 관리상 구분을 통해 폐천부지의 경우 피신청인 내무부장관의 공유재산 관리지침상의 폐천부지매각면적 제한규정의 적용을 배제해 왔으며, 이러한 사실은 선례로 증명되고(1993. 10. 18. 경기도 포천군 군내면 용정리 소재 폐천부지 4,351㎡를 이○○에게 매각하도록 승인하여 처분하였음), 지침과 다르게 폐천부지매각을 승인한 것은 1994년 감사원의 종합감사에서 지적되기 전까지 계속되어온 것으로 판단된다.

3) 또한, 1995. 5. 11. 동 폐천부지 양여와 관련해 건설교통부장관이 피신청인 경기도지사에게 하천법 제65조 규정에 따라 폐천부지수입은 하천관리비용에 재투자하도록 목적을 제한하면서 양여하였다는 점에서 폐천부지 양여목적과 매각제한과 일치하지 않는다는 논란이 행정기관 내부에서도 계속 제기되고 있다.

4) 아울러, 경기도도유폐천부지관리규정 제4조제2항은 “폐천부지는 매각을 원칙으로 한다”고 규정하고, 다만, 당해토지가 공공시설의 설치예정지구 등의 사유로 계속 보유할 필요가 있는 경우에는 그러하지 않은 것으로 규정하고 있으나, 동 폐천부지는 신청인 근로자 기숙사, 사무실 등의 시설물 등으로 사용되고 있어 설령 공공목적의 사용계획이 있다하더라도 현실적으로 철거요청이 어려운 실정이며, 동 폐천부지가 자연녹지지역의 풍치지구여서 용도지역지구가 해제되지 않는 한 공공용으로 사용하기도 어려운 것이 현실이다.

5) 따라서, 폐천부지매각시 지침에서 정하고 있는 매각면적제한에 구속됨이 없이 승인해온 일관된 행정행위와 폐천부지 양여목적상의 제한 및 관련조례의 규정취지 등을 살펴볼 때, 피신청인 경기도지사가 동 폐천부지매각관리계획을 승인하지 않고 있는 처분은 정당하다고 볼 수 없다.

라. 다음으로, 피신청인 내무부장관의 1995년도 공유재산관리지침상의 폐천부지매각면적 제한의 적법․타당성에 관하여 보면,

1) 피신청인 내무부장관은 지방재정법 제77조 및 지방재정법시행령 제84조제5항을 근거로 공유재산관리지침을 매년 작성하여 동 지침내에 폐천부지 매각면적제한 즉, “하천법 제25조의 규정에 의하여 점용허가를 한 재산을 지방자치단체가 국가로부터 양여받아 그 점용허가를 받은 자에게 당해재산을 매각하는 경우, 특별시․광역시 지역 660㎡이하, 시지역 1,320㎡이하, 농촌지역 3,300㎡이하로 제한한다”고 규정하여 폐천부지를 관리토록 규제하고 있다.

2) 그러나 이처럼 면적기준을 통한 매각제한은 양여된 폐천부지수입은 하천관리비용에 재투자되어야 한다는 하천법 제65조의 입법취지와 다르고, 매각방법에 한해 규정하고 있는 지방재정업의 규정내용과도 다르며, 폐천부지는 다른 잡종재산과는 달리 매각을 원칙으로 하는 재산으로 규정한 하천에관한허가사무처리규정(1982. 3. 26. 건설부훈령 제56조)과도 일치하지 않는다.

3) 또한 하천법 및 지방재정법의 입법취지와 내용을 구체화한 경기도공유재산관리조례 및 경기도도유폐천부지관리규정에도 폐천부지 매각면적제한규정은 없고, 오히려 동 관리규정 제4조제2항에 폐천부지는 매각을 원칙으로 한다고 규정하고 있다.

4) 이러한 관련법령 및 조례․규정을 살펴볼 때, 피신청인 내무부장관이 지침으로 정한 폐천부지 매각면적제한은 법적 근거를 찾아보기 어렵고, 또한 피신청인 내무부장관이 근거로 들고있는 지방재정법 제77조 및 동법시행령 제84조제5항은 폐천부지 면적제한을 위임한 직접근거조항으로 보기 어렵다.

5) 또한 이와 관련해 피신청인 경기도지사 및 피신청인 의정부시장도 법령에 배치되는 지침을 행정규제완화차원에서 철폐하는 것이 바람직하다는 내용으로 피신청인 내무부장관에게 건의하였고, 폐천부지 매각면적제한과 관련하여 다수의 민원이 발생하고 있는 것이 일선 행정기관의 현실이며, 법령과 다른 상급기관의 내부지침으로 인해 일선공무원의 판단착오를 일으켜 본의 아니게 징계되는 사례까지 발생하고 있는 것이 현실이다.

6) 이러한 혼선을 우려한 감사원도 1994. 6. 26. 피신청인 내무부장관에게 다른 잡종재산과 달리 매각을 원칙으로 한 폐천부지를 불필요하게 매각면적제한하는 이유가 무엇인지를 지적하는 등 이와 관련하여 행정기관 내부에서조차 개선되어야 할 과제로 지적되고 있는 것이 사실이다.

7) 따라서 중앙행정기관으로서의 피신청인 내무부장관이 지방자치단체의 무분별한 폐천부지매각을 염려한다는 당위성에서 내부 행정명령으로 면적제한을 두는 사정은 이해할 수 있으나, 법적 근거결여로 일선행정기관의 혼선을 초래하고 있고, 행정기관 내부에서조차 불필요한 행정규제라는 평가를 받고 있는 피신청인 내무부장관의 공유재산관리지침은 재량권의 한계를 일탈한 것으로 위법․부당하다고 아니할 수 없다.

4. 결  론

가. 그러므로, 폐천부지 매각행위가 비록 행정기관의 사법상의 경제행위라 할지라도 피신청인 의정부시장이 감정평가를 마치고 매각관리계획까지 확정한 동 폐천부지를 불승인하는 것은 부당하니 매각하라는 신청인의 신청은 행정기관의 확약에 따른 자기구속적 의무가 있다는 신뢰보호의 원칙에 따라 이유있으므로, 행정규제및민원사무기본법 제26조제1항에 의거 주문 제1항과 같이 시정권고할 것을 의결하고

나. 하천법상의 양여목적에 위배되고, 공유재산관리를 포괄적으로 규정한 지방재정법에도 면적제한 근거를 위임받지 못한 피신청인 내무부장관의 공유재산관리지침중 폐천부지 매각면적제한규정은 재량권을 일탈한 내용으로 위법․부당하므로 행정규제및민원사무기본법 제26조제2항에 의거 주문 제2항과 같이 제도개선권고할 것을 의결한다.