과 제 명	사실상 대지화된 종교용지의 형질변경제도 개선
제 출 자	백00 조사관
민원번호	2002고충0000(2BA-0202-000000)	의결일	2002. 9. 2
소관기관	건설교통부장관	분 야	도시
주 문	피신청인은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조제1항 및 같은법 시행령 제13조제1항과 제14조의 규정을 개정하여 개발제한구역내 전통사찰의 원형복원을 위한 건축행위 및 사찰진입로와 사찰주차장 설치를 위하여 사실상 대지화된 종교용지의 토지의 형질변경을 시장․군수 또는 구청장의 허가를 받아 행할 수 있도록 제도개선하는 것이 바람직하다는 의견을 표명한다.

이    유

1. 사실관계

가. 신청인 안○○의 경우 개발제한구역건축물관리대장에 등재된 건축물의 연면적은 1,656㎡이며, 관계법령에 의거 증축가능한 연면적은 기존연면적을 포함한 위 연면적의 2배인 3,312㎡이다. 그러나 이미 연면적 3,075㎡가 증축되어 향후 증축할 수 있는 연면적은 237㎡로 식당 146㎡와 유물전시관 210㎡를 증축하려고 하나 연면적이 부족하여 건축을 못하고 있으며, 또한 사찰진입로와 사찰주차장이 별도 설치되어 있지 않아 북한산국립공원 등산로와 공용주차장을 대체사용하고 있다.

나. 신청인 이○○, 인○○, 박○○도 사찰진입로로 북한산국립공원 등산로를, 사찰주차장으로 인근의 임야와 나대지를 대체사용하고 있다.

2. 당사자 등의 주장

가. 신청인

주문과 같다.

나. 피신청인

전통사찰이라 함은 현존하고 있는 사찰 가운데 보존가치가 있어 전통사찰보존법에 의하여 전통사찰로 지정된 사찰인 바, 기존 종교시설에 대하여는 개발제한구역 지정 당시의 건축연면적만큼 증축이 허용되고 있으므로 증축허용범위내에서 전통사찰의 복원은 물론 내외국인전토문화체험시설 등 기타 종교시설도 설치가 가능하다. 또한 전통사찰 대부분이 신중에 위치하고 있어 사찰진입로 및 사찰주차장을 허용하게 되면 대규모의 임야훼손이 예상되어 개발제한구역지정취지에 어긋날 뿐만 아니라 다른 시설과의 형평에도 맞지 않기 때문에 신청인이 요구한 개발제한구역내 행위제한관련 현행제도의 개선을 수용하기 어렵다.

3. 판  단

가. 관련규정

개발제한구역지정및관리에관한특별조치법(이하 “법”이라 한다) 제11조제1항에는 “개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아 놓는 행위 또는 도시계획법 제3조제13호의 규정에 의한 도시계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장․군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다. 1. 다음 각목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경, 가. 도로․철도 및 상․하수도 등 공공시설, 나. 축사 및 창고 등 영림수산업을 영위하기 위한 건축물 및 공작물, 다. 주택 및 근린생활시설, 라. 농로․제방․마을회관 등 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설, 마. 옥외체육시설, 바. 휴양림․수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설, 사. 국방․군사에 관한 시설, 아. 학교․폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설(이하 중간생략) 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령이 정하는 토지의 형질변경”이라고 규정되어 있고, 법시행령 제13조제1항에는 “법 제11조제1항제1호의 규정에 의한 건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다”라고 규정되어 있으며, 법 시행령 제14조에는 “법 제11조제1항제4호에서 ”대통령령이 정하는 토지의 토지의 형질변경“이라 함은 다음 각호의 것을 말한다. (이하중간생략) 14. 대지화되어 있는 토지(관계법령에 의한 허가 등 적법한 절차에 의하여 조성된 토지의 지목이 대․공장용지․철도용지․학교용지․수도용지․잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 임목이 없는 토지를 말한다.)에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경”이라고 규정되어 있다.

나. 제도개선의 필요성

전통사찰이라 함은 불상 등 불교신앙의 대상으로서의 형상을 봉안하고 승려가 수행하며 신도를 교화하기 위하여 건립․축조된 건조물로서 문화관광부장관이 역사적 의의와 문화적 가치를 가진 사찰을 지정하는 것으로서 일반 종교시설과는 달리 민족문화의 향상에 이바지하게 함을 목적으로 전통사찰보전법에 의하여 별도로 보전․관리하도록 하고 있도록(전통사찰보전법 제1조 및 제3조의 규정 참조), 그 기능과 가치평가에 있어 종교시설 중에서도 민족문화유산으로 인식되고 있는 점에서 공익적 시설에 해당된다고 할 수 있을 것이다. 그러나 개발제한구역내에 위치한 전통사찰의 경우 건물의 신축 및 증축과 진입로 설치 등이 위 가항에서 열거한 바와 같이 현행법상 극히 제한되고 불가능하게 되어 있는 실정이어서 전통사찰보존법에 의하여 지정된 전통사찰의 보전에 상당한 어려움이 있으며, 전통사찰보존법의 취지에 부합하지 못하고 있는 상태이다. 현행제도에 의하면 개발제한구역내에서도 주택 및 근린생활시설 등에 대해서는 건축행위가 허용되고 있는 바, 이에 비하여 전통사찰의 경우 그 지정목적의 취지에도 불구하고 이를 유지․관리함에 있어 다른시설보다 오히려 더 어려움이 있다고 할 수 있다. 따라서 개발제한구역내 위치한 전통사찰의 원형복원을 위하여 건축행위 및 기타 행위제한사항들이 완화될 수 있도록 제도개선이 필요하다 할 것이다.

다. 제도개선 내용

1) 개발제한구역내 전통사찰의 종교시설 신축허용 및 개발훼손부담금의 감면에 대하여

개발제한구역 안에서 건축이 가능한 건축물 및 토지형질이 가능한 건축물 대상에 주택, 근린생활시설, 공익시설 등을 포함하고 있으나, 전통사찰은 그 대상에 포함되어 있지 않으며(법 제1조, 동법 시행령 제13조 및 별표 1 참조), 전통사찰은 한국 고유의 문화적 가치가 있다고 인정되어야 전통사찰로서 지정되다는 측면에서 이는 종교시설인 동시에 공익시설에 준하는 것으로 보아야 할 것이므로, 법 제11조 및 시행령 제13조 관련 별표 1에 전통사찰이 행위허가대상이 될 수 있도록 함과 동시에 법 제22조 및 제34조에 의거 개발훼손부담금의 감면대상이 될 수 있도록 개정을 하는 것이 바람직하다고 할 것이다.

2) 개발제한구역내 전통사찰의 진입로 및 주차장 설치에 대하여

노외주차장을 설치하기 위한 토지형질변경 대상범위에 대지화되어 있는 토지로 한정하고, 그 범위에 지목이 대, 공장용지, 철도용지, 학교용지, 수도용지, 잡종지를 열거하면서 종교용지는 포함하지 않고 있다(법 시행령 제14조제14호 참조). 이렇듯 대부분의 전통사찰의 진입로가 별도로 마련되지 않아 신도들의 신행활도에 지장을 줄 뿐만 아니라, 생활필수품의 운송을 어렵게 하고 있고, 전통사찰을 탐방하는 내․외국인의 통행편의와 이용차량의 원활한 진입과 주차를 도모하기 위하여 이미 사실상 대지화되어 입목이 거의 없는 종교용지를 대상으로 사찰 진입로 및 사찰 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경이 허용되도록 현행 관련제도를 개선하는 것이 바람직하다 할 것이다.

3) 개발제한구역내 종교시설의 증축면적의 상향조정에 대하여

개발제한구역안에서 기존의 종교시설에 대한 증축은 개발제한구역 지정당시의 연면적만큼 증축할 수 있도록 하되, 개발제한구역 지정당시의 연면적이 150㎡ 미만인 경우에는 기존의 연면적을 포함하여 300㎡까지 증축할 수 있으며, 이를 위한 대지는 기존면적을 포함하여 건축면적의 2배까지 조성할 수 있도록 되어 있는바(법 시행령 별표 3 제37호 참조), 개발제한구역내 종교시설에 대하여 증축할 수 있는 범위가 다른 시설과 비교할 때에 현저히 낮아 적정한 수준으로 상향조정이 요구된다고 할 것이다.

4. 결   론

그렇다면, 전통사찰의 원형복원을 위한 건축행위 및 사찰진입로 및 사찰주차장 설치를 위한 토지의 형질변경이 가능하도록 개발제한구역내 행위제한 관련 제도개선을 구하는 신청인의 신청은 이유 있으므로 민원사무처리에관한법률 제32조 제2항의 규정에 의하여 피신청인에게 제도개선을 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.